Sumário: 1. Introdução. 2. Da autoridade coatora no mandado de segurança. 3. Da competência das Unidades Descentralizadas da RFB em matéria previdenciária. 4. Da Personalidade jurídica. 5. Dos estabelecimentos: matriz e filial. Da inscrição no CNPJ. 6. Da sociedade empresarial. 7. Conclusão. 8. Referências.
Resumo: Neste artigo pretende-se analisar a legitimidade, em sede de mandado de segurança, do Delegado da Receita Federal do Brasil da jurisdição fiscal do estabelecimento filial da pessoa jurídica, cuja matriz encontra-se domiciliada em outra localidade, em se tratando de questões previdenciárias. Inicialmente, aborda-se o conceito de autoridade coatora no mandado de segurança. Por um primeiro viés, busca-se analisar as normas de competência da Administração Tributária, especialmente em matéria previdenciária. Por outra vertente, busca-se a resposta considerando os conceitos de pessoa jurídica e de personalidade jurídica, vislumbrando-se que a inscrição no CNPJ não confere personalidade jurídica às filiais. Conclui-se pela pertinência do reconhecimento da ilegitimidade passiva do Delegado da Receita Federal do Brasil responsável pelo estabelecimento filial na hipótese de a matriz estar sediada em jurisdição fiscal diversa em questões previdenciárias.
Palavras-chave: Mandado de segurança. Legitimidade. Autoridade coatora. Domicílio. Filial. Contribuições previdenciárias.
1. Introdução
A questão que se pretende analisar neste artigo cinge-se à ilegitimidade passiva do Delegado da Receita Federal do Brasil da jurisdição fiscal do estabelecimento filial, localizado em Município diverso do domicílio fiscal da matriz – que se encontra sob a jurisdição fiscal de outra Delegacia da Receita Federal do Brasil -, em se tratando de questionamento acerca de contribuições previdenciárias em sede de mandado de segurança.
Trata-se de questão recorrente em mandados de segurança, cuja relevância decorre de a ordem judicial poder não surtir os efeitos desejados na hipótese de provimento judicial de obrigação de não fazer (não autuar a filial) imposta ao Delegado da Receita Federal da filial, que não tem poder hierárquico sobre a Unidade Descentralizada da RFB com jurisdição fiscal sobre a matriz, que pode desenvolver procedimentos de cobrança e fiscalização previdenciária em face da pessoa jurídica “como um todo”.
Primeiramente, são tecidas breves considerações acerca do mandado de segurança, especialmente sobre a legitimidade passiva, esclarecendo-se que a autoridade coatora é aquela que disponha de competência para corrigir o ato impugnado.
Passa-se a analisar a questão posta, considerando a legislação que dispõe sobre as contribuições previdenciárias previstas nas alíneas “a”, “b” e “c” do parágrafo único do art. 11 da lei nº 8.212/91[1] e das contribuições instituídas a título de substituição e estabelece os procedimentos aplicáveis à arrecadação das mesmas pela Receita Federal do Brasil (RFB), bem como define a competência de cada Unidade Descentralizada da Receita Federal, especialmente em questões previdenciárias.
Em um segundo momento, busca-se fundamentar a resposta ao questionamento mediante o estudo doutrinário dos conceitos de personalidade jurídica, verificando-se se os estabelecimentos filiais possuem personalidade jurídica própria.
Após interpretar a legislação tributária, civil e empresarial, conclui-se que a pessoa jurídica pode ter estabelecimento matriz e estabelecimentos filiais, com diferentes terminações de CNPJ, mas a lei não atribui aos estabelecimentos personalidade jurídica diversa daquela pessoa jurídica que os instituiu.
Por fim, verifica-se que a teoria da autonomia dos estabelecimentos não se aplica para as contribuições previdenciárias, merecendo ser reconhecida a ilegitimidade passiva do Chefe da Unidade da Receita Federal da jurisdição fiscal da filial, considerando o domicílio centralizador da matriz para fins de contribuições previdenciárias.
2. Da autoridade coatora no mandado de segurança
O mandado de segurança (“mandamus” ou “writ”) é uma garantia constitucional do cidadão em face do Poder Público, garantia prevista no art. 5º, LXIX, CF c/c art. 1º da lei nº 12.016/2009, “in verbis”:
“CF/88. Art. 5º. LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público”
“Lei nº 12.016/2009. Art. 1o Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça.”
Na seara tributária, o mandado de segurança é remédio que pode ser impetrado pelo contribuinte que tenha um direito líquido e certo, que independa de dilação probatória - prova pré-constituída comprovada da plano nos autos - , lesado ou ameaçado por ato de autoridade.
As partes iniciais do “mandamus” são o impetrante (titular do direito) e impetrado (autoridade coatora), devendo ser indicada também a pessoa jurídica que a autoridade coatora integra, à qual se acha vinculada ou da qual exerce atribuições, para que lhe seja dada ciência da ação e para que, querendo, ingresse no feito como litisconsorte necessário (arts. 6º e 7º da lei nº 12.016/2009).
Conforme o §3º do art. 6º da Lei nº 12.016/2009, “considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem de sua prática”, ou seja, tanto a pessoa que ordena ou omite o ato impugnado e o superior que baixa normas gerais para sua execução (MEIRELLES, 2010, p.69).
Impende salientar que em uma imposição fiscal ilegal, o coator não é o Ministro ou o Secretário da Fazenda que expede instruções gerais para a arrecadação dos tributos, nem o funcionário subalterno que cientifica o contribuinte da exigência tributária, mas o chefe de serviço ou o Delegado da Receita Federal que arrecada o tributo e impõe as sanções fiscais respectivas, utilizando-se de seu poder de decisão. Em suma, autoridade coatora é aquela que dispõe de competência para corrigir a ilegalidade impugnada.
Na seara do Direito Administrativo vige o princípio segundo o qual somente à autoridade que tem competência para o ato administrativo compete desconstituí-lo, ou vice-versa, a não ser que extravase o âmbito legal de suas atribuições.
Destarte, incabível é a segurança contra autoridade que não disponha de competência para corrigir a ilegalidade impugnada. A impetração deverá ser sempre dirigida contra a autoridade que tenha poderes e meios para praticar o ato ordenado pelo Judiciário. Funda-se essa orientação na máxima ad impossibilia nemo tenetur, ou seja, ninguém pode ser obrigado a fazer o impossível.
Traçadas as considerações básicas acerca da autoridade coatora no mandado de segurança, passa-se a analisar a questão posta: se a empresa possui vários estabelecimentos comerciais, sendo diversa a localização da filial em relação à matriz, sob jurisdição de outro Delegado da Receita Federal Brasil, em matéria previdenciária, a autoridade coatora é o Delegado da Receita Federal do Brasil da jurisdição da filial ou somente o da jurisdição da matriz?
3. Da competência das Unidades Descentralizadas da RFB em matéria previdenciária
A prestação das informações solicitada em mandado de segurança é de responsabilidade da Unidade da Secretaria da Receita Federal do Brasil com jurisdição sobre o domicílio tributário do contribuinte.
A competência das Delegacias da Receita Federal do Brasil é atribuída pelo Regimento Interno da Receita Federal do Brasil, instituído pela Portaria do Ministério da Fazenda nº 203, de 14 de maio de 2012, que assim dispõe em seu artigo 224:
“Art. 224. Às Delegacias da Receita Federal do Brasil - DRF, Alfândegas da Receita Federal do Brasil – ALF e Inspetorias da Receita Federal do BrasiI - IRF de Classes "Especial A”, "Especial B" e "Especial C", quanto aos tributos administrados pela RFB, inclusive os destinados a outras entidades e fundos, compete, no âmbito da respectiva jurisdição, no que couber, desenvolver as atividades de arrecadação, controle e recuperação do crédito tributário, de análise dos dados de arrecadação e acompanhamento dos maiores contribuintes, de atendimento e interação com o cidadão, de comunicação social, de fiscalização, de controle aduaneiro, de tecnologia e segurança da informação, de programação e logística, de gestão de pessoas, de planejamento, avaliação, organização, modernização e, especificamente:
I - informar sobre interpretação e aplicação da legislação tributária e aduaneira;” (grifo nosso)
Com relação às contribuições previdenciárias previstas nas alíneas “a”, “b” e “c” do parágrafo único do art. 11 da lei nº 8.212/91 e das contribuições instituídas a título de substituição, que passaram a integrar a esfera de competência da Receita Federal Brasil nos termos do art. 2º da lei 11.457/2007, são aplicáveis atualmente as prescrições contidas na Instrução Normativa RFB nº 971, de 13 de novembro de 2009.
Nos dispositivos do referido ato normativo secundário, abaixo citado, verifica-se que em matéria previdenciária, a circunscrição administrativa é determinada pela localização do estabelecimento matriz, que corresponde, atualmente, ao estabelecimento-matriz constante do CNPJ - Cadastro Nacional das Pessoas Jurídicas:
“DO DOMICILIO TRIBUTÁRIO E DO ESTABELECIMENTO
Art. 487. Domicílio tributário àquele eleito pelo sujeito passivo ou, na falta de eleição, aplica-se o disposto no art. 127 da Lei nº 5.172, de 1966 (CTN).
Art. 488. Estabelecimento é uma unidade ou dependência integrante da estrutura organizacional da empresa, sujeita à inscrição no CNPJ ou no CEI, onde à empresa desenvolve suas atividades, para os fins de direito e de fato.
DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS
Art. 489. A partir do 91º (nonagésimo primeiro) dia após a publicação desta Instrução Normativa:
I - o cadastro previdenciário e a base do CNPJ terão o mesmo estabelecimento como centralizador e matriz;
II - o cadastro previdenciário assumírá como centralizador o estabelecimento matriz constante na base do CNPJ, com exçeção dos órgãos públicos da administração direta; e
III - o estabelecimento centralizador constante no cadastro previdenciário passará o ser denominado matriz e regido pelos atos próprios da RFB.
(...)
Art. 491. O estabelecimento matriz será, alterado de ofício pela RFB, quando for constatado que os elementos necessários à Auditoria-Fiscal na empresa se encontram, efetivamente, em outro estabelecimento.
( .... )
Art. 492. A empresa deverá manter, à disposição do AFRFB, no estabelecimento matriz, os elementos necessários aos procedimentos fiscais, em decorrência do ramo de atividade da empresa e em conformidade com a legislação aplicável.” (grifo nosso)
Em consulta aos sistemas informatizados da Receita Federal do Brasil é possível averiguar onde está situado o domicílio fiscal do estabelecimento matriz da Impetrante, se diverso do domicílio da filial e da autoridade coatora apontada no “writ”.
Com a finalidade de identificar a autoridade impetrada coatora imperioso recorrer aos Anexos I e II da Portaria RFB nº 2.466, de 28 de dezembro de 2010, que define a área de jurisdição fiscal das Unidades Descentralizadas da Secretaria da Receita Federal do Brasil e consultar a unidade responsável pelo estabelecimento matriz.
Com efeito, sob a observância regulamentar e regimental, a Delegacia da Receita Federal com jurisdição sobre a localidade do estabelecimento filial, em matéria previdenciária, não mantém qualquer vínculo e nem procederá a qualquer ação administrativa de cobrança ou fiscalização perante o mesmo.
Encontrando-se o estabelecimento matriz domiciliado em localidade diversa da filial, em se tratando de matéria previdenciária, a Delegacia da Receita Federal com jurisdição sobre a matriz - que não fora indicada como autoridade impetrada e que não faça parte da relação jurídica -, com competência de administração tributária e de fiscalização, pode, a qualquer tempo, diante da conveniência e oportunidade, desenvolver procedimentos de cobrança e fiscalização previdenciária em face da pessoa jurídica “como um todo” (matriz e todas as filiais), pois na legislação previdenciária a empresa é tratada como uma única empresa.
Conclui-se que o mandado de segurança, em matéria previdenciária, deve ser dirigido não contra o Delegado da Receita Federal da localidade da filial, mas sim contra a autoridade que detém regimentalmente a competência para atuar sobre a administração e fiscalização do ato questionado, qual seja, o Delegado da Receita Federal do Brasil com jurisdição sobre o domicílio do estabelecimento matriz.
4. Da personalidade jurídica
Por outro viés, a questão pode ser analisada sob o aspecto da personalidade jurídica pela pessoa jurídica (sociedade empresarial), que é una e singular para fins de direito obrigacional, ainda que haja estabelecimentos comerciais filiais além da matriz.
Mister buscar os alicerces dos institutos jurídicos envolvidos na discussão em tela advindos da Parte Geral do Código Civil, especialmente no tocante aos titulares de direitos e obrigações. Vale recordar o disposto no Código Civil (Lei nº 10.406/2002):
“Art. 1º. Toda pessoa é capaz de direitos e deveres na ordem civil.”
“Art. 2º A personalidade civil da pessoa começa do nascimento com vida; mas a lei põe a salvo, desde a concepção, os direitos do nascituro.”
“Art. 44. São pessoas jurídicas de direito privado:
I - as associações;
II - as sociedades;
III - as fundações.
IV - as organizações religiosas; (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
V - os partidos políticos. (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
VI - as empresas individuais de responsabilidade limitada. (Incluído pela Lei nº 12.441, de 2011)”.
A personalidade é definida pela doutrina como a “aptidão para adquirir direitos e contrair obrigações”, ou seja, no sentido técnico, associa-se à qualidade para ser sujeito de direito, conceito aplicável tanto às pessoas físicas quanto às jurídicas (Tepedino, 2004, p. 4).
Assim, somente detém capacidade de direito (“capacidade de gozo” ou “capacidade de aquisição”), faculdade abstrata de gozar de seus direitos, o ente a quem o próprio ordenamento jurídico brasileiro atribui o status de pessoa, seja física, seja jurídica, salvo exceções expressamente previstas em lei no tocante aos entes despersonalizados.
Em sentido contrário, a quem não for dado o status de pessoa não é assegurada a prerrogativa de figurar em qualquer relação jurídica, tampouco de ser titular de direitos e obrigações.
Em relação às pessoas jurídicas, o art. 45 do Código Civil dispõe que o seu surgimento ocorre a partir da inscrição de seu ato constitutivo no respectivo órgão de registro, antes do qual não existe personalidade jurídica:
“Código Civil. Art. 45. Começa a existência legal das pessoas jurídicas de direito privado com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando necessário, de autorização ou aprovação do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alterações por que passar o ato constitutivo”
A pessoa jurídica de direito privado tem origem com a manifestação de vontade humana, independente de qualquer ato administrativo de concessão ou autorização estatal, com exceção dos casos especiais tratados no Código Civil. Entretanto, enquanto não se realizar a inscrição do ato constitutivo da pessoa jurídica no registro, além da referida autorização, sua personalidade jurídica permanecerá em estado potencial. Somente mediante o preenchimento dos requisitos estabelecidos pela norma é que a personalidade jurídica será adquirida.
Com a inscrição do ato constitutivo no órgão de registro público, a pessoa jurídica assume a capacidade jurídica para praticar atos jurídicos, celebrar negócios jurídicos, possuir patrimônio próprio e distinto de seus constituintes, enfim, de participar de todas as atividades compatíveis com a pessoa jurídica (Venosa, 2004, p. 264).
Em relação especificamente às sociedades, impõe-se o dever de inscrever seus respectivos atos constitutivos no registro competente para, assim, adquirirem personalidade jurídica própria, conforme previsto no art. 985 do Código Civil:
“Código Civil. Art. 985. A sociedade adquire personalidade jurídica com a inscrição, no registro próprio e na forma da lei, dos seus atos constitutivos (arts. 45 e 1.150)”.
Por conseguinte, a legislação estabelece os órgãos de registro competentes a proceder à inscrição do ato constitutivo da pessoa jurídica: as Juntas Comerciais, relativamente às firmas mercantis individuais, sociedades empresárias e cooperativas (art. 8º c/c art. 32, da Lei nº 8.934/94), e os Cartórios de Registro Civil de Pessoas Jurídicas, relativamente às sociedades civis (art. 114, da Lei nº 6.015/73).
Vale ressaltar que inexiste lei que autorize outro ato de registro (como a inscrição no CNPJ) que tenha o condão de constituir pessoas jurídicas, tampouco de atribuir a qualquer tipo de corporação o atributo da personalidade jurídica.
Em conclusão, a inscrição no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas – CNPJ, regido atualmente pela Instrução Normativa RFB nº 1.183/2011, não outorga à pessoa jurídica a capacidade jurídica para figurar em relações jurídicas (art. 1º do Código Civil), sendo apenas um ato de registro para outros fins.
Com efeito, existem outros atos de registro relativos às pessoas jurídicas que, apesar de não terem a atribuição de constituí-las ou outorgar-lhes capacidade jurídica, constituem-se deveres jurídicos impostos direta ou indiretamente pela lei às pessoas jurídicas e às entidades a elas equiparáveis, cujo descumprimento não é isento de sanções.