Inicialmente
Sabe-se que a divisão do direito em ramos jurídicos atende a fins didáticos. Por um lado, a disposição do direito em ramos, por meio de sua especialização gera a sua autonomia. Por outro, a especialização conduz à elaboração e à definição dos princípios específicos que representam os valores subjacentes ao próprio direito que se pretende autônomo. Indubitavelmente, a especialização atua facilitando o estudo e a compreensão dos diversos direitos expressos em disciplinas jurídicas autônomas, situação que justifica o caráter didático da prática de divisão do direito em ramos jurídicos.
Não se esqueça, porém, que os diversos ramos específicos do direito relacionam-se, compondo o amplo universo do direito. Os próprios manuais de direito advertem o leitor disso, traçando o paralelo entre o específico ramo jurídico com os demais que lhe estão relacionados. Assim é que um Manual de Direito Financeiro ou um Curso de Direito Administrativo explicita as relações desses ramos específicos do direito com outros ramos específicos (p. ex.: direito Constitucional, direito Penal.).
Tem-se, portanto, o seguinte quadro: ante a complexidade dos fatos sociais, impõe-se a especialização do direito, circunstância que propicia um incremento na elaboração e aprofundamento das normas jurídicas de determinado ramo jurídico, desenvolvendo-o e revelando novas perspectivas que só percebidas devido à própria especialização. Ocorre que, ante a limitação inerente a todo ramo jurídico específico, impõe-se a formação da relação entre os diferentes ramos do direito para a visualização de novas potencialidades de ambos os ramos jurídicos. Fato é que a relação entre dois ramos jurídicos traz à tona novos elementos para estudo e investigação, além de possibilitar a formação de uma nova perspectiva sobre cada ramo específico relacionado. Obras como Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional, de Flávia Piovesan e Direito Ambiental Econômico, de Cristiane Derani indicam essa necessidade dialética de formação de relações entre os diferentes ramos do direito.
Sendo o Direito uno, pode ser representado com a imagem do todo; cada ramo jurídico (ainda que não seja autônomo, mas disposto em um ramo a título didático) seria, por sua vez, a parte. A possibilidade de investigação das relações entre dois diferentes ramos jurídicos permite potencializar a compreensão sobre cada ramo do direito, qualificando-o. Sob essa perspectiva, pode-se arriscar a dizer que o direito financeiro, relacionado-se com outro ramo jurídico, deixa de ter exclusivamente as características de direito financeiro, isto é, parte, pois, influenciado pelo outro ramo jurídico em questão, passa a ser um direito financeiro qualificado.
Pretende-se com este texto trilhar o caminho em que dois ramos distintos da ciência jurídica são investigados, a saber, o direito financeiro (particularmente, o processo orçamentário) e o direito da criança e do adolescente, esperando que essa investigação contribua à construção da intersecção que une os mencionados ramos jurídicos.
É necessário frisar que ambos os ramos jurídicos tem natureza constitucional, sendo que o direito financeiro é mencionado explicitamente nos artigos 24, I (competência para legislar sobre direito financeiro), 31 (fiscalização orçamentária dos municípios), 70 à 75 (normas sobre o controle da execução orçamentária) e 165 à 169 (Dos Orçamentos). Por sua vez, o direito da Criança e do Adolescente não é encontrado expressamente na Constituição Federal de 1988, sendo identificado a partir do art. 227 da C. F., assentando as bases de um direito até então inexistente.
O tratamento constitucional das disciplinas orçamentária e da criança e do adolescente somente reforça a importância conferida pelo ordenamento jurídico às respectivas matérias, possibilitando, quanto à constituição orçamentária, a formação de um sub sistema financeiro e, quanto à infância e a juventude, mesmo que através de um único artigo, a formação de um novo direito do "menor".
As concepções de orçamento
A concepção inicial de orçamento vincula-se às reivindicações da então revolucionária classe burguesa, desejosa de que houvesse limitações aos poderes exercidos pelo Soberano. No Absolutismo, o soberano era visto como fonte de poder divino (absoluto), permitindo que a vontade de Sua Majestade se confundisse com o próprio ordenamento legal.
Tal concepção de Orçamento sofreu alterações, assim como as próprias finalidades e objetivos almejados pelo Estado, desde o período de transição entre o Mercantilismo e o Liberalismo até os dias atuais.
Durante o Absolutismo, as reivindicações orçamentárias eram voltadas basicamente à limitação do poder absoluto do soberano por meio de pressupostos legais que impedissem a cobrança arbitrária de tributos.
Com a burguesia investida no poder, sob total influência liberal, o Orçamento passou a ser utilizado para permitir a avaliação da compatibilidade anual entre as despesas e as receitas [1]. O dogma liberal, pautado na idéia de que não cabia ao Estado a intromissão no setor econômico (já que o mercado poderia ser um auto instrumento de regulação devido à concorrência entre os comerciantes), estabeleceu o modelo de um Estado em que a preocupação financeira, particularmente a orçamentária, se limitava a assegurar a inexistência de déficits através da harmonização entre os recursos gastos e os impostos arrecadados. A insuficiência desse modelo orçamentário ficaria evidente ante a crise do Estado Liberal que não conseguia atender às reivindicações sociais, especialmente da classe trabalhadora, nem garantir o pleno funcionamento do mercado.
Por um lado, a emergência dos direitos sociais, originados das reivindicações dos trabalhadores a partir do século XIX e, por outro, o agravamento da crise econômica do Estado e a necessidade de intervenção no domínio econômico [2] possibilitaram a edificação do Estado de Bem-estar Social. Em que pese a enorme controvérsia acerca da existência do Estado de Bem-estar social em países em desenvolvimento, como é o caso do Brasil, não se pode negar que a partir do pós guerra o Estado viria desempenhar um papel ativo tanto no domínio econômico, quanto na oferta de prestações públicas (seguridade social, saúde...) através, sobretudo, do aumento das receitas tributárias [3].
Agora, para que o Estado cumprisse o seu novo papel, seria necessário que os recursos públicos fossem cada vez melhores empregados e existisse maior transparência na destinação e fiscalização no emprego dos mesmos. Não bastava o equilíbrio das contas estatais por meio de uma equalização entre receitas e despesas. Seria necessário o planejamento financeiro do Estado para atender às novas demandas surgidas. Os sucessivos déficits orçamentários, as exacerbadas subvenções ao capital privado, o volume de receitas incompatíveis com as despesas a serem despendidas, dentre outros fatores, conduziram à crise do Estado de Bem-estar Social a partir dos anos 70.
Atualmente, desenham-se modelos de superação da crise do Welfare State. Para o discurso conservador, o neoliberalismo tem sido a alternativa. Redução dos gastos sociais e redução de intervenção estatal na ordem econômica compõe algumas das características desse Estado Mínimo. Para outros [4], a alternativa estaria fundada na redução dos excessos provenientes duma época em que a doutrina Keyneseana dominava a política econômica e fiscal dos Estados. Na formação dessa nova concepção fiscal, retoma-se a preocupação com a compatibilização entre receitas e despesas, inaugurando um modelo em que a saúde financeira do Estado é mantida por suas próprias fontes. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000) reforçaria essa perspectiva.
Do ponto de vista dos investimentos sociais, parece-nos que a melhor interpretação é aquela que procura redirecionar os gastos públicos para os setores mais carentes de cidadania. A própria Constituição Federal de 1988, numa interpretação calcada na vedação do retrocesso, desautoriza a interpretação que propõe a redução dos gastos sociais. Contrariamente, os gastos sociais devem ser empregados em maior volume e de forma mais racional.
Orçamento público: o caráter instrumental
Diferentes momentos históricos gerando diferentes concepções sobre a atividade financeira e orçamentária do Estado. Apesar disso, identifica-se uma característica que parece estar ínsita à própria concepção de orçamento: o seu caráter instrumental [5]. É assim que durante a transição do Absolutismo para as Monarquias Constitucionais, a lei orçamentária visou criar obstáculos ao arbítrio do Monarca - que a seu bel-prazer aumentava impostos - ao tornar requisito para tal ação a lei; no liberalismo, a lei orçamentária cumpria basicamente a função de compatibilizar receitas e despesas; já no modelo inaugurado pelo Estado de Bem-estar Social, o orçamento possibilitou o aumento dos gastos sociais.
Em cada época, o orçamento desempenhou a sua função instrumental: limitando o poder real e garantindo a liberdade, limitando a intervenção estatal e garantindo a liberdade individual, possibilitando a intervenção estatal econômica e estimulando a igualdade. O orçamento serviu, assim, de instrumento das diferentes concepções sobre a atividade financeira e sobre a própria organização do Estado e da sociedade.
O caráter instrumental ou processual significa que o orçamento não é um fim em si mesmo, ou seja, os objetivos do orçamento se encontram fora de si, eis que visa a permitir a implementação de políticas públicas e a atualização dos programas e do planejamento governamental [6]. Daí a importância da peça orçamentária que
"deixa de ser mero documento financeiro ou contábil para passar a ser o instrumento de ação do Estado. Através dele é que se fixam os objetivos a serem atingidos. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de intervenção no domínio econômico. Em suma, deixa de ser mero documento estático de previsão de receitas e autorização de despesas para se constituir no documento dinâmico solene de atuação do Estado perante a sociedade, nela intervindo e dirigindo seus rumos". [7]
A utilização do orçamento objetiva a implementação de programas e ações governamentais elaborados diante de uma realidade social e econômica que carece de intervenção estatal. O sentido da expressão instrumental ou processual é utilizada para designar a impossibilidade do orçamento dirigir a administração pública ou garantir os resultados econômicos previstos, contrariamente, a função processual representa a baliza, o limite da ação pública definidos na peça orçamentária.
Interessante observar que na própria expressão processo orçamentário, subsiste a idéia de momentos distintos (o que, por sua vez, remete a idéia de processo), etapas independentes, momentos de avaliações, debates e análises que permitam uma intervenção estatal mais eficiente. No direito brasileiro, essa idéia é concretizada, dentre outros, pela divisão da elaboração orçamentária em 3 momentos distintos: o Plano Plurianual (PPA, previsto no §1º, art. 165 da C.F.), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO, prevista no §2º, art. 165 da C.F. ) e a Lei Orçamentária Anual (LOA, prevista no §5º, art. 165 da C.F.). A intenção parece ter sido a de instituir uma racionalidade financeira calcada no planejamento, na transparência e na eficiência dos recursos públicos.
Orçamento público: a questão do valor
Saliente-se que ser considerado instrumental não significa a inexistência de valores e princípios [8] que informam o orçamento público. É possível traçar um paralelo com a relação existente entre o processo (civil, penal) e o direito material. Nesse caso, o direito material representa o direito subjetivo invocado pela parte em uma determinada lide (direito civil) ou o direito conferido ao Estado de punir aqueles que desrespeitam as leis penais (direito penal). Aí, o papel desempenhado pelo direito processual também não se esgota em si mesmo, pois, o que se visa ao final é a aplicação do direito material. Isso não significa identificar o processo hermeticamente. O processo possui princípios e finalidades intrínsecas que propiciará a facilitação da implementação do direito material.
Dizer, portanto, que o orçamento público possui característica processual ou instrumental não é, de modo algum, negar a existência de valores e princípios que o informam. A esse respeito, informa-nos Ricardo Lobo Torres:
"o direito orçamentário, embora instrumental, não é insensível aos valores nem cego para com os princípios jurídicos. Apesar de não ser fundante de valores, o orçamento se move no ambiente axiológico, eis que profundamente marcado por valores éticos e jurídicos que impregnam as próprias políticas públicas. A lei orçamentária serve de instrumento para a afirmação da liberdade, para a consecução da justiça e para a garantia e segurança dos direitos fundamentais. Por isso mesmo torna-se objeto de conhecimento teórico específico". [9]
A incorporação da temática dos valores ao direito propõe, grosso modo, a reaproximação entre ética e direito dentro do que se denomina de "virada kantiana". [10] Isso significa o enfraquecimento do ideário positivista, segundo o qual direito se confundem com o direito posto pelo Estado. Em uma jurisprudência dos valores, o direito não significa exclusivamente legalidade, já que exige-se que as soluções adotadas atendam à finalidade última do próprio direito: a pessoa humana. O retorno da temática moral ao direito, como não poderia deixar de ser, abrange também a discussão sobre a questão orçamentária.
A discussão (ou a não discussão) sobre o custo dos direitos é um exemplo de como o valor permeia a questão orçamentária. Historicamente, tal discussão sobre os custos dos direitos significou um obstáculo à possibilidade de exigibilidade dos direitos sociais (enquanto direito subjetivo). O argumento era o de que os direitos civis e políticos, enquanto prestações estatais negativas, não eram custosas e, portanto, desde logo, exigíveis; contrariamente, os direitos sociais e econômicos, enquanto prestações estatais positivas, eram onerosos ao Estado e, portanto, submetidos à reserva do possível. Atualmente, parece ter sido reforçada a tese daqueles que defendiam ser a restrição à exigibilidade dos direitos sociais e econômicos fundada em argumento ideológico. [11] O debate polêmico sobre a questão do custo dos direitos se associa diretamente às escolhas trágicas, expressão que representa as escolhas políticas constantes da peça orçamentária e ao fato de que existirão interesses legítimos não escolhidos. Em breve síntese, o aspecto ético em questão se refere à impossibilidade do Estado suprir todas as necessidades reclamadas pelos seus cidadãos, devendo estar, portanto, vinculado às escolhas que melhor reflitam o paradigma de que o homem é o fim do Estado, em outras palavras, a temática atinente aos direitos humanos e a pessoa humana está incorporada no debate orçamentário.
A instrumentalidade orçamentária, portanto, não descarta o elemento ético que compõe o orçamento público. Da mesma forma que na elaboração orçamentária, o debate ético se estende aos momentos de gestão e fiscalização orçamentária. O que se pretende enfatizar é que a discussão sobre o orçamento público deve estar submetida às contribuições propostas por autores como Rawls, Larenz ou Dworkin que explicitam a necessidade do direito estar submetido aos valores, independente do caráter instrumental que o orçamento público possua.
Como os valores jurídicos são idéias essencialmente abstratas, jamais traduzidos em uma linguagem jurídica que lhes confira eficácia direta, impõe-se que haja um mecanismo de vinculação/concretização desses valores que ocorre através de princípios jurídicos. Estes apresentam menor grau de abstração comparados aos valores, contudo, vinculam-se à eles. Estevão Horvath e Régis Fernandes de Oliveira, no Manual de Direito Financeiro, identificam cinco princípios orçamentários: universalidade, anualidade, exclusividade, unidade e não afetação. Por sua vez, Ricardo Lobo Torres, no Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributário, volume V, o orçamento na Constituição, identifica três grandes grupos de princípios: os fundantes (soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, trabalho, livre iniciativa e pluralismo político), os específicos (liberdade, justiça, equidade e segurança) e os gerais (equilíbrio orçamentário, separação de poderes, igualdade, devido processo legal, federalismo, eficiência, subsidiariedade, responsabilidade, ponderação e razoabilidade).
É certo, assim, que o processo orçamentário se estrutura por regras jurídicas, mas também por valores, princípios e sub princípios [12] que comporão, do ponto de vista constitucional, o sub sistema temático atinente às finanças públicas. Instrumental e fundado em valores, o orçamento público proporciona a organização e o planejamento das finanças públicas, estando vinculado aos valores e princípios que informam em última instância o ser humano como finalidade última da ação estatal.
Crianças e adolescentes e o orçamento público
Ser humano são todos: crianças, adolescentes, adultos e idosos; homens e mulheres; brancos, negros ou amarelos. Toda pessoa humana, sem distinção, é fim da ação estatal. É a identificação da moral com o direito e dos valores com os direitos humanos que permite a leitura de que a ação estatal deve ser efetuada com o fim de assegurar o bem-estar da pessoa humana. [13] A questão do valor é a busca da retomada da própria humanidade perdida ante aos inúmeros reveses a que esteve submetida a pessoa humana no século XX.
O artigo 5º da Constituição Federal confirma a afirmação de que todos, sem distinção, são pessoas humanas que possuem direitos (civis, políticos, sociais, econômicos e culturais) que merecem ser atendidos por uma ação estatal eficiente. Modernamente, tal ação é efetivada basicamente mediante a cobrança de tributos que constituir-se-ão em recursos públicos orçamentários que, certamente, não são inesgotáveis. Submetidas às restrições do possível e às escolhas trágicas, o orçamento público condiciona o atendimento dos direitos. Mundo real e mundo ideal se contrapõem: de um lado, direitos exigíveis, de outro, restrições orçamentárias ao atendimento desses direitos.
Claro que há fatores que não legitimam a idéia de restrições orçamentárias, tais como, o mau gerenciamento dos recursos desde a elaboração orçamentária até a sua execução, o deficiente controle de fiscalização, a reduzida possibilidade de participação popular. Mesmo que todo o sistema orçamentário funcionasse sem falhas (e essa deve ser a meta. É a presença do ideal que condiciona e impulsiona a realidade.) e que toda a política orçamentária estatal se orientasse, em última instância, conforme o preceito de que a pessoa humana é o fim, ainda assim, possivelmente, haveria novos direitos não contemplados dada as restrições orçamentárias. Talvez as expectativas e reivindicações humanas materializadas em direitos estejam à frente das possibilidades orçamentárias.
O fato de inexistir distinção entre a qualidade da pessoa humana não implica em concluir pela inexistência de prioridades na destinação dos recursos públicos. A interpretação sistemática do artigo 227 da Constituição Federal, em confronto com o sub sistema financeiro constitucional, revela a existência de uma prioridade que deve condicionar a elaboração, a gestão e a fiscalização orçamentária:
"Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão".
O artigo, por si só, é inovador, pois, mesmo já tendo sete diplomas constitucionais, "em nenhuma delas o legislador constituinte preocupou-se em estabelecer os princípios do direito da criança no texto das mesmas, como já fizeram todas as nações do mundo". [14] Tal constatação revelou a negligência do Estado Brasileiro em estabelecer uma legislação que assegurasse direitos às crianças e aos adolescentes mesmo após a promulgação da Declaração Universal dos Direitos da Criança de 1959, documento internacional em que o Brasil é signatário.
É assim que a Constituição Federal de 1988 inseriu pela primeira vez um dispositivo (o art. 227) que incorporou direitos às crianças prevendo um modelo baseado em direitos, fundamentando-se na doutrina da proteção integral. O mencionado artigo estabelece uma nova lógica legislativa que inaugura o direito da criança e abandona o direito menorista, resultando na reformulação da antiga legislação através da elaboração do Estatuto da Criança e do Adolescente (lei nº 8.069/90) em substituição ao Código de Menores (lei nº 6.697/79). Julgou-se que ao caracterizá-los marginalmente, o Código de Menores atendia apenas o conflito já instalado. A primazia ou prioridade absoluta inaugurada pela Magna Carta, dentre outros aspectos, tem o escopo de inverter essa lógica ao reconhecer crianças e adolescentes como sujeitos de direitos, devendo-se assegurar as condições e os meios necessários à um desenvolvimento sadio de crianças e adolescentes.
Essa nova condição jurídica a que foram alçadas as crianças e os adolescentes coloca-os em posição de igualdade em relação aos adultos. Agora, ambos são vistos como pessoa humana, possuindo direitos subjetivos que podem ser exigidos judicialmente. É o que se estabelece expressamente no artigo 3º do ECA:
"A criança e o adolescente gozam de todos os direitos fundamentais inerentes à pessoa humana, sem prejuízo da proteção integral de que trata esta Lei, assegurando-se-lhes, por lei ou por outros meios, todas as oportunidades e facilidades, a fim de lhes facultar o desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social, em condições de liberdade e dignidade".
Considerar a criança e o adolescente sujeitos de direitos, garantia constitucional prevista no artigo 227 da C.F. e no próprio ECA, significa, assim, assegurar prioritariamente a efetivação de políticas públicas que estimulem positivamente o seu desenvolvimento e os ponha a salvo de qualquer tratamento desumano, violento, aterrorizante, vexatório ou constrangedor.
Se inexistem políticas públicas, em quantidade e qualidade, a saúde, a educação, o lazer, a alimentação e outros direitos não farão parte ou serão insuficientes para garantir o pleno desenvolvimento da criança e do adolescente, ou seja, a criança e o adolescente estarão impossibilitados de exercer direitos de cidadania, continuando-se um processo circular de exclusão em que as dificuldades sócio-econômicas, o analfabetismo e a violência fazem o artigo 227 da C. F. parecer mero rabisco em folha de papel.
Observe-se que a expressão "com absoluta prioridade", disposta no caput do artigo 227 da CF, preceitua o atendimento prioritário aos direitos da infância e a juventude, devendo a ação estatal criar as condições necessárias para o exercício dos direitos. Em verdade, trata-se de um verdadeiro princípio do direito da criança que irá desempenhar, dentre outras funções, a de servir como instrumento de interpretação.
Em termos orçamentários, isto significa que, antes de definidas as políticas públicas governamentais, deve-se avaliar se tais iniciativas atendem às previsões legais no que se refere ao atendimento dos direitos de crianças e adolescentes. Logo, seja na elaboração orçamentária, seja na execução financeira, as decisões governamentais devem ter como pressupostos o conceito de prioridade absoluta à infância e juventude.
Como visto, o orçamento, apesar de seu caráter instrumental, incorpora a temática do valor da pessoa humana enquanto fim da ação estatal. Por outro lado, o art. 227 da CF apresenta um valor informativo de que as ações estatais se dirijam prioritariamente à criança e ao adolescente.
Há inúmeros pontos de contato existentes entre o direito orçamentário e o direito da criança, podendo-se mesmo dizer que há uma relação entre os sub-sistema orçamentário, ou seja, o artigo 31 (fiscalização orçamentária dos municípios), artigos 70 à 75 (normas sobre o controle da execução orçamentária) e artigos 165 à 169 (Dos Orçamentos) e o artigo 227 da Constituição Federal (Capítulo da Ordem Social da Constituição Federal de 1988) bem como dispositivos de caráter orçamentário encontrados no Estatuto da Criança e do Adolescente (Art. 4º, Parágrafo Único, "d"; Art. 88, IV; Art. 96; Art. 134, Parágrafo Único; Art. 136, IX; 148, IV; Art. 150; Art. 201, V; Art. 201, §5º, "c"; Art. 214; Art. 260).
O direito da criança, ao enunciar diversos aspectos de direito orçamentário, estreita as relações entre ambos os ramos do direito. Verdadeiramente, o orçamento público é "parceiro" privilegiado na efetivação dos direitos previstos no ECA. Eis algumas disposições encontradas no Estatuto da Criança e do Adolescente que indicam isso:
"Art. 4º É dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do Poder Público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte (...)
A garantia de prioridade compreende:
(...)
d) destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção à infância e à juventude." (grifo nosso)
"Art. 88 São diretrizes da política de atendimento:
(...)
IV – manutenção de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criança e do adolescente;" (grifo nosso)
Ao prever diversos dispositivos orçamentários, a intenção do legislador ordinário no Estatuto da Criança e do Adolescente parece ter sido a de garantir a efetividade dos direitos da criança e do adolescente. O orçamento público passa a ser uma espécie de mecanismo de garantia para que direitos não estejam à própria sorte. O processo orçamentário, no espírito do Estatuto da Criança e do Adolescente, é encarado assim como uma espécie de garantia de direitos, justificando o estudo da temática.
Além disso, pode-se dizer também que ao se inserir no caráter instrumental do orçamento, a esfera valorativa (sobretudo o valor que considera os direitos humanos como finalidade primordial da ação estatal) contribui-se para desmistificar o papel do orçamento visto como algo hermético. Se, por um lado, os mecanismos técnico-legais constantes do Processo Orçamentário não são finalidades em si próprios, evidenciando a sua natureza processual na exata medida em que o processo orçamentário é o meio de que se serve o Estado para planejar, executar e fiscalizar as políticas estatais, por outro, a incorporação do valor instaura o elemento ético na temática orçamentária.
Importa discutir a aproximação entre moral (direitos humanos) e direito no processo orçamentário. Revelado o conteúdo ético existente no processo orçamentário, a consequente verificação da relação entre processo orçamentário e o direito da criança (sobretudo o art. 227 da CF) informará a existência de valores existentes fora do subsistema financeiro constitucional que devem ser considerados durante a elaboração, a execução e a fiscalização do orçamento.
Ressalte-se o interesse social da matéria. Apesar das formalidades que envolvem o processo orçamentário, é inegável que tem havido um interesse crescente em apreender o conhecimento atinente ao processo orçamentário pela sociedade civil organizada ligada à infância e a juventude. É durante o orçamento, com a possibilidade de alocação de recursos públicos, que direitos podem ser efetivados. Por isso, o conhecimento acerca da questão orçamentária, dizem as entidades da sociedade civil, não pode ficar restrito aos técnicos que o manejam diretamente. A garantia dos direitos humanos, particularmente os direitos da criança e do adolescente, tem sido vislumbrada nas possibilidades orçamentárias. Como direitos tem um custo, o debate em torno de sua concretização deve necessariamente observar valores financeiros.
A relação entre o direito da criança e o direito orçamentário se justifica também socialmente pelos fatos – visíveis e demonstráveis – de ainda não ser a infância prioridade absoluta em nosso país, em que pese discursos retóricos em contrário. A perspectiva orçamentária pavimenta um caminho que pode contribuir para a efetivação do ECA na medida em que estabelece um procedimento definido para a elaboração, o gasto e a fiscalização dos recursos públicos. Desde que tal conhecimento seja democratizado, pode-se vislumbrar o processo orçamentário como um mecanismo importante para reverter a tragédia da infância e adolescência no Brasil. Anote-se que a efetivação do Estatuto da Criança e do Adolescente, ao reunir direitos, cumprindo previsão constitucional expressa no art. 227 da CF, constitui-se em um diploma legal que efetivamente assegura condições de desenvolvimento às crianças e aos adolescentes (apesar disso, o Estatuto é combatido, com ampla veemência, por setores sociais que vêem na sua existência a causa da violência e impunidade que assola o nosso país atualmente).
Evidentemente, é de manifesta clareza que um texto jurídico não reverte, por si só, a questão da infância (que bom seria se pudesse!) e nem é essa a pretensão. Contudo, inserir-se e contribuir para a sensibilização dos atores sociais que trabalham a temática da infância e juventude é possível. Acreditamos que, nesse ponto, reside a principal importância deste texto: dar visibilidade à importância da sociedade civil, por meio das entidades e atores sociais, para que priorizem, também, a elaboração, a execução e a fiscalização orçamentária como espaço de atuação. O processo orçamentário, definitivamente, pode ser um instrumento das entidades da sociedade civil que, se adequadamente utilizado, conterá as reivindicações sociais e assegurará direitos, pelo menos, os direitos considerados mais prioritários.