SUMÁRIO
1. Introdução. 2. O licenciamento das atividades portuárias. 3. Gerenciamento de resíduos nas atividades portuárias. 4. Lei de política nacional de resíduos sólidos e seus reflexos na gestão de resíduos nas atividades portuárias. 5. Conclusão. 6. Referências bibliográficas.
1. INTRODUÇÃO
O presente trabalho objetiva abordar o processo de licenciamento ambiental das atividades de operação portuária, com enfoque na questão da gestão de resíduos como parte essencial desse licenciamento.
O tema volta à pauta de relevância em razão do final do prazo estabelecido no artigo 54 da Lei Federal nº 12.305, de 2 de agosto de 2010, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos e da recente tentativa de prorrogação do prazo por meio da Medida Provisória 651/2014 e sua conversão na Lei Federal nº 13.043, de 13 de novembro de 2014. A ampliação do prazo acabou por não ser aprovada e trouxe à discussão as questões de políticas públicas tratadas na norma aqui em debate.
No tocante ao tema específico deste artigo, é importante observar que a Lei de Política Nacional de Resíduos Sólidos trouxe importantes modificações na gestão de resíduos sólidos decorrentes de atividades portuárias e sua estreita conexão com o licenciamento ambiental dessas atividades.
Os impactos ambientais provocados pelos portos têm suas origens não só na construção, reforma ou ampliação de instalações, mas, também, no próprio funcionamento e manutenção das instalações portuárias, industriais portuárias, nos serviços e nos sistemas de transporte, dentre os quais se inclui a sobrecarga sobre as redes de abastecimento de água potável, energia elétrica, disposição de resíduos sólidos, coleta e tratamento de esgotos.
Segundo CALIXTO:
[...] se focarmos a atividade portuária como uma atividade sócio-econômica que tem potencial para introduzir contaminantes e poluentes para os ambientes costeiro e marinho, verificar-se-á que as fontes dessa poluição estão correlacionadas com: os resíduos dos navios que entram e saem do porto; os acidentes ocorridos; as cargas transportadas, manipuladas e armazenadas; as operações de rotina, como dragagem do canal de acesso, operação dos equipamentos, as docagens dos navios; os complexos industriais portuários; a expansão portuária; a malha de integração dos fluxos de desenvolvimento e seus impactos sobre ambientes urbanos contíguos.[1]
Esta realidade fez com que o legislador incluísse a atividade portuária dentre aquelas com alto potencial de poluição no Anexo VIII, Código 18 da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981).[2]
A Lei 6.938/81 também prevê o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras como um dos seus instrumentos (art. 9º, inc. IV) e dispõe que referidas atividades somente poderão ser realizadas mediante prévio licenciamento pelo órgão competente integrante do SISNAMA – Sistema Nacional de Meio Ambiente (art. 10, caput).
No mesmo sentido, a Constituição Federal estabelece que para assegurar a efetividade do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado incumbe ao Poder Público “exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade” (art. 225, § 1º, inc. IV).
O presente trabalho objetiva abordar em análise sucinta, a partir das premissas acima levantadas, os reflexos que a Lei de Política Nacional de Resíduos (Lei Federal nº 12.305/10) trouxe para a regulamentação das atividades portuárias, em especial no que se refere à gestão de resíduos sólidos em decorrência delas gerados.
Para tanto, analisamos, em linhas gerais, o processo de licenciamento ambiental das atividades portuárias e as normas que o regem.
Em seguida, abordamos o tema da gestão de resíduos sólidos nas atividades de operação portuária como parte essencial do processo de licenciamento ambiental dessas atividades, trazendo uma síntese das normas em vigor.
A partir da análise das normas relacionadas ao tema, apresentamos uma abordagem da Lei de Política Nacional de Resíduos Sólidos e as inovações que trouxe ao tema, com enfoque nas modificações que trouxe à gestão de resíduos oriundos das atividades portuárias e no licenciamento ambiental dessas atividades.
Ao final da abordagem, concluímos que a norma trouxe importantes inovações à questão, aumentando a segurança jurídica inclusive do empreendedor.
Com efeito, a norma define, de maneira clara, que todas as atividades que se incluam no conceito de operação portuária, inclusive as de pequeno porte, apresentem plano de gerenciamento de resíduos sólidos no âmbito do processo de licenciamento ambiental. Esses planos terão que abranger todas as categorias de resíduos gerados, inclusive os não perigosos e deverão seguir um conteúdo mínimo já definido pela lei, reduzindo bastante a margem de discricionariedade dos órgãos ambientais.
2. O LICENCIAMENTO DAS ATIVIDADES PORTUÁRIAS
Conforme acima apontado, as atividades portuárias, como atividades potencial e efetivamente causadoras de significativos impactos ambientais, sujeitam-se a prévio licenciamento ambiental para “construção, instalação, ampliação e funcionamento” (art. 10, caput, da Lei 6.938/81).
Conforme a Lei Federal nº 12.815, de 5 de junho de 2013, que dispõe sobre a exploração direta e indireta pela União de portos e instalações portuárias e sobre as atividades desempenhadas pelos operadores portuários e revogou a Lei Federal nº 8.630, de 25 de fevereiro de 1993 (antiga lei de portos):
Art. 2º. Para os fins desta Lei, consideram-se:
[...]
III - instalação portuária: instalação localizada dentro ou fora da área do porto organizado e utilizada em movimentação de passageiros, em movimentação ou armazenagem de mercadorias, destinadas ou provenientes de transporte aquaviário;
[...]
XIII - operador portuário: pessoa jurídica pré-qualificada para exercer as atividades de movimentação de passageiros ou movimentação e armazenagem de mercadorias, destinadas ou provenientes de transporte aquaviário, dentro da área do porto organizado.
A mesma norma vincula todas as formas de instalação de portos e instalações portuárias (não apenas a instalação propriamente dita, mas também reformas e ampliações) ao licenciamento ambiental que, no caso, deve ser precedido da aprovação de Estudo Prévio de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto sobre o Meio Ambiente.
Art. 14. A celebração do contrato de concessão ou arrendamento e a expedição de autorização serão precedidas de:
I - consulta à autoridade aduaneira;
II - consulta ao respectivo poder público municipal; e
III - emissão, pelo órgão licenciador, do termo de referência para os estudos ambientais com vistas ao licenciamento. (grifamos)
No mesmo sentido, dispõe a Lei Federal nº 7.661, de 16 de maio de 1988, que instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e deu outras providências:
Art. 6º. O licenciamento para parcelamento e remembramento do solo, construção, instalação, funcionamento e ampliação de atividades, com alterações das características naturais da Zona Costeira, deverá observar, além do disposto nesta Lei, as demais normas específicas federais, estaduais e municipais, respeitando as diretrizes dos Planos de Gerenciamento Costeiro.
§ 1º. A falta ou o descumprimento, mesmo parcial, das condições do licenciamento previsto neste artigo serão sancionados com interdição, embargo ou demolição, sem prejuízo da cominação de outras penalidades previstas em lei.
§ 2º. Para o licenciamento, o órgão competente solicitará ao responsável pela atividade a elaboração do estudo de impacto ambiental e a apresentação do respectivo Relatório de Impacto Ambiental - RIMA, devidamente aprovado, na forma da lei. (grifamos)
Desses dispositivos extrai-se a interpretação de que o licenciamento ambiental adequado precede a própria celebração do contrato de arrendamento para o desempenho da atividade portuária e é condição sine qua non para a sua realização.
O licenciamento ambiental das atividades de operação portuária segue o regramento jurídico para o licenciamento de atividades potencial ou efetivamente danosas para o meio ambiente.
Conforme a Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011:
Art. 2º. Para os fins desta Lei Complementar, consideram-se:
I - licenciamento ambiental: o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental;
[...]
No mesmo sentido é a Resolução CONAMA nº 237, de 19 de dezembro de 1997:
Art. 1º. Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:
I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.
Referida norma inclui as atividades portuárias dentre aquelas cujo licenciamento ambiental é obrigatório (Anexo I – Atividades ou empreendimentos sujeitas ao licenciamento ambiental).
O licenciamento ambiental, conforme bem expõe MILARÉ:
É ato uno de caráter complexo, em cujas etapas podem intervir vários agentes dos diversos órgãos do SISNAMA, e que deverá ser precedido de estudos técnicos que subsidiem sua análise, inclusive de EIA/RIMA, sempre que constatada a significância do impacto ambiental.[3]
Em se tratando de licenciamento de atividades portuárias, o licenciamento ambiental, além de atender aos ditames das normas ambientais, deverá ainda seguir o que a legislação especialmente prevê para tais atividades.
3. GERENCIAMENTO DE RESÍDUOS NAS ATIVIDADES PORTUÁRIAS
Dentre as especificidades do licenciamento ambiental das atividades portuárias, observamos que o gerenciamento de resíduos sólidos mereceu, por parte dos legisladores, especial atenção.
Desta forma, o licenciamento de tais atividades deverá contemplar exigências técnicas pertinentes à geração e à destinação adequada dos resíduos sólidos produzidos no âmbito das atividades portuárias.
São dois os principais instrumentos legais que disciplinam o gerenciamento dos resíduos gerados pela atividade portuária: a Resolução CONAMA nº 5, de 5 de agosto de 1993, que, na forma do art. 8º, inc. VII, da Lei 6.938/81, dispõe sobre o gerenciamento de resíduos sólidos gerados nos portos, aeroportos, terminais ferroviários[4] e a Lei Federal nº 9.966, de 28 de abril de 2000, que dispõe sobre a prevenção, o controle e a fiscalização da poluição causada por lançamento de óleo e outras substâncias nocivas ou perigosas em águas sob jurisdição nacional e dá outras providências.
A Resolução CONAMA 5/93 estabelece “procedimentos mínimos” para o gerenciamento de resíduos sólidos gerados nos portos, aeroportos, terminais ferroviários e rodoviários; define “Resíduos Sólidos”, “Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos”, “Sistema de Tratamento de Resíduos Sólidos” e “Sistema de Disposição Final de Resíduos Sólidos” (art. 1º)[5] e atribui aos estabelecimentos geradores a responsabilidade pelo “gerenciamento de seus resíduos sólidos, desde a geração até a disposição final” (art. 4º)[6].
A norma ainda prevê que esse gerenciamento observe Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos previamente aprovado pelos órgãos de meio ambiente e de saúde competentes (art. 5º) e esteja sob os cuidados de “responsável técnico, devidamente registrado em conselho profissional” (art. 6º).[7]
A Resolução CONAMA 5/93, todavia, não estabeleceu quais seriam os requisitos mínimos do Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos, limitando-se a prever que na sua elaboração deveriam ser considerados “princípios que conduzam à reciclagem, bem como a soluções integradas ou consorciadas, para os sistemas de tratamento e disposição final, de acordo com as diretrizes estabelecidas pelos órgãos de meio ambiente e de saúde competentes” (art. 5º, § 1º).
Também não impôs a todos os estabelecimentos a obrigação de apresentar Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos e gerenciar os seus resíduos sólidos de acordo com o plano aprovado. Atribuiu aos órgãos de meio ambiente e de saúde competentes a definição dos critérios para determinar quais os estabelecimentos estariam obrigados ou não a apresentar o referido plano (art. 5º, § 2º).
Esta avaliação, entretanto, deve permear todos os procedimentos de licenciamento ambiental das atividades portuárias eis que nos termos do art. 5º, caput, não só os estabelecimentos em operação como também aqueles a serem implantados, devem apresentar o Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos, a ser submetido à aprovação pelos órgãos de meio ambiente e de saúde.
Por fim, a Resolução CONAMA 5/93, além de ressalvar que “as cargas em perdimento consideradas como resíduos, para fins de tratamento e disposição final, presentes nos terminais públicos e privados, obedecerão ao disposto na Resolução do CONAMA nº 002, de 22 de agosto de 1991” (art. 20), classificou os resíduos de acordo com o seu potencial de risco ao meio ambiente e à saúde pública, estabelecendo normas para o acondicionamento, transporte e destinação final de cada um deles (artigos 7º a 19 e Anexo I)[8].
A Lei 9.966/00, por sua vez, editada com o escopo de criar norma específica no direito interno que consolidasse as disposições da Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição Causada por Navios – MARPOL 73/78, da Convenção Internacional sobre Responsabilidade Civil em Danos Causados por Poluição por Óleo – CLC/69 e da Convenção Internacional sobre Preparo, Resposta e Cooperação em Caso de Poluição por Óleo – OPRC/90 assinadas e ratificadas pelo Brasil, trata não só do controle da poluição causada pelo lançamento de óleo e outras substâncias nocivas ou perigosas em águas sob jurisdição nacional, como também estabelece importantes diretrizes para o gerenciamento dos resíduos gerados pelas atividades de operação portuária.
Quanto à gestão de resíduos a norma prevê que:
Art. 5º. Todo porto organizado, instalação portuária e plataforma, bem como suas instalações de apoio, disporá obrigatoriamente de instalações ou meios adequados para o recebimento e tratamento dos diversos tipos de resíduos e para o combate da poluição, observadas as normas e critérios estabelecidos pelo órgão ambiental competente.
§ 1º. A definição das características das instalações e meios destinados ao recebimento e tratamento de resíduos e ao combate da poluição será feita mediante estudo técnico, que deverá estabelecer, no mínimo:
I – as dimensões das instalações;
II – a localização apropriada das instalações;
III – a capacidade das instalações de recebimento e tratamento dos diversos tipos de resíduos, padrões de qualidade e locais de descarga de seus efluentes;
IV – os parâmetros e a metodologia de controle operacional;
V – a quantidade e o tipo de equipamentos, materiais e meios de transporte destinados a atender situações emergenciais de poluição;
VI – a quantidade e a qualificação do pessoal a ser empregado;
VII – o cronograma de implantação e o início de operação das instalações.
§ 2º. O estudo técnico a que se refere o parágrafo anterior deverá levar em conta o porte, o tipo de carga manuseada ou movimentada e outras características do porto organizado, instalação portuária ou plataforma e suas instalações de apoio.
§ 3º. As instalações ou meios destinados ao recebimento e tratamento de resíduos e ao combate da poluição poderão ser exigidos das instalações portuárias especializadas em outras cargas que não óleo e substâncias nocivas ou perigosas, bem como dos estaleiros, marinas, clubes náuticos e similares, a critério do órgão ambiental competente.
Art. 18. Exceto nos casos permitidos por esta Lei, a descarga de lixo, água de lastro, resíduos de lavagem de tanques e porões ou outras misturas que contenham óleo ou substâncias nocivas ou perigosas de qualquer categoria só poderá ser efetuada em instalações de recebimento e tratamento de resíduos, conforme previsto no art. 5º desta Lei.
Conforme observa MACHADO, a norma em apreço apresentou um duplo enfoque no que concerne à obrigatoriedade das instalações de recebimento e tratamento de resíduos e dos meios destinados ao combate à poluição: “para as cargas de óleo e substâncias nocivas ou perigosas há obrigatoriedade (veja-se o caput do art. 5º: ‘disporá obrigatoriamente’) e para outros tipos de cargas ou substâncias haverá uma possibilidade de escolha (art. 5º, § 3º: ‘poderão ser exigidos’)”.[9]
Importante ainda é o estudo técnico definindo as características das instalações e meios destinados ao recebimento e tratamento de resíduos e ao combate da poluição, cujo conteúdo mínimo é apontado no parágrafo 1º do artigo 5º da norma.
Note-se que esse estudo deverá estar contido nos estudos apresentados previamente ao licenciamento ambiental (como o EIA/RIMA específico para a instalação portuária) e as licenças ambientais (prévia, de instalação e de operação) somente podem ser emitidas mediante a sua aprovação.
Como veremos em seguida, essa sistemática precisa ser adaptada à Lei de Política Nacional de Resíduos Sólidos, que trouxe importantes inovações no tocante à questão dos resíduos sólidos no Brasil, incluindo, por óbvio, aqueles gerados nas atividades de operação portuária.
4. LEI DE POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS E SEUS REFLEXOS NA GESTÃO DE RESÍDUOS NAS ATIVIDADES PORTUÁRIAS
A Lei Federal nº 12.305, de 02 de agosto de 2010, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos procurou trazer um enfoque moderno para a problemática afeta à geração, tratamento e destinação adequada dos resíduos sólidos produzidos no País.
Ao contrário da Lei 9.966/00, que ainda fez uso do vocábulo “lixo” para distinguir as “sobras de víveres e resíduos resultantes de faxinas e trabalhos rotineiros nos navios, portos organizados, instalações portuárias, plataformas e suas instalações de apoio” dos demais tipos de resíduos sólidos produzidos nessas mesmas atividades[10], termo considerado antiquado e não adequado, a nova norma, seguindo a moderna orientação, define o conceito de “resíduos sólidos”:
Art. 3º. Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
...
XVI - resíduos sólidos: material, substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou semissólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnica ou economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível;
Os diversos tipos de resíduos sólidos, dentre eles aqueles oriundos das atividades portuárias, são classificados pela lei nova segundo a sua origem e periculosidade:
Art. 13. Para os efeitos desta Lei, os resíduos sólidos têm a seguinte classificação:
I - quanto à origem:
a) resíduos domiciliares: os originários de atividades domésticas em residências urbanas;
b) resíduos de limpeza urbana: os originários da varrição, limpeza de logradouros e vias públicas e outros serviços de limpeza urbana;
c) resíduos sólidos urbanos: os englobados nas alíneas “a” e “b”;
d) resíduos de estabelecimentos comerciais e prestadores de serviços: os gerados nessas atividades, excetuados os referidos nas alíneas “b”, “e”, “g”, “h” e “j”;
e) resíduos dos serviços públicos de saneamento básico: os gerados nessas atividades, excetuados os referidos na alínea “c”;
f) resíduos industriais: os gerados nos processos produtivos e instalações industriais;
g) resíduos de serviços de saúde: os gerados nos serviços de saúde, conforme definido em regulamento ou em normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS;
h) resíduos da construção civil: os gerados nas construções, reformas, reparos e demolições de obras de construção civil, incluídos os resultantes da preparação e escavação de terrenos para obras civis;
i) resíduos agrossilvopastoris: os gerados nas atividades agropecuárias e silviculturais, incluídos os relacionados a insumos utilizados nessas atividades;
j) resíduos de serviços de transportes: os originários de portos, aeroportos, terminais alfandegários, rodoviários e ferroviários e passagens de fronteira;
k) resíduos de mineração: os gerados na atividade de pesquisa, extração ou beneficiamento de minérios;
II - quanto à periculosidade:
a) resíduos perigosos: aqueles que, em razão de suas características de inflamabilidade, corrosividade, reatividade, toxicidade, patogenicidade, carcinogenicidade, teratogenicidade e mutagenicidade, apresentam significativo risco à saúde pública ou à qualidade ambiental, de acordo com lei, regulamento ou norma técnica;
b) resíduos não perigosos: aqueles não enquadrados na alínea “a”.
Parágrafo único. Respeitado o disposto no art. 20, os resíduos referidos na alínea “d” do inciso I do caput, se caracterizados como não perigosos, podem, em razão de sua natureza, composição ou volume, ser equiparados aos resíduos domiciliares pelo poder público municipal.
Interessante é ainda observar que a norma traz a importante distinção entre “rejeito”[11] e “resíduos sólidos”. Analisando-se tais definições, verifica-se que a norma traz o moderno enfoque no sentido privilegiar a produção de insumos a partir de resíduos sólidos, por meio de processos de tratamento e recuperação, reutilizando-os e reciclando-os.
A norma busca que a “disposição ambientalmente adequada” seja uma opção final, que somente deve ser utilizada depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e recuperação.
Observe-se que, na linha do enfoque unitário da problemática dos resíduos sólidos, a norma buscou abranger as variadas categorias de resíduos sólidos, revogando algumas disposições que com ela conflitantes.
Especificamente no que se refere à questão abordada neste artigo, cumpre notar que tanto a Lei 9.966/00 como a Resolução CONAMA nº 5, de 5 de agosto de 1993, acima comentadas, devem ser revistas à luz da novatio legis, a fim de levarem a uma interpretação harmoniosa e integrada das normas.
Aliás, é o que prevê expressamente o artigo 2º da Lei 12.305/10 ao dispor que:
Art. 2º. Aplicam-se aos resíduos sólidos, além do disposto nesta Lei, nas Leis nos 11.445, de 5 de janeiro de 2007, 9.974, de 6 de junho de 2000, e 9.966, de 28 de abril de 2000, as normas estabelecidas pelos órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS), do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (Suasa) e do Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Sinmetro). (grifamos)
Desta forma, o processo de licenciamento ambiental de atividades portuárias, que já estava condicionado, como acima destacado, ao cumprimento de exigências quanto à destinação adequada de resíduos sólidos, terá que ser, quanto a este aspecto, reformulado à luz do que a Lei de Política Nacional de Resíduos Sólidos dispõe.
Assim, as atividades de operações portuárias, descritas na Lei 12.815/2013, sujeitam-se, sem sombra de dúvidas, às diretrizes traçadas pela Lei 12.305/10.
Quanto aos reflexos da Lei de Política Nacional de Resíduos Sólidos nos licenciamentos de atividades portuárias, cumpre observar que a norma traz importantes modificações quanto à questão, já abordada pela Lei 9.966/00 e Resolução CONAMA nº 5, de 5 de agosto de 1993.
A normativa anterior, conforme acima comentado, já condicionava o licenciamento ambiental das instalações portuárias especializadas na movimentação de óleo e substâncias nocivas ou perigosas, à apresentação de estudo técnico definindo as características das instalações e meios destinados ao recebimento e tratamento de resíduos e ao combate da poluição. Permitia, ainda, que, a critério do órgão ambiental competente, fosse exigido estudo semelhante, das instalações portuárias especializadas em outras cargas que não óleo e substâncias nocivas ou perigosas, bem como dos estaleiros, marinas, clubes náuticos e similares. Também a critério do órgão ambiental competente poderia ser exigida, dessas mesmas atividades, a apresentação do Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos previsto na Resolução CONAMA 5/93.
A nova norma foi além, determinou que todas as instalações e terminais envolvidos na atividade portuária, inclusive, no que couber, as empresas de transporte, independentemente do tipo de carga que movimentem, estão obrigados à elaboração de Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos (e não meros estudos técnicos), como parte do próprio licenciamento ambiental e há, evidentemente, que ser antecedente a este.
Art. 20. Estão sujeitos à elaboração de plano de gerenciamento de resíduos sólidos:
...
IV - os responsáveis pelos terminais e outras instalações referidas na alínea “j” do inciso I do art. 13 e, nos termos do regulamento ou de normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e, se couber, do SNVS, as empresas de transporte;
Art. 24. O plano de gerenciamento de resíduos sólidos é parte integrante do processo de licenciamento ambiental do empreendimento ou atividade pelo órgão competente do Sisnama.
Art. 27. As pessoas físicas ou jurídicas referidas no art. 20 são responsáveis pela implementação e operacionalização integral do plano de gerenciamento de resíduos sólidos aprovado pelo órgão competente na forma do art. 24.
§ 1º. A contratação de serviços de coleta, armazenamento, transporte, transbordo, tratamento ou destinação final de resíduos sólidos, ou de disposição final de rejeitos, não isenta as pessoas físicas ou jurídicas referidas no art. 20 da responsabilidade por danos que vierem a ser provocados pelo gerenciamento inadequado dos respectivos resíduos ou rejeitos.
§ 2º. Nos casos abrangidos pelo art. 20, as etapas sob responsabilidade do gerador que forem realizadas pelo poder público serão devidamente remuneradas pelas pessoas físicas ou jurídicas responsáveis, observado o disposto no § 5º do art. 19.
Aliás, mesmo os estaleiros e atividades de menor porte como marinas, clubes náuticos e similares são obrigados à elaboração de Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos pela lei nova (art. 20, incs. I e II).
Mais que isso, a própria lei estabeleceu o “conteúdo mínimo” dos Planos de Gerenciamento de Resíduos Sólidos (art. 21)[12], permitindo ao legislador, apenas, a possibilidade de o regulamento da lei estabelecer “critérios e procedimentos simplificados para apresentação dos planos de gerenciamento de resíduos sólidos para microempresas e empresas de pequeno porte, assim consideradas as definidas nos incisos I e II do art. 3º da Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006, desde que as atividades por elas desenvolvidas não gerem resíduos perigosos” (art. 21, § 3º, inc. II). (grifamos)
Em nossa opinião, o Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos das atividades portuárias deverá, além do conteúdo mínimo definido no artigo 21 da Lei 12.305/10, ser supedaneado pelo estudo técnico mencionado pela Lei 9.966/00, art. 5º, § 1º, no que não houver conflito, principalmente no que se refere às instalações e meios para recebimento e tratamento dos resíduos.
Importante destacar que a norma insere esses resíduos dentro da Política Nacional de Resíduos Sólidos, não apenas exigindo a elaboração de um plano abrangente, mas determinando que esse plano de gerenciamento se conforme aos princípios e diretrizes definidos pela lei (como, por exemplo, as opções preferenciais de tratamento e recuperação em detrimento da mera disposição adequada dos resíduos), bem como aos planos nacional, estaduais e municipais de resíduos sólidos.[13]
Assim, em nossa opinião, o órgão ambiental competente não pode aprovar Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos que não observe o disposto no artigo 9º da Lei 12.305/10[14], devendo o gerador, para cada tipo de resíduo identificado no “diagnóstico dos resíduos sólidos gerados ou administrados” previsto no artigo 21, inc. II, justificar as medidas adotadas para a não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, segundo a melhor tecnologia disponível no mercado.
Outra modificação importante é o tratamento dado aos resíduos perigosos e não perigosos, no âmbito das atividades portuárias.
Como acima lembrado, a Lei 9.966/00, trazia a obrigatoriedade para instalações de recebimento e tratamento dos resíduos relacionados a óleo e substâncias nocivas ou perigosas. Quanto às demais substâncias, havia uma possibilidade de opção por parte dos geradores.
Como já se viu, pela sistemática atual, o plano de gerenciamento de resíduos haverá que, necessariamente, incluir todos os tipos de resíduos gerados, perigosos ou não. Aliás, para os resíduos perigosos, a norma traz outras exigências, que hão que ser contempladas na elaboração dos planos, conforme se vê dos artigos 37, 38 e 39. A única ressalva é que não haverá necessidade de elaborar plano específico para os resíduos perigosos, podendo o plano de gerenciamento de resíduos perigosos estar inserido no plano de gerenciamento de resíduos.[15]
5. CONCLUSÃO
A nova Lei de Política Nacional de Resíduos Sólidos é uma norma moderna e em consonância com as orientações científicas relativas à temática da gestão de resíduos sólidos.
Busca um enfoque global da questão, colocando sob sua regência todos os tipos de resíduos sólidos gerados no País e conferindo um tratamento que privilegia o princípio federativo, na medida em que prevê a elaboração de planos integrados nas três esferas federativas, além de disciplinar as especificidades quanto aos geradores privados.
A nova norma traz ainda conceitos caros àqueles que se debruçam sobre o tema, tais como a visão sistêmica, na gestão dos resíduos sólidos (art. 6º, inc. III), a ecoeficiência (art. 6º, inc. V), responsabilidade compartilhada (art. 6º, inc. VII), priorização da não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos, sendo a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos a opção final depois das alternativas anteriores (art. 7º, inc. II), incentivo ao desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos sólidos, incluídos a recuperação e o aproveitamento energético (art. 7º, inc. XIV), dentre outros.
A norma traz ainda grande segurança jurídica ao empreendedor, uma vez que define, de maneira bastante clara, todos aqueles que estão obrigados a apresentar plano de gerenciamento de resíduos sólidos, bem como as exceções à essa obrigação e ainda o conteúdo mínimo de tais planos, deixando uma margem de discricionariedade dos órgão ambientais restrita às questões mais técnicas que não caberiam, evidentemente, em uma legislação de caráter nacional.
No que toca à específica abordagem escopo deste artigo, entendemos que a nova norma inseriu a temática da gestão de resíduos sólidos decorrentes de atividades portuárias na questão do gerenciamento de resíduos sólidos em geral e estabeleceu um tratamento em acordo com o sistema de proteção ambiental que busca tratar essa problemática de forma moderna e uniforme, não deixando margem a análises subjetivas que poderiam levar, até mesmo, a reflexos na competitividade dos empreendimentos.
Em boa hora a Lei 12.305/10 determinou que todas as instalações portuárias, mesmo as de pequeno porte, apresentem seus planos de gerenciamento de resíduos sólidos e que estes compreendam não apenas os resíduos oleosos e perigosos, mas todos os tipos de resíduos, uma vez que a adequada gestão de resíduos sólidos é da mais alta importância para a proteção e preservação ambiental e é tema especialmente caro quando se trata da proteção do meio ambiente marinho e costeiro, área de especial relevância ambiental, com proteção inclusive do Direito Internacional Ambiental.
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ALMEIDA, Josimar Ribeiro de. Perícia ambiental, judicial e securitária: impacto, dano e passivo ambiental. Rio de Janeiro: Thex, 2006.
CALIXTO, Robson José. Poluição marinha: origens e gestão. Brasília: W.D. Ambiental, 2000.
CESAR, Gustavo Manna. A gestão de resíduos em atividades portuárias: um estudo das oportunidades de melhorias. Dissertação de mestrado. São Paulo, Centro Universitário SENAC, 2005.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 14ª edição revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Malheiros Editores, 2006.
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. A gestão ambiental em foco: doutrina. Jurisprudência, glossário. 7ª ed. ver. atual. e reform. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011.
SILVA, Jeferson Valdir; CYPRIANI, Leandro Paulo. A Atividade Portuária e as Questões Ambientais: abordagem jurídica. FiscoLex, Florianópolis, 2 jan. 2007. Seção Doutrina. Disponível em: <http://www.fiscolex.com.br/doc_1101084_A_ ATIVIDADE_PORTUARIA_E_AS_QUESTOES_AMBIENTAIS_ABORDAGEM_JURIDICA.aspx>. Acesso em: 27 jun. 2011.
NOTAS
[1] CALIXTO, Robson José. Poluição marinha: origens e gestão. Brasília: W.D. Ambiental, 2000, p. 46.
[2] Anexo incluído pela Lei Federal nº 10.165, de 27 de dezembro de 2000.
[3] MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. A gestão ambiental em foco: doutrina. Jurisprudência, glossário. 7ª ed. ver. atual. e reform. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011, p. 512.
[4] Revogadas as disposições que tratam de resíduos sólidos oriundos de serviços de saúde pela Resolução CONAMA nº 358, de 29 de abril de 2005.
[5] Art. 1º Para os efeitos desta Resolução definem-se:
I - Resíduos Sólidos: conforme a NBR nº 10.004, da Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT - “Resíduos nos estados sólido e semi-sólido, que resultam de atividades da comunidade de origem: industrial, doméstica, hospitalar, comercial, agrícola, de serviços e de varrição. Ficam incluídos nesta definição os lodos provenientes de sistemas de tratamento de água, aqueles gerados em equipamentos e instalações de controle de poluição, bem como determinados líquidos cujas particularidades tornem inviável seu lançamento na rede pública de esgotos ou corpos d'água, ou exijam para isso soluções técnica e economicamente inviáveis, em face à melhor tecnologia disponível”.
II - Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos: documento integrante do processo de licenciamento ambiental, que aponta e descreve as ações relativas ao manejo de resíduos sólidos, no âmbito dos estabelecimentos mencionados no art. 2º desta Resolução, contemplando os aspectos referentes à geração, segregação, acondicionamento, coleta, armazenamento, transporte, tratamento e disposição final, bem como a proteção à saúde pública;
III - Sistema de Tratamento de Resíduos Sólidos: conjunto de unidades, processos e procedimentos que alteram as características físicas, químicas ou biológicas dos resíduos e conduzem à minimização do risco à saúde pública e à qualidade do meio ambiente;
IV - Sistema de Disposição Final de Resíduos Sólidos: conjunto de unidades, processos e procedimentos que visam ao lançamento de resíduos no solo, garantindo-se a proteção da saúde pública e a qualidade do meio ambiente.
[6] Art. 4º. Caberá aos estabelecimentos já referidos o gerenciamento de seus resíduos sólidos, desde a geração até a disposição final, de forma a atender aos requisitos ambientais e de saúde pública.
[7] Art. 5º. A administração dos estabelecimentos citados no art. 2º, em operação ou a serem implantados, deverá apresentar o Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos, a ser submetido à aprovação pelos órgãos de meio ambiente e de saúde, dentro de suas respectivas esferas de competência, de acordo com a legislação vigente.
§ 1º. Na elaboração do Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos, devem ser considerados
princípios que conduzam à reciclagem, bem como a soluções integradas ou consorciadas, para os sistemas de tratamento e disposição final, de acordo com as diretrizes estabelecidas pelos órgãos de meio ambiente e de saúde competentes.
§ 2º. Os órgãos de meio ambiente e de saúde definirão, em conjunto, critérios para determinar
quais os estabelecimentos estão obrigados a apresentar o plano requerido neste artigo.
§ 3º. Os órgãos integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, definirão e estabelecerão, em suas respectivas esferas de competência, os meios e os procedimentos operacionais a serem utilizados para o adequado gerenciamento dos resíduos a que se refere esta Resolução.
Art. 6º. Os estabelecimentos listados no art. 2o terão um responsável técnico, devidamente registrado em conselho profissional, para o correto gerenciamento dos resíduos sólidos gerados em decorrência de suas atividades.
[8] ANEXO I
CLASSIFICAÇÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS
GRUPO A: resíduos que apresentam risco potencial à saúde pública e ao meio ambiente devido a presença de agentes biológicos.
Enquadram-se neste grupo, dentre outros: sangue e hemoderivados; animais usados em experimentação, bem como os materiais que tenham entrado em contato com os mesmos; excreções, secreções e líquidos orgânicos; meios de cultura; tecidos, órgãos, fetos e peças anatômicas; filtros de gases aspirados de área contaminada; resíduos advindos de área de isolamento; restos alimentares de unidade de isolamento; resíduos de laboratórios de análises clínicas; resíduos de unidades de atendimento ambulatorial; resíduos de sanitários de unidade de internação e de enfermaria e animais mortos a bordo dos meios de transporte, objeto desta Resolução. Neste grupo incluem-se, dentre outros, os objetos perfurantes ou cortantes, capazes de causar punctura ou corte, tais como lâminas de barbear, bisturi, agulhas, escalpes, vidros quebrados, etc, provenientes de estabelecimentos prestadores de serviços de saúde.
GRUPO B: resíduos que apresentam risco potencial à saúde pública e ao meio ambiente devido às suas características químicas.
Enquadram-se neste grupo, dentre outros:
a) drogas quimioterápicas e produtos por elas contaminados;
b) resíduos farmacêuticos (medicamentos vencidos, contaminados, interditados ou não-utilizados); e,
c) demais produtos considerados perigosos, conforme classificação da NBR 10004 da ABNT (tóxicos, corrosivos, inflamáveis e reativos).
GRUPO C: rejeitos radioativos: enquadram-se neste grupo os materiais radioativos ou contaminados com radionuclídeos, provenientes de laboratórios de análises clínicas, serviços de medicina nuclear e radioterapia, segundo Resolução CNEN 6.05.
GRUPO D: resíduos comuns são todos os demais que não se enquadram nos grupos descritos anteriormente.
[9] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 14ª edição revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Malheiros Editores, 2006, p.894.
[10] Art. 2º, inc. XV. A distinção decorre da definição de “lixo”, contida na Regra 1, item 1, do Anexo V, da Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição Causada por Navios – MARPOL, que estabelece:
Regra 1
Para os efeitos deste Anexo:
(1) Lixo significa todos os tipos de rejeitos de mantimentos, rejeitos domésticos e operacionais, exceto peixe fresco e suas partes, gerados durante a operação normal do navio e passíveis de serem descartados contínua ou periodicamente, exceto aquelas substâncias que estão definidas ou listadas em outros Anexos da presente Convenção. (grifamos)
[11] XV - rejeitos: resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis, não apresentem outra possibilidade que não a disposição final ambientalmente adequada;
[12] Art. 21. O plano de gerenciamento de resíduos sólidos tem o seguinte conteúdo mínimo:
I - descrição do empreendimento ou atividade;
II - diagnóstico dos resíduos sólidos gerados ou administrados, contendo a origem, o volume e a caracterização dos resíduos, incluindo os passivos ambientais a eles relacionados;
III - observadas as normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama, do SNVS e do Suasa e, se houver, o plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos:
a) explicitação dos responsáveis por cada etapa do gerenciamento de resíduos sólidos;
b) definição dos procedimentos operacionais relativos às etapas do gerenciamento de resíduos sólidos sob responsabilidade do gerador;
IV - identificação das soluções consorciadas ou compartilhadas com outros geradores;
V - ações preventivas e corretivas a serem executadas em situações de gerenciamento incorreto ou acidentes;
VI - metas e procedimentos relacionados à minimização da geração de resíduos sólidos e, observadas as normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama, do SNVS e do Suasa, à reutilização e reciclagem;
VII - se couber, ações relativas à responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, na forma do art. 31;
VIII - medidas saneadoras dos passivos ambientais relacionados aos resíduos sólidos;
IX - periodicidade de sua revisão, observado, se couber, o prazo de vigência da respectiva licença de operação a cargo dos órgãos do Sisnama.
[13] É de se observar, contudo, que, não obstante a necessidade de tais planos atenderem ao disposto nos planos de gestão integrada, notadamente o municipal, a inexistência deste não excusa os geradores a apresentarem, implementarem e operacionalizarem seus próprios planos. Conforme a se vê dos parágrafos 1º e 2º do art. 21:
§ 1º. O plano de gerenciamento de resíduos sólidos atenderá ao disposto no plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos do respectivo Município, sem prejuízo das normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama, do SNVS e do Suasa.
§ 2º. A inexistência do plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos não obsta a elaboração, a implementação ou a operacionalização do plano de gerenciamento de resíduos sólidos.
[14] Art. 9º. Na gestão e gerenciamento de resíduos sólidos, deve ser observada a seguinte ordem de prioridade: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos.
[15] Art. 37. A instalação e o funcionamento de empreendimento ou atividade que gere ou opere com resíduos perigosos somente podem ser autorizados ou licenciados pelas autoridades competentes se o responsável comprovar, no mínimo, capacidade técnica e econômica, além de condições para prover os cuidados necessários ao gerenciamento desses resíduos.
Art. 38. As pessoas jurídicas que operam com resíduos perigosos, em qualquer fase do seu gerenciamento, são obrigadas a se cadastrar no Cadastro Nacional de Operadores de Resíduos Perigosos.
Art. 39. As pessoas jurídicas referidas no art. 38 são obrigadas a elaborar plano de gerenciamento de resíduos perigosos e submetê-lo ao órgão competente do Sisnama e, se couber, do SNVS, observado o conteúdo mínimo estabelecido no art. 21 e demais exigências previstas em regulamento ou em normas técnicas.
§ 1º. O plano de gerenciamento de resíduos perigosos a que se refere o caput poderá estar inserido no plano de gerenciamento de resíduos a que se refere o art. 20.