As contratações governamentais, em regra, devem ser precedidas e submetidas a um processo de licitação pública, conforme preceitua o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal de 1988.
Esse artigo estabeleceu o delineamento básico da Administração Pública brasileira, seja direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.
A Lei nº 9.648, de 27 de maio de 1998, alterou os limites que toda a Administração Pública hoje em dia segue em relação às compras diretas sem licitação, dispensada do procedimento seletivo em razão dos preços.
Significativas inovações inauguradas pela Lei nº 9.648/1998 incidem no art. 24 da Lei n.º 8666/93, nos incs. I e II, bem como na introdução do parágrafo único do mesmo artigo.
Algumas entidades, como as agências executivas, têm os limites de dispensa em razão do valor dobrados, em conformidade com o parágrafo único do art. 24.
1. DEFASAGEM DOS VALORES
A defasagem dos valores do art. 24, incisos I e II, é visível, já que são mais de 15 anos sem alteração. Sem grande diligência, percebe-se o quanto foi reduzida a liberdade que os gestores públicos têm para executar pequenos gastos e fazer funcionar as atividades da máquina pública.
A necessidade da modificação pode ser verificada a título de exemplo pelo Projeto de Lei nº 278, de 2013, que visa alterar os valores dos incisos I e II do art. 24 da Lei nº 8.666/1993[1].
No PL, justificou-se que as mudanças são necessárias uma vez que é inadiável a ampliação do limite para as aquisições de compras e serviços pelo critério de baixo valor. A Administração Pública não pode ficar parada por tanto tempo esperando a atualização desses valores.
Os valores constantes dos arts. 23 e 24 da referida Lei podem ser atualizados anualmente pelo Poder Executivo federal. Para isso, basta apenas observar o limite da variação geral dos preços do mercado no período, conforme previsão legal expressa no art. 120.
2. O LIMITE É NORMA GERAL OU PODE SER ALTERADO?
É grande a celeuma jurídica para saber se a previsão legal de reajuste, ou seja, a regra do art. 120, constitui norma de caráter geral, sendo permitido somente à União a criação de indexadores de preço em âmbito nacional e o estabelecimento de variações periódicas de valor em correlação com a moeda nacional.
A questão atinente à competência para promover/executar essa atualização/revisão é do Poder Executivo de todos os entes da federação. Nesse sentido, compete à União fixar os valores para eleição de cada modalidade licitatória. Trata-se de norma de caráter específico.
É inconteste que a União possui a competência plena, direta e reservada para legislar sobre normas gerais de licitações e contratações públicas, normas essas de observância obrigatória para todos os entes da federação brasileira.
Em face dessa competência privada, deferida constitucionalmente à União, cabe aos entes da federação a possibilidade de exercer competência legislativa suplementar em matéria de licitações e contratações públicas.
Nesse sentido, houve uma consulta formulada pelo Prefeito Municipal de Campos de Júlio/MT, solicitando parecer da Corte de Contas do estado sobre a legalidade de o Poder Executivo municipal atualizar, mediante lei ou decreto, baseado nos índices de correção monetária, os valores das modalidades licitatórias constantes na Lei nº 8.666/1993.
O parecer deveria versar também sobre a legalidade de os municípios editarem normas próprias de licitação, com fulcro nos arts. 1º e 118 da Lei nº 8.666/1993, tendo em vista o entendimento de que as normas de caráter específico contidas na Lei nº 8.666/1993 são aplicáveis apenas à própria União, não vinculando os estados e os municípios, que poderão dispor em contrário em suas respectivas legislações.[2]
O relator do processo, Conselheiro Antônio Joaquim, exarou o Parecer nº 2463/2014 sobre o tema. Nas razões do seu voto, o referido conselheiro destacou que a competência legislativa suplementar deferida aos estados, Distrito Federal e municípios, no caso de licitações e contratações públicas, somente poderá ser exercitada em caráter complementar, ou seja, apenas para especificar normas gerais já estabelecidas em Lei Federal, tendo em vista a existência da Lei nº 8.666/93.
Constata-se, então, que a competência legislativa suplementar consiste na possibilidade de regulamentar as normas gerais expedidas pela União por meio da Lei nº 8.666/93, a fim de adequá-las às peculiaridades regionais e locais, sem contrariá-la.
Dessa forma, afirmou o conselheiro, não há como se cogitar que norma específica editada por estados, pelo Distrito Federal ou pelos municípios possam estabelecer, nem mesmo pela aplicação de índices de correção monetária, novos valores para as modalidades licitatórias previstos no art. 23 da Lei nº 8.666/93.
O Conselheiro-substituto Luiz Carlos Pereira apresentou voto-vista por meio do qual divergiu parcialmente do parecer do Ministério Público de Contas e do voto do relator. O Conselheiro afirmou que sabe-se que a União fez letra morta da regra do citado art. 120 da Lei 8.666/93 até o dia de hoje. Ressaltou também que tal decisão em nada afeta o núcleo das possibilidades existentes nas demais esferas governamentais
Com efeito, o art. 23, ao fixar limites federais máximos para opção das modalidades licitatórias nacionalmente instituídas, não se coaduna com o conceito de normas gerais, posto que a referida norma não se contém no mínimo indispensável ao cumprimento de quaisquer dos preceitos fundamentais, abrindo espaço para que o legislador possa abordar aspectos diferentes, diversificados, sem desrespeito a seus comandos genéricos, básicos.
O Conselheiro esclareceu ainda que não são normas gerais as que se ocupem de detalhamentos, pormenores, minúcias, de modo que nada deixam à criação própria do legislador a quem se destinam, exaurindo o assunto de que tratam entrando em pormenores e prescrevendo, quase completamente, sobre a matéria.
Essa prática deve ser repudiada, também, em tese, uma elevação desmedida dos valores-limites definidores das modalidades licitatórias o deve ser, isto porque tais valores servem de base para o cálculo de hipótese legal de dispensa licitatória, e esta constitui uma exceção à regra, devendo, como tal, receber interpretação restritiva, e ser exercida à luz do princípio da razoabilidade.
Cabe, assim, a cada ente, no espectro de sua competência legislativa concorrente supletiva, ou puramente suplementar, conforme o caso, disciplinar mediante lei em sentido formal, dentro de parâmetros razoáveis que não olvide a regra da submissão ao processo licitatório, os valores atrelados a cada qual das modalidades licitatórias.
Com fundamento nesses motivos o eminente Conselheiro divergiu dos entendimentos consultivo-técnico e ministerial na parte em que refutam a possibilidade legal de os demais entes da federação disporem acerca dos valores limites das modalidades licitatórias e de sua respectiva atualização.
O conselheiro destacou em seu voto que a Lei nº 8.666/93 revogou integralmente o Decreto-Lei nº 2300/86, em especial seu art. 85, caput e parágrafo único, extinguido a vedação a que os demais entes da federação alterassem os limites máximos de valor fixados para as modalidades licitatórias, vedação esta não reproduzida pela Lei nº 8.666/93.
“O valor a ser fixado pelos demais entes a título de limite máximo para fixação das modalidades licitatórias do art. 22 da Lei nº 8.666/93, à luz da regra constitucional da licitação e do princípio da razoabilidade, jamais poderá servir de burla à regra constitucional de submissão das aquisições e alienações ao próprio processo licitatório.
O art. 120 da Lei nº 8666/93 é norma geral, editada pela União, tão somente na parte em que prescreve o indexador de reajuste dos valores fixados na referida Lei e a periodicidade do reajuste.
Os chefes do Poder Executivo poderão atualizar monetariamente os valores fixados pela Lei nº 8666/93 tão somente com base no indexador e na periodicidade nacionalmente fixados pelo art. 120 da Lei nº 8666/93.”
Merece destaque essa consulta e o voto do Conselheiro-substituto Luiz Carlos Pereira, já que aponta claramente que os valores podem ser alterados pelo Poder Executivo sem a dependência da União.
A Administração Pública não pode ficar engessada esperando a boa vontade dos outros poderes para realizar os serviços públicos.
NOTAS
[1] SENADO FEDERAL. Projeto de Lei do Senado nº 278, de 2013. Senador Paulo Bauer. Disponível em: <http://www.senado.leg.br/atividade/materia/getPDF.asp?t=131865&tp=1>. Acesso em: 5 mar. 2015.
[2] TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO MATO GROSSO. Processo nº 12.174-6/2014 – Pleno. Relator: Antônio Joaquim. Diário Oficial de Contas do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, Cuiabá, MT, 18 set. 2014. Edição nº 467, p. 07. Resolução Consulta nº 17/2014.