1. Histórico – até a Constituição de 1988
No Brasil somente com a lei denominada Ventre Livre e com a Abolição surgiram condições para formação do Direito do Trabalho no campo das relações coletivas. Com a Proclamação da República eliminou-se quaisquer entraves à liberdade de contratar, provendo, por um decreto (Dec. n. 213, de 22.02.1890) semelhante à Lei Chapelier a revolgação das leis relativas aos contratos de locação de serviços agrícolas.
A Constituição de 1891, liberal e individualista, em seu art. 72, § 8º, assentou a regra de que a todos é lícito associarem-se e reunirem-se livremente e sem armas; não podendo intervir a Polícia senão para manter a ordem pública. Tal permissão, aparentemente contraditória com os princípios (na França, com a queda da monarquia, a lei 2/17 de março de 1791 suprimiu o regime corporativo) entre nós não causava pânico, exatamente porque não tínhamos uma tradição corporativa, não se enxergava, portanto no isolamento do indivíduo em sociedade o fim para atingir a felicidade natural [1]. Daí por que nos ter sido possível passar da associação civil (esta na França só foi regulada em 1901) à regulação da associação profissional.
Assim, surge, numa sociedade de economia essencialmente agrícola, o primeiro estatuto dos profissionais da agricultura e indústrias rurais (Dec. n. 979, de 06.01.1903). O Sindicato, no estatuto previsto, podia cumprir funções mercantilistas, pois lhe era facultado exercer a intermediação no crédito a favor dos sócios, adquirir para este tudo que fosse mister aos fins profissionais, bem como vender por conta deles os produtos de sua exploração em espécie, beneficiados, ou de qualquer modo transformados. Como nos é hoje óbvio, tal estatuto não poderia Ter eficaz execução, e, de fato, não deixou traços assinaláveis na organização das nossas profissões rurais.
A pressão dos mesmos profissionais interessados e de outros ligados atividade comercial e industrial estendeu a sindicalização aos que exerciam profissões similares ou conexas, inclusive as profissões liberais, com o escopo de estudo, defesa e desenvolvimento dos interesses gerais da profissão e dos interesses profissionais de seus membros. Este segundo estatuto reflete, nitidamente, as idéias liberais da França, assegurando a ampla liberdade sindical, do ponto de vista do indivíduo, do grupo nas suas relações recíprocas, e de ambos em face do Estado. Ademais, tal estatuto assegurava a plurissindicalização.
O terceiro estatuto sindical surgiu após a Revolução Liberal de 1930. O Decreto n. 19.770, de 19.03.1931, que o plasmou começava a refletir uma filosofia de Estado, oficial e intervencionista, que iria projetar-se nos estatutos subsequentes, com extrema sujeição do sindicato ao Estado, suprimindo-lhe toda a autonomia. Tal estatuto atribuiu ao ministro poderes para assistir às assembléias gerais das organizações sindicais, examinar a situação financeira, fechar o sindicato até seis meses, destituir a diretoria ou dissolver a instituição. O sindicato poderia comportar até trinta membros, em cada profissão, reconhecia, porém, apenas um como representante geral da mesma, firmando-se desde então, a regra do monossindicalismo.
Com o advento da Constituição social-democrática de 1934, parecia que o sindicato iria conhecer uma faseáurea de liberdade, porque o seu texto incisivamente proclamava: "A lei assegurará a pluralidade sindical e a completa autonomia dos sindicatos" (art. 120, par. único, de 16.07.1934). Entretanto, o Governo, por meio de decreto (Dec. 24.694, de 12.07.1934), anterior a promulgação da Constituição de 1934, decretou novo estatuto. "Embora abrindo uma janela de liberdade para o respiro do sindicato, o novo estatuto sufocava-o com luvas de pelica, num compasso de espera de quem pode abrir um crédito sobre o futuro, para dar satisfação à opinião pública". [2] Prescrevia a liberdade sindical, reduzia o poder intervencionista a uma suspensão do sindicato até seis meses, não intervinha nas eleições, os estatutos tinham de ser aprovados pelo ministro. Mas seu conteúdo era regulado ao mínimo e sua constituição era livre.
A Constituição de 1937, entretanto, submeteu o sindicato ao dirigismo estatal. Não é necessário análise minuciosa deste estatuto, para se verificar que a liberdade sindical fora golpeada em sua autonomia, em face do Estado, do grupo em face de outros e do próprio indivíduo em face do grupo. O sindicato viveu nas estufas do Ministério do Trabalho, o qual exercia controle pleno (desde aprovação, destituição e intervenção até o controle orçamentário).
O sindicato único jungido ao Estado, com funções públicas delegadas por este, representava os interesses gerais dos participantes da categoria de produção para que foi constituído. Podia defender-lhe os direitos perante o Estado e outras associações profissionais. Podia estipular contratos coletivos de trabalho obrigatórios para todos os associados. Impor-lhes contribuições e exercer, em relação a eles, funções delegadas do Poder Público. As contribuições foram impostas, entretanto, por lei (Dec. 2.377, de 1940), e não só aos associados mas a todos os membros da profissão representada. O imposto sindical, hoje contribuição sindical, para os que defendiam a tese da pessoa jurídica de Direito Público do sindicato, era o argumento chave, o jus imperii estaria, aí, patenteado, em toda a sua soberania.
Com a queda do Estado Novo sobreveio a Constituição de 1946 em que se anunciou: "É livre a associação sindical ou profissional, sendo regulados por lei a forma de sua constituição, a sua representação legal nas convenções coletivas de trabalho e o exercício de funções delegadas pelo Poder Público" (art. 159, da Constituição de 1946). Na Itália, com a supressão do regime corporativo, um decreto-lei liquidou os sindicatos fascistas e seu patrimônio foi incorporado às novas organizações profissionais democráticas que vieram a ser constituídas. Continuaram a existir as antigas associações, mas como associações de fato, destituídas de personalidade. No Brasil, com a Constituição de 1946, inspirada em ideais democráticos e infensa à ideologia corporativa ou fascista, considerou-se, entretanto, que o antigo estatuto se compadecia com o novo texto constitucional. Desse modo o antigo estatuto, hoje incorporado à Consolidação das Leis do Trabalho (arts. 511 e segs.), continua a regular os sindicatos brasileiros. É certo que sua execução tem sido atenuada no que tange à integração do sindicato à órbita estatal, reservando-lhe maior esfera de autonomia; alguns decretos, leis e portarias foram baixados com este propósito; o espírito ministerialista de tutela e sujeição muito foi reduzido. Continuam, não obstante, a vigorar os mesmos textos que traçaram a antiga estrutura sindical, sua forma de constituição, seu funcionamento, suas prerrogativas, seus modos de dissolução e, praticamente, proscrita toda a ação sindical. Saliente-se que esta estrutura é incompatível com os princípios da liberdade sindical, como se discutirá mais adiante.
Ademais, a Constituição de 1967 assegurou a liberdade de associação profissional e sindical (art. 159), nos termos da Constituição de 1946, também confirmados pelo art. 166 da Emenda nº 1, de 17.10.1969.
2. A Constituição federal de 1988
A Constituição de 1988 assegurou a liberdade da associação profissional, não podendo, segundo a Magna Carta, a lei exigir autorização do Estado para a fundação do sindicato. Ressalve-se, apenas, a necessidade do registro do sindicato no órgão competente, como exigência constitucional. A organização sindical brasileira é segundo os princípios constitucionais de 1988: "um sistema confederativo, caracterizado pela autonomia relativa perante o Estado, a representação por categoria e por profissão, a unicidade e a bilateralidade do agrupamento". [3]
2.1. Sistema Confederativo
A Constituição Federal de 1988 preservou o Sistema Confederativo, advindo desde 1930, mantendo sua estrutura básica, com a permissão legal da criação de entidades, cujas formas são fixadas em lei, e que são três: sindicatos, federações e confederações, hierarquicamente dispostas.
Os sindicatos são associações de base ou de primeiro grau, cabendo a estes, pela sua proximidade com os trabalhadores, o papel mais atenuante. De acordo com o sistema legal vigente, a negociação coletiva é atribuição do sindicato.
As federações e confederações são as associações de segundo grau ou de cúpula, e um grupo de sindicatos pode fundar uma federação, assim como um número de federações pode criar uma confederação. [4] Surgiram, assim, as pirâmides sindicais por categoria sob a forma de uma hierarquia, tendo suporte nos sindicatos, acima dos quais construíram-se as federações e, sobre estas, por sua vez, as confederações.
As federações atuam, em regra, no território de um Estado Federado da República. Havendo uma Federação Estadual nada obsta que exista uma federação interestadual para os demais estados, ou até, uma federação nacional. Porém, se tais ocorrerem, a federação nacional não prejudicará a federação estadual, pois a lei privilegia estas, por serem a sua natural representatividade.
As Confederações situam-se no "terceiro degrau" da organização sindical, sendo sua esfera de atuação nacional. Suas funções básicas são de coordenação das federações e sindicatos do seu setor.
Fixe ainda que a Federação e a confederação não têm legitimidade para atuar diretamente na negociação coletiva, competência originária dos sindicatos. Aquelas, todavia, exercem uma função subsidiária, segundo a qual, não havendo sindicato da categoria na base territorial, pode a federação, e, à falta desta, a confederação, figurar na negociação.
2.2. Centrais Sindicais
A maior unidade representativa na organização sindical é a união de cúpula conhecida por central sindical. Nos modelos de liberdade sindical, tais uniões constituem-se acima das confederações, federações e sindicatos, expressando uma ação integrativa das entidades menores.
Há uniões verticais, como no Brasil, caracterizada pela existência de entes sindicais superiores que se acham acima dos sindicatos, numa hierarquia sobre cada categoria de atividades e de profissões.
Essas uniões verticais, por sua vez, se amoldarão também de dois modos diferentes, uma vez que há unidades orgânicas e há unidades de ação. Aquelas, quando os órgãos de grau superior encontram-se ligados de modo estrutural, permanente, como consequência de um modelo que lhes dá essa situação estável na organização sindical. Já, a unidade de ação é mera campanha conjunta de órgãos de grau superior para determinados movimentos, de modo que antes e depois do movimento sindical reivindicativo as associações são separadas. Ligam-se para que maior força e consistência venham a ser imprimidas, num momento necessário, em que se fará uma ação conjunta para obter dos empregadores determinadas conquistas trabalhistas. Neste caso, a união não é orgânica, estável, permanente. É ocasional, efêmera, eventual. Exemplos de unidade de ação tem-se na França, com as ações comuns da CFDT (Confédération Française des Travailleurs Chrétiens) e a CGT (Confédération Générale du Travail) que, em conjunto, conseguiram fazer com os empregadores um acordo interconfederal em 1966 e outros em 1970 e 1974 sobre salários, medidas de proteção contra dispensa de empregados, etc.
Há, também, uniões horizontais que se configuram quando os sindicatos, ou um grupo deles, se agrupam, quase sempre com característica inorgânica, mas de unidade de ação. A CLT (art. 534, § 3º) dispõe:
"é permitido a qualquer Federação, para o fim de lhes coordenar os interesses, agrupar os sindicatos de determinado município ou região a eles filiados, mas a união não terá o direito de representação das atividades ou profissões agrupadas".
Como observa Ojeda Avilés [5], há a necessidade de uniões das entidades sindicais de trabalhadores, em âmbitos maiores, como também aconteceu com o capitalismo e a sua natural tendência no sentido da formação de grupos econômicos maiores, inclusive multinacionais. A empresa também alargou a sua esfera de organização. Estende-se, muitas vezes, por toda dimensão territorial de um país.
É possível aduzir que há um aspecto técnico indicativo dessa tendência de união de cúpula entre diversas organizações, ao menos em certas ocasiões, diante de problemas comuns a todos os sindicatos e que interessam de um modo geral. Questões como desemprego são gerais e afetam a todos, independentemente da categoria ou do setor de atividade econômica, embora o problema possa setorializar-se. Há reivindicações comuns a toda classe trabalhadora, e que exigem mobilização geral, da mesma maneira que há interesses econômicos comuns a todo o empresariado, e que os leva a se unirem em ações que se desenvolvem acima das unidades maiores.
2.3. O Sistema Confederativo e as Centrais Sindicais
Grande parte dos doutrinadores indaga: o sistema confederativo, adotado pela Constituição de 1988, exclui as centrais sindicais?
Com a abertura política e o advento do sindicalismo espontâneo ao lado do sindicalismo oficial, surgiu, paralelamente ao sistema confederativo, um fenômeno que já é conhecido em outros países – a coexistência de entidades sindicais reconhecidas e de organizações não reconhecidas pelo Estado. No Brasil, são entidades não reconhecidas pelo Estado: a CGT (Central Geral dos Trabalhadores), a CUT (Central Única dos Trabalhadores), e a USI (União Sindical Independente). Surgiram espontaneamente.
A Constituição Federal de 1988 não solucionou expressamente o problema legal das atuais centrais. O único suporte jurídico que encontram é a Portaria n. 3.100, de 1985, do Ministério do Trabalho, que revogou a anterior proibição de centrais.
O aparecimento natural das centrais no Brasil correspondeu a uma necessidade de modificação do sistema, que se mostrou insuficiente. Não fosse assim, e as centrais não teriam sido fundadas. Essa necessidade foi igual à de outros países. A organização sindical confederativa carece de uma união de cúpula. As confederações são entidades que atuam numa categoria. As centrais são intercategorias. O movimento sindical na cúpula sente a natural necessidade de mobilização, de ação conjunta, na defesa de interesses que não são apenas de uma categoria. Para que esse objetivo possa ser alcançado não bastam as confederações; é preciso um órgão acima delas, coordenando-as.
Além dessas razões, acrescenta-se que, antes da Constituição Federal de 1988 as entidades sindicais dependiam do reconhecimento do Estado para ter personalidade jurídica e sindical, a partir do novo texto legal podem ser fundadas independentemente de prévia autorização do Estado, mediante simples registro perante o órgão competente. A solução está em reconhecer a amplitude do princípio da auto-organização, respaldado que está pela CF de 1988. As centrais vêm convivendo com o sistema confederativo. Desse modo, a experiência demonstrou que não são incompatíveis as centrais e o referido sistema. O direito comparado também mostra o mesmo. Não há proibição constitucional para a criação de centrais. Logo, nada obsta a sua aceitação na ordem jurídica como entidades integrantes da organização sindical. [6]
2.4. Confederações e Federações
As Confederações são organizações sindicais de maior grau numa determinada categoria. Diferem das centrais que estão acima das categorias; as confederações, ao contrário, atuam como órgãos representativos situados no âmbito de uma categoria apenas. Há, no Brasil, confederações, tanto de trabalhadores, quanto patronais.
Exemplos de Confederações de Trabalhadores: Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria – CNTI; Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura – Contag; Confederação Nacional dos Trabalhadores em Comunicações e Publicidade – Contcop; Confederação Nacional dos Trabalhadores no Comércio – CNTC; etc.
São exemplos de Confederações Patronais: Confederação Nacional da Agricultura; Confederação Nacional do Comércio; Confederação Nacional da Indústria; Confederação Nacional das Empresas de Crédito; etc.
Tal estrutura obedece a um princípio de união que, segundo o Estado, é o de atividades econômicas idênticas. Entretanto, são incluídas, sob a forma de grupos que se encaixam nesses troncos, outras atividades meramente similares ou conexas. Assim a Confederação Nacional da Indústria agrupa os diversos tipos de indústrias: alimentação, vestuário, construção e mobiliário, extrativas, etc.
Para que haja uma confederação é preciso que existam, ao menos, três federações no setor (CLT, art. 535).
As Federações são as entidades sindicais de segundo grau situadas acima dos sindicatos da respectiva categoria; para que no ramo haja uma federação é condição a existência de pelo menos cinco sindicatos (CLT, art. 534), e desde que representem a maioria absoluta de um grupo de atividades ou profissões.
Em dado Estado há diversas federações, conforme os agrupamentos que se processam, igualmente, não apenas por atividades e profissões idênticas, mas também reunindo-se às atividades idênticas, e, no seu grupo, outras que lhe são tão-somente similares ou conexas. Assim, há a Federação da Agricultura do Estado de São Paulo, a Federação dos Arquitetos de São Paulo; etc., o mesmo ocorrendo nos demais Estados e também com os trabalhadores.
Excepcionalmente, as federações têm base territorial mais ampla. Exemplos: Federações das Empresas de Transportes Rodoviários do Sul e Centro Oeste do Brasil, Federação Nacional dos Condutores Autônomos de Veículos Rodoviários etc.
A Constituição de 05 de outubro de 1988 dispõe no art. 8, II: "a base territorial será definida pelos trabalhadores ou empregadores interessados, não podendo ser inferior à área do Município". A respeito, comenta Orlando Gomes: "Cumpre acrescentar que a extinção do ‘enquadramento’ envolve a queda da ‘dimensão profissional’, ficando a questão da ‘conexidade e similaridade’ entre os profissionais aglutináveis uma decisão exclusiva da opção dos interessados, uma questão decorrente de suas aspirações eletivas, seus impulsos associativos, cuja única inspiração é o próprio interesse profissional e econômico, e similitude de condições de vida". [7]
2.4.1. Papel das Confederações e Federações
O aspecto principal reside na função negocial. Está em saber se o poder normativo, o direito de fazer convenções coletivas, pertence aos sindicatos, exclusivamente, ou às associações de grau superior também, caso em que as convenções coletivas obrigariam de modo geral a todos os sindicatos e empresas situados no âmbito territorial em que as federações convenentes atuam. Em se tratando de confederações, o mesmo problema se coloca.
A solução está no art. 611, § 2º, da CLT, que é o princípio da complementariedade. Pelo mesmo "As Federações e, na falta destas, as Confederações representativas de categorias econômicas ou profissionais, poderão celebrar convenções coletivas de trabalho para reger as relações das categorias a elas vinculadas, inorganizadas em sindicatos, no âmbito de suas representações".
Assim, em face da nossa legislação, os sindicatos são legitimados a negociar e fazer convenções coletivas de trabalho. As Federações e Confederações só poderão fazê-las em nome das categorias "inorganizadas em sindicatos". Isto quer dizer que, quando não há sindicato de uma atividade ou profissão, a Federação representativa, segundo o quadro do Ministério do Trabalho, de quantas façam parte dessa atividade ou profissão, terá poderes para negociar, representando essas pessoas ou essas empresas. Caso exista sindicato, isso não será possível.
Segue-se, diante dessa regra, que em nosso sistema jurídico não é função principal das federações e confederações negociar convenções coletivas. Aparecerão nas convenções e dissídios coletivos para suprirem lacunas sindicais, cobrindo os espaços representativos em aberto, nos quais não há sindicato constituído.
2.4.2. Princípios da autonomia da organização e da proibição de interferência do Estado na organização sindical sobre as confederações e federações
Esses princípios, fixados pela Constituição de 1988, trazem impactos sobre a atual legislação, alterando-a, preservando porém o sistema confederativo. [8]
Em consequência, as entidades de grau superior continuam a integrar o modelo sindical, como órgãos representativos de interesses nas respectivas categorias. Mantêm-se como entidades de grau superior, com as mesmas atribuições que lhes são legalmente conferidas pela lei ordinária e nos exatos termos em que esta declarar.
No entanto, a autonomia de organização faz com que as entidades de segundo grau não dependam mais de autorização do Ministério do Trabalho para que sejam fundadas, respeitada a unicidade sindical. Logo, se na base territorial existir uma federação é vedada a criação de outra, na mesma área, representativa do mesmo grupo.
As Confederações, que são de âmbito nacional, também conservam a sua representatividade exclusiva em todo o País, na categoria respectiva.
Surgirão problemas de desmembramentos, sabendo-se que as confederações e as federações abrangem setores muito amplos e variados, dos quais podem pretender emancipar-se atividades conexas ou similares que tenham o objetivo de fundar uma entidade específica.
Caso a questão não se resolva pelo entendimento direto dos interessados e diante da proibição constitucional de interferência do Ministério do Trabalho, é necessário que um órgão suprapartes a decida. Será o Poder Judiciário ou, no caso de reforma da legislação, a Comissão de Enquadramento Sindical, do Ministério do Trabalho, desde que por lei venha a ter essa função. [9]