INTRODUÇÃO
O presente estudo versa conceituar os fundos públicos. Para Hely Lopes Meyrelles em seu livro de Finanças Municipais define como sendo:
“...toda reserva de receita para a aplicação determinada em lei” (pag. 133)
Já o Cretella Junior conceitua como sendo:
“...a reserva, em dinheiro, ou o patrimônio liquido, constituído de dinheiro, bens e ações afetado pelo Estado, a determinado fim”. (pag. 3.718)
Para se constituir um fundo público deve-se analisar a conveniência de determinada fonte de recurso e o encaminhar a um projeto para aprovação, existindo, portanto, um conhecimento dos critérios de financiamento, uma apresentação e uma avaliação, para então concluir se expressamente por lei, este fundo realmente possui uma destinação ao bem da coletividade.
A apresentação de projetos pode ser por demanda espontânea, direcionada a programas de governo com oferta de recursos contínua ou então, por demanda induzida, direcionada a recursos disponíveis em situações específicas por meio de processo de seleção, com utilização ou não de editais de licitação e por tempo limitado.
Um exemplo de fundo público que é conhecido em todo território nacional é o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) que fora criado para proteger os trabalhadores demitidos sem justa causa. Dessa forma, no início de cada mês, o empregador deposita em contas abertas na Caixa Econômica Federal, em nome dos seus empregados e vinculadas ao contrato de trabalho, o valor correspondente a 8% do salário de cada funcionário.
Com o fundo, o trabalhador tem a chance de formar um patrimônio, bem como adquirir sua casa própria com os recursos de conta vinculada, ou seja, é um fundo que pensa na coletividade.
Em suma, pode-se afirmar que os fundos públicos possuem o objetivo de destinar alguma ação constitucionalmente planejada, resultando aos referidos auxiliados uma relativa segurança garantida pelos seus direitos. Os fundos, portanto, acabam ocasionando uma sensação de segurança a quem lhes abarca, pois existe a certeza de que em determinados momentos de dificuldade será possível contar com alguma ajuda, podendo esta ser monetária ou não.
Por fim deve-se esclarecer que este artigo possuir três pontos em questão, o primeiro nos mostra os conceitos de Fundos Públicos Financeiros, o segundo ponto será sobre os Fundos de Participação e o terceiro e último ponto será uma breve explanação sobre o Fundo Nacional de Desenvolvimento.
1.FUNDOS PÚBLICOS FINANCEIROS
Através de uma precisa definição do fundo financeiro, pode-se entender que o mesmo refere-se a um pagamento dos benefícios de previdência funcional para determinados fins de bens e ações para a coletividade como, por exemplo, os servidores públicos estaduais inativos, os militares reformados ou na reserva remunerada ou ainda os pensionistas que futuramente usufruirão dos montantes reservados de receita.
O art. 71 da Lei 4.320/64 que efetua as normas gerais de direito financeiro afirma que:
Art. 71 - Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam a realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.
Esta definição mostra que toda e qualquer fundo público deve ter a finalidade de alcançar um objetivo específico que justifique a sua realização, ou seja, exige receitas especificadas na lei. Devendo assim ser mencionada expressamente quais as receitas que formarão o fundo, e como o mesmo será utilizado para atingir seu intuito final, ou seja, quais os programas que serão instituídos nas normas e qual o interesse na administração púbica, para assim a lei poder dispor de recursos para serem empregados nas normas.
As aplicações destas normas devem seguir as leis orçamentárias, para que seja seguida uma linha de regras e de planejamentos dos seus fins específicos. Como esses fundos podem ser sucessivos, eles devem passar para o exercício seguinte, ou seja, deve passar de mandato para outro, e por esse motivo é de suma importância o ter escrito como fora estabelecido no termo final. O art. 73 da Lei em questão nos mostra isso expressamente, uma vez que diz:
Art. 73 - Salvo determinação em contrario da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a credito do mesmo fundo.
Ou seja, não existe retorno de recursos erários ao final do exercício. No entanto podem-se destinar as especialidades de formas de recursos e formas alternativas de controle nas tomadas de contas, sendo assim possível conseguir um controle mais assíduo dos andamentos e progressos dos fundos.
Mesmo com esta autonomia se obtém controvérsias sobre sua personalidade jurídica dos fundos públicos. Há uma corrente doutrinária que defende o fato de poder existir uma figura detentora de uma relação jurídica processual e por esta feita a consideram como uma personalidade jurídica, já que no processo há a presenças das partes tais como as massas falidas, o espólio e o consórcio.
Entretanto, outra doutrina mostra que os fundos públicos não são considerados, nem fundações e nem corporações, e dessa forma não se configuram como qualquer pessoa jurídica. Portanto afirmam que o fundo, por sua natureza, não praticam nenhuma espécie de ato jurídico, não podendo assim falar em capacidade jurídica verdadeira.
A corrente que defende que os fundos públicos não possuem personalidade jurídica é a correta, pois elas não são titulares de direitos e nem sujeitos de obrigações, uma vez que o fundo público não pode ser sujeito ativo ou passivo em uma relação processual.
O fundo possui uma fiscalização, já que se uma das partes deixar de cumprir com suas obrigações estarão violando a administração, e não o fundo. Um exemplo para essa afirmação, seria caso a União deixasse de repassar um valor “x” para um fundo de Participação do Estado, quem deverá ir atrás de seus direitos é o Estado e não o fundo, pois ele é neutro, e não cria deveres.
Sendo assim quem efetuará o gerenciamento administrativo do fundo terá como base a legislação, pois quando se detém algum erro é de fácil averiguação, já que há órgãos que fiscalizam e regulamentam internamente os fundos públicos como a Receita Federal do Brasil, vias do Banco do Brasil, dentre outros.
Como pode ser notado os fundos públicos não possuem direitos, correspondendo somente a lançamentos fiscais, como citado pelo autor Arnoldo Wald, fundos são:
“um patrimônio com destino específico, abrangendo elementos ativos e passivos vinculados a certo regime que os une, mediante a afetação dos bens a determinadas finalidades, que justifique a adoção de um regime jurídico próprio” (Revista de Direito Mercantil, n°. 80, p. 15-23)
Por esse direito ser inexistente é que possível a indagação: quem fiscalizará os fundos públicos? Para que esta fiscalização seja feita primeiramente deve-se saber onde esta o recurso, caso ele esteja em uma instituição bancaria quem fiscalizará será o Tribunal de contas da União, que será responsável pela apuração de suas quotas.
Se o mesmo for repassado para o Estado ou Municípios cessa a competência do Tribunal de Contas da União, passando a responsabilidade para as Cortes de Estaduais ou Municipais de Contas, pois os recursos deixam de ser federais e passam a integrar o orçamento de Estados e Municípios.
Caso o problema seja administrativo, como o descumprimento de normas, ou desvio de dinheiro, quem deve fazer essa fiscalização são os controladores e administradores dos fundos. E dessa forma estes poderão ser responsabilizados criminalmente ou civilmente dependendo do seu feito.
2 FUNDOS DE PARTICIPAÇÃO
O fundo de participação também denominado de fundos constitucionais de participação, por estarem justamente previstos na Constituição Federal, possuem o objetivo de proporcionar um equilíbrio na distribuição dos recursos da União aos entes federativos.
Estes fundos são fundamentais para as finanças já que as unidades subnacionais previstas na organização do Estado brasileiro prevêem que os fundos de participação possam representar a principal fonte de receita dos municípios brasileiros. No art. 159, inciso I, alínea “a” e “b”, nos mostra que:
Art. 159. A União entregará:
I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte forma:
a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal;
b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios;
Os fundos de participação dos Estados arrecadam em titulo automático da União 21,5 % do que for arrecadado com o Imposto de Renda e sobre o IPI, este percentual é calculado sobre a receita liquida e são obtidos pela receita bruta arrecadada com os respectivos impostos, deduzidos os incentivos fiscais e as restituições.
Já os fundos de participação dos Municípios acabam recebendo 22,5 % da arrecadação dos mesmos impostos. Esta divisão de lucros está regulada pela Lei Complementar nº 62, de 1989. Sendo assim pode-se dizer que há uma divisão dos recursos por regimes do país.
No entanto, mesmo com estas divisões de quotas poderão os interessados, acompanhar o cálculo das mesmas e suas liberações, já que é um direito que esta expresso no art. 161, inciso III. Mesmo este cálculo estando regulado pelo Tribunal de Contas, a competência é constitucional e por esta feita descabem ao Supremo Tribunal Federal alterar os cálculos.
Sendo assim se estabelece no art. 165 da CF:
Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
(...)
§ 9º - Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
Pode-se então notar que a lei institui um fundo e que a mesma pode ser criada por uma lei ou constitucionalmente falando. Pois não será necessária que a lei a institua, basta que seja autorizada sua criação.
3 FND - FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO
O decreto n°. 193 de 21 de agosto de 1991 define o Fundo Nacional de Desenvolvimento – FND como um órgão vinculado ao Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento (MEFP). Este fundo possui uma natureza autárquica, detentora de personalidade jurídica de direito público, com um patrimônio e receita própria, sujeitando-se à execução e controle orçamentário, financeiro, contábil e normas legais.
O FND somente poderá utilizar recursos próprios para o pagamento de despesas estritamente necessárias à realização de investimentos de capital, pois todo o seu serviço deve ser monitorado pelos órgãos competentes. Pois são expressamente vedados os gastos relativos à pessoal material permanente e de consumo, aquisição, locação e conservação de bens móveis e imóveis e de outros custeio.
O art. 2º do decreto 193 nos da à finalidade deste fundo:
Art. 2º O FND tem por finalidade prover recursos para a realização, pela União, de investimentos de capital previstos pelo Governo Federal, necessários à dinamização do desenvolvimento nacional e apoio à iniciativa privada na organização e ampliação de suas atividades econômicas.
Ou seja, este fundo tem como sua principal finalidade, proporcionar à União recursos para investimentos de capital no desenvolvimento nacional. Por esta feita, neste fundo fora instituído quais as suas competências, para que a administração da mesma fosse regulamentada.
De acordo com o Art. 5º do Decreto 193/1991 o Conselho de orientação é responsável, por definir as normas financeiras necessárias para a execução do orçamento do fundo, com o objetivo de valorizar o seu patrimônio, através da definição dos limites de aplicação desse fundo e dos recursos que serão repassados aos agentes financeiros federais. Além de definir as taxas mínimas de aplicação desses recursos, estabelecendo assim os encargos financeiros e os prazos máximos que deverão ser adotados nas concessões de empréstimos.
Ainda nesse artigo, é afirmado que o Conselho pode requisitar, ao administrador do fundo, em qualquer momento, informações sobre os recursos repassados, as aplicações realizadas e seus respectivos resultados, além de poder aprovar ou não as prestações de contas desse administrador. O Conselho tem também a obrigação de estabelecer limites e condições em cada emissão de Obrigações do FND, além de expedir as normas complementares necessárias ao funcionamento do fundo. Contribuindo para o bom funcionamento do Fundo Nacional de Desenvolvimento, o Art. 5º do Decreto 193/1991 afirma também que a aprovação das operações de participação acionária, dos programas e linhas de crédito do fundo e dos convênios e contratos a serem celebrados com a instituição financeiros federais são de responsabilidade do Conselho de orientação.
Pode-se concluir dessa forma, que este fundo é de estrema importância para o desenvolvimento do país, e por esse motivo existe legalmente uma forte fiscalização em relação à condução e investimentos dos seus recursos. Já que o mesmo tem como os demais fundos, o objetivo principal de contribuir para o bem da sociedade.
CONCLUSÃO
Em relação ao estudo anteriormente desenvolvido, parece evidente que a criação de Fundos Públicos Financeiros deve ser constitucionalmente planejada. Sendo de extrema importância para o bem maior da sociedade, já que o mesmo tem a intenção de criar uma segurança ou uma forma de contribuição para o desenvolvimento de alguma parte que este fundo pretende ajudar.
Para o a criação de um Fundo Público, é necessário a elaboração de um planejamento orçamentário e o desenvolvimento de explicações que definam legalmente os objetivos bem definidos deste. Fator de grande importância já que o seu desenvolvimento e a sua sucessão dependem de contribuições tributárias do governo, necessitando assim de uma boa fiscalização. Além disso, o gerenciamento administrativo do fundo deve seguir as normas da legislação, fator este que contribuirá para uma maior facilidade de averiguação de erros, já que a fiscalização e a regulamentação acontecem através do próprio setor público a ela vinculado.
Ainda de acordo com o que foi acima exposto, é de extrema necessidade uma administração responsável, já que os Fundos criados permanecem com suas atividades, mesmo com as mudanças de governos através de diferentes mandatos. Sendo, portanto necessário manter as atividades e as diretrizes dos Fundos Financeiros Nacionais, sempre registrados por escrito.
Portanto, diante do exposto, é possível concluir que a criação de Fundos Públicos envolve toda a capacidade de mobilização de recursos que o Estado pode investir, para intervir na economia e amparar grupos estabelecidos pela própria definição de objetivos e finalidade do fundo. Portanto o seu principal intuito é o desenvolvimento econômico do país e o auxilio da sociedade em geral.
REFERENCIAS
OLEVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 2°. Ed. rev. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008.
MEIRELLES, Hely Lopes. Finanças Municipais. Editora Revista dos Tribunais, 1979.
Apostila Concursos Jurídicos. Direito Financeiro e Tributário. Cap. 1 – Direito Financeiro 2003. Disponível em: <http://www.administracaovirtual.com/financas/downloads/apostilas/Direito_Financeiro_tributario_Concursos_juridicos.pdf> Acesso em 08 de fevereiro de 2015.
Lei Nº 4320, de 17 de março de 1964 (DOU DE 23.03.64). Disponível em <http://www.ptpr.org.br/pt_pag/Vereadores/legisla%C3%A7%C3%A3o/Lei%20de%20Finan%C3%A7as%20P%C3%BAblicas%204320%2064.pdf>. Acesso em 08 de fevereiro de 2015.
RUBIO, Delia Ferreira. Financiamento de Partidos e Campanhas – Fundos Públicos versus Fundos Privados. Novos estud. - CEBRAP nº 73. São Paulo. Nov. 2005. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S010133002005000300001&script=sci_arttext>. Acesso em 08 de fevereiro de 2015.