RESUMO
O presente artigo objetiva promover um enfoque do Estatuto de Roma, que instituiu o TPI, de modo a destacar o eventual conflito (antinomia) apontado pela doutrina do dispositivo desse Estatuto que prevê a abolição das imunidades em geral e das prerrogativas de foro por exercício de função, frente ao dispositivo constitucional que impõe respeito a elas. Para a plena compreensão da gênese e princípios do TPI imperioso se faz um retorno aos seus precedentes jurídicos, através do estudo da evolução dos Tribunais Penais Internacionais até a instituição e funcionamento efetivo da Corte Penal Internacional (CPI) – International Criminal Court (ICC). Segue-se uma análise de suas principais características, competência e crimes tipificados pelo Estatuto (genocídio, crimes contra a humanidade, crimes de guerra e agressão). Ato contínuo, será apresentada a já mencionada incompatibilidade em relação ao texto do Estatuto e a Lei Maior. Serão elas: reais ou aparentes? Por fim, conclui-se que a inconstitucionalidade intrínseca advinda da incorporação do Tratado de Roma ao ordenamento jurídico brasileiro, no tocante à abolição das imunidades em geral e das prerrogativas de foro por exercício de função, é apenas aparente. Logo, pretende-se demonstrar que a alegada incompatibilidade, mesmo naqueles aspectos que versem sobre cláusulas pétreas, inexiste, porquanto o texto expresso no Estatuto de Roma do TPI é complementar e se coaduna com o ordenamento constitucional brasileiro.
Palavras-chave: Tribunal Penal Internacional. Estatuto de Roma. Imunidades em geral. Prerrogativas de foro por exercício de função. Constituição Federal.
INTRODUÇÃO
O estudo do TPI trilha o mesmo caminho da História da humanidade, estando intrinsecamente aliado às incontáveis violações de direitos humanos por ela sofridos ao longo dessa caminhada.
Com a eclosão da Segunda Guerra Mundial e, sobretudo, por ocasião do seu término, a comunidade internacional saltou etapas e, invertendo a lógica da destruição, começou a repensar a noção de soberania nacional absoluta de outrora para construir um arraigado conceito de soberania, assentado no princípio da dignidade humana, com vistas à reconstrução. Assim, diante desses prenúncios, planta-se a semente para que o ser humano adquira o direito a ter direitos, tornando-se sujeito de direitos e deveres no plano internacional. A partir desse momento haveria o estabelecimento da responsabilidade internacional pessoal.
A princípio a aplicação da responsabilidade penal individual encontrou um óbice na inexistência de órgãos internacionais que aplicassem as normas de Direito Penal em âmbito internacional. A partir daí, a idéia da instituição de uma jurisdição internacional passou a afigurar como um dos temas mais instigantes da humanidade.
A verdade é que naquele momento a instituição de um tribunal permanente que venha a julgar e punir os mais terríveis crimes praticados contra a humanidade e que, desta forma desestimule ações do mesmo tipo por outros criminosos, de modo a atacar as violações frontais aos direitos humanos em termos repressivos (condenando os culpados) e preventivos (inibindo a tentativa de repetição dos crimes cometidos) representava, antes de tudo, um dever para com as vítimas e futuras gerações.
Esse processo, posteriormente a uma longa gestação, culminou com a criação do Estatuto de Roma e estabelecimento do TPI.
O Estatuto de Roma, responsável pela criação do TPI, foi ratificado por mais de 100 Estados (mais precisamente: 120), sendo que esse ato de aceite, realizado em manifestação de sua soberania, gera ao Estado-signatário o compromisso de cooperar com a Corte em seus atos e decisões.
Entretanto, esse comprometimento solenemente estabelecido em alguns pontos do texto normativo do Estatuto de Roma parece se contrapor a disposições previstas no direito interno de alguns Estados-partes – Ou, ainda, pior: Podem surgir eventuais incompatibilidades em relação a valores constitucionalmente consagrados de alguns Estados que aderiram a esse Tratado internacional.
No caso do Brasil, que foi um dos signatários originais do Estatuto do TPI, a situação não foi diferente. Considerando-se que o Brasil possui como um de seus fundamentos a soberania, no Estatuto de Roma constam alguns dispositivos que, em tese, são incongruentes com relação ao ordenamento constitucional brasileiro. Diante desse impasse surge a problemática: Como proceder frente a esse dilema? Seriam esses dispositivos inconstitucionais e, por isso, não poderiam ser recepcionados pela Constituição Federal ou haveria uma solução a fim de compatibilizá-los com a ordem jurídica brasileira?
Sendo o cerne do tema que se propõe a ser tratado o liame estabelecido entre o Estatuto de Roma do TPI e a Constituição Federal brasileira de 1988, especialmente a abolição das imunidades em geral e das prerrogativas de foro por exercício de função ante à previsão constitucional que impõe respeito a elas. E sobre essa problemática que se debruçará o estudo a ser desenvolvido no presente artigo científico.
1. A TRAJETÓRIA DA CONCEPÇÃO DE UM TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL: O CAMINHAR DE UMA IDEIA
A ideia de conceber uma jurisdição penal internacional não é recente. A trajetória da concepção de um Tribunal Penal Internacional trilhou um longo caminho. Enfim, foi uma longa gestação até que viesse a gênese do TPI.
1.1 Do surgimento dos Tribunais Militares aos Tribunais ad hoc no século XX: A evolução histórica dos Tribunais
São precedentes históricos do TPI:
- Tribunal de Leipzig;
- Tribunal Militar Internacional de Nuremberg;
- Tribunal Militar Internacional para o Extremo Oriente;
- TPI ad hoc para a Bósnia ou extinta Iugoslávia; e,
- TPI ad hoc para Ruanda.
2. O TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL
Extirpando-se a prática de tribunais ad hoc, vem a lume o Tribunal Penal Internacional. No ano de 2002 surgiu a primeira Corte internacional permanente com jurisdição sobre pessoas acusadas de cometerem graves violações aos direitos humanos: o TPI, criado pelo Estatuto de Roma.[1]
No ano de 2002, durante a Conferência Diplomática dos Plenipotenciários[2] das Nações Unidas, o Estatuto de Roma (também conhecido como Tratado de Roma ou, ainda, Convenção de Roma) do Tribunal Penal Internacional foi afinal aprovado por cento e vinte Estados, em 17 de julho de 1998, contra apenas sete votos – China, Estados Unidos, Iêmen, Iraque, Israel, Líbia e Quatar – e vinte e uma abstenções, notadamente a da Índia.[3]
Nas palavras da ilustre Piovesan (2008, p. 223-224):
Surge o Tribunal Penal Internacional como aparato complementar às cortes nacionais, com o objetivo de assegurar o fim da impunidade para os mais graves crimes internacionais, considerando que, por vezes, na ocorrência de tais crimes, as instituições nacionais se mostram falhas ou omissas na realização da justiça. Afirma-se, desse modo, a responsabilidade primária do Estado com relação ao julgamento de violações de direitos humanos, tendo a comunidade internacional a responsabilidade subsidiária. Vale dizer, a jurisdição do Tribunal Internacional é adicional e complementar à do Estado, ficando, pois, condicionada à incapacidade ou à omissão do sistema judicial interno. O Estado tem, assim, o dever de exercer sua jurisdição penal contra os responsáveis por crimes internacionais, tendo a comunidade internacional a responsabilidade subsidiária.
Como enuncia o art. 1º do Estatuto de Roma, a jurisdição do Tribunal é adicional e complementar à do Estado, ficando condicionada à incapacidade ou à omissão do sistema judicial interno.
Dessa forma, o Estatuto busca equacionar a garantia do direito à justiça, o fim da impunidade e a soberania do Estado, à luz do princípio da complementaridade e do princípio da cooperação.
A Corte Penal Internacional (CPI), também conhecida como Tribunal Penal Internacional (TPI) – International Criminal Court (ICC)–, instituição dotada de personalidade jurídica própria, passou a existir juridicamente a partir da data de 1º de julho de 2002 – quatro anos depois da adoção do Estatuto de Roma, que previu a sua criação –, mas seu funcionamento efetivo apenas iniciara em maio de 2003.
Segundo o Estatuto de Roma, o Tribunal Penal Internacional é uma pessoa jurídica de Direito Internacional com capacidade necessária para o desempenho de suas funções e de seus objetivos. O Tribunal poderá exercer os seus poderes e funções nos termos do seu Estatuto, no território de qualquer Estado parte e, por acordo especial, no território de qualquer outro Estado (art. 4º, §§ 1º e 2º).[4]
O TPI trata-se da primeira instituição global permanente, universal e imparcial de justiça penal da História da humanidade, dotada de princípios previamente definidos, em contraponto aos tribunais ad hoc que o precederam, instituída para investigar, processar e julgar os acusados pela prática de crimes que desafiam a imaginação, violam a ordem internacional como um todo e que ultrajam profundamente a consciência da humanidade, a exemplo do genocídio, dos crimes contra a humanidade, dos crimes de guerra e do crime de agressão.
2.2 Características
2.2.1 Competência Material
A competência material do TPI, em conformidade com o Estatuto, se destina a julgar com caráter permanente e independente os crimes mais graves, de caráter internacional. Tais crimes são imprescritíveis e podem ser catalogados em quatro categorias, senão vejamos:
- Crimes de genocídio;
- Crimes contra a humanidade;
- Crimes de guerra; e,
- Crimes de agressão.
O art. 5º do Estatuto de Roma contém um rol com a tipificação dos delitos sujeitos à jurisdição do Tribunal. Assim, compete ao TPI o inquérito, processo e julgamento dos mencionados crimes internacionais. Contudo, há que se evidenciar desde já que se foram tipificados pelo TPI são esses crimes atrocidades que desafiam a imaginação, violam a ordem internacional como um todo e que ultrajam profundamente a consciência da humanidade.
2.2.2 Competência Temporal
Estabelecida no art. 11 do Estatuto, a jurisdição do TPI se atém ao julgamento dos crimes de sua competência cometidos depois da sua entrada em vigor internacional, que corresponde a 1º de julho de 2002, quando 60 países ratificaram o Estatuto, salvo se o Estado-parte consentir que a jurisdição do TPI retroaja, o que é confirmado pelo § 2º do mesmo dispositivo do Estatuto.
Ainda assim, nos termos do art. 11, § 2º do Estatuto de Roma, caso um Estado se torne parte do Estatuto depois da sua entrada em vigor, o Tribunal somente poderá exercer sua competência para o processo e julgamento dos crimes cometidos depois da entrada em vigor do Estatuto nesse Estado, a menos que este tenha feito uma declaração específica em sentido contrário, nos termos do § 3° do art. 12 do mesmo Estatuto. [5]
A imputação de julgamento a crimes praticados anteriormente ao advento desse lapso temporal, qual seja, da entrada em vigor do Estatuto de Roma configura flagrante violação ao princípio de direito penal nullum crime nulla poena sine legen praevia.[6]
2.2.3 Competência Territorial
Consoante o disposto no art. 12 do Estatuto de Roma, o TPI possui competência para julgar os atos delituosos ocorridos no território dos Estados signatários, independente da nacionalidade do agente.
O Tribunal será, igualmente, competente sempre que houver imputação de qualquer um dos crimes capitulados no art. 5º do Estatuto a nacional de um Estado-membro.
Ademais, observar-se-á tal competência nos casos de crimes cometidos a bordo de navio ou aeronave, ocasião na qual será verificada a bandeira da embarcação ou aeronave.
Por derradeiro, o TPI estará legitimado a exercer sua jurisdição mediante o recebimento pela Promotoria da notitia criminis, seja de um Estado, seja do Conselho de Segurança das Nações Unidas, nos termos do art. 13 do Estatuto. Ou, ainda, poderá o Promotor agir de per se nesse intento, conforme completado pelo dispositivo anterior.
2.2.4 Competência com relação à pessoa
Contrariamente à Corte Internacional de Justiça (órgão judicial da ONU), cuja competência se destina ao julgamento dos Estados, o TPI ou CPI é competente para o objetivo precípuo de julgar pessoas naturais (art. 25, § 1º) – e não jurídicas –, responsabilizando-as individualmente por seus atos. Eis o traço distintivo entre ambas as Cortes que, sem embargo de que possam possuir semelhança nos nomes (é de fundamental importância não confundir TPI ou Corte Penal Internacional com Corte Internacional de Justiça), bem como ambas sejam sediadas em Haia, na Holanda[7], diferenciam-se na essência por sua finalidade.
Nos termos do art. 26 do Estatuto, a idade mínima para que um indivíduo possa responder pelos crimes de competência do TPI é de 18 anos na data da prática do crime. Assim, com essa idade (18 anos), adquire-se a imputabilidade penal perante o TPI.
Oportuno mencionar que a acusação somente poderá proceder caso o crime tenha sido praticado na modalidade dolosa, pos a culpa é excluída do âmbito de competência do TPI, consoante prescreve o art. 30 do Estatuto.
Igualmente, não há previsão explícita de punibilidade da tentativa, em nenhum dos crimes definidos no Estatuto. Mas ela pode decorrer dos princípios gerais de direito invocados no art. 21, § 1, c.[8]
2.3 Princípios regentes
Como não poderia ser diferente, a atuação do TPI se encontra vinculada à observância de princípios fundamentais, a saber:
2.3.1 Princípio da Complementaridade (ou Subsidiariedade):
Expresso no preâmbulo, no art. 1º e mais especificamente no art. 17 do Estatuto, prescreve que a jurisdição do TPI, contrariamente a dos tribunais ad hoc que são concorrentes e têm primazia sobre as Cortes nacionais[9], deve ser complementar (não antecedendo nem se sobrepondo à jurisdição nacional) à jurisdição penal dos Estados.
Considerando-se que o Estado possui responsabilidade primária e a comunidade internacional possui responsabilidade subsidiária, a jurisdição do TPI terá caráter excepcional, isto é, somente poderá ser exercida quando o Estado que originariamente possui jurisdição direta sobre determinado caso demonstrar:
- Omissão: O Estado quedou-se inerte, por ausência de disposição política ou falência estrutural dele próprio, em processar e punir devidamente os responsáveis pelos crimes apontados no Estatuto de Roma; ou,
- Manifesta incapacidade: O Estado promoveu o inquérito ou a ação penal, contudo agiu de modo insatisfatório, demonstrando inequivocadamente que o fez com a intenção deliberada ou de proteger o acusado, subtraindo-lhe a justiça, ou buscou aparentar seriedade à investigação ou ao processo criminal, subtraindo-lhe a sanção. Trata-se da chamada “paralisia consciente do Estado” em responsabilizar penalmente os suspeitos dos crimes capitulados no art. 5º do Estatuto.
Eis os requisitos de admissibilidade para o exercício da jurisdição internacional. Superada a condicionante do prévio esgotamento dos procedimentos internos – falência das instituições nacionais –, uma vez verificada a realização de uma das condutas elencadas no art. 5º do Estatuto, justifica-se a aplicação da competência do TPI. Neste sentido, a jurisdição do TPI se afigura complementar à jurisdição dos Estados, sendo que só emerge quando verificados os requisitos para que o TPI adquira competência para proceder a persecução penal. Sendo assim, a jurisdição do TPI não antecede nem se sobrepõe à jurisdição interna dos Estados, simplesmente a complementa.
2.3.2 Princípio da Responsabilidade Penal Individual
Segundo dita este princípio, previsto no art. 25 do Estatuto, o indivíduo que incorre na prática do tipo penal incriminado pelo Estatuto deverá ser responsabilizado pessoalmente pela conduta perpetrada, o que não obsta a responsabilidade estatal pelo(s) crime(s) ocorrido(s) em seu território.
2.3.3 Princípio da Irrelevância da Função Social
Realçando o princípio constitucional da Isonomia ou Igualdade (art. 5º, caput, da CF/88), permite que inclusive os chefes de Estado ou de Governo, ministros, parlamentares e outras autoridades sejam responsabilizados criminalmente pela prática de quaisquer das condutas discriminadas no Estatuto de Roma, sem qualquer privilégio ou imunidade.
Corroborando com o argumento alhures, leciona Piovesan (2008, p. 225):
De acordo com o art. 27, aplica-se o Estatuto igualmente a todas as pessoas, sem distinção alguma baseada em cargo oficial. Isto é, o cargo oficial de uma pessoa, sela ela Chefe de Estado ou Chefe de Governo, não eximirá de forma alguma sua responsabilidade penal, tampouco importará em redução da pena.
Essa inovação tem causado inúmeros protestos, sobretudo no Brasil, no tocante às possíveis incompatibilidades com as garantias constitucionais atinentes às imunidades em geral e foro por prerrogativa de função, conforme adiante anotado (Vide item 4.1).
2.3.4 Princípio da Responsabilidade dos Comandantes e outros Superiores
Exige que todos os comandantes militares, ainda que não estejam fisicamente presentes no local do crime, despendam de todos os meios ao seu alcance a fim de elidir a prática criminosa, sob pena de lhe ser imputada a responsabilidade conjunta pela conduta de seus subordinados.
2.3.5 Princípio da Imprescritibilidade
Conquanto ninguém possa ser julgado por delitos praticados antes da entrada em vigor do Tratado de Roma, por este princípio a ação criminosa tipificada no art. 29 do Estatuto não se sujeitará jamais ao decurso do tempo para ter extinta a sua punibilidade, eis que tamanha a ofensa ao bem jurídico tutelado lapso temporal algum seria capaz de apagar a mácula trazida pela conduta incriminada.
2.3.6 Princípio da Cooperação
Consagrado no art. 86 do Estatuto, segundo o qual os Estados-partes deverão cooperar plenamente com o Tribunal na investigação e julgamento dos crimes de competência deste, bem como assegurar-se de que seu Direito Interno preveja procedimentos aplicáveis a todas as formas de cooperação especificadas no Estatuto.
2.4 Penas aplicáveis
O Estatuto não definiu uma pena específica para cada tipo penal, cabendo aos magistrados do TPI, com sua discricionariedade, determinarem a dosimetria das penas, conforme as peculiaridades do caso concreto, observado o limite de 30 anos de reclusão.
Desta forma, em seu art. 77 o Estatuto previu as penas aplicáveis aos réus julgados pelo TPI, sendo elas as seguintes:
- pena de até 30 anos de prisão;
- pena de prisão perpétua;
- pena de multa; e,
- confisco dos proventos, sejam eles auferidos direta ou indiretamente do crime, preservando-se os direitos de terceiro de boa-fé.
2.5 Procedimento
Conforme os ensinamentos da ilustre jurista Piovesan (2008, p.224):
O exercício da jurisdição internacional pode ser exercido mediante denúncia de um Estado-parte ou do Conselho de Segurança à Promotoria, a fim de que esta investigue o crime, propondo a ação penal cabível, nos termos dos arts. 13 e 14 do Estatuto. Pode ainda a própria Promotoria agir de ofício, nos termos dos arts. 13 e 15. Em todas as hipóteses, o exercício da jurisdição é condicionado à adesão do Estado ao tratado, ou seja, é necessário que o Estado reconheça expressamente a jurisdição internacional. Note-se que a ratificação do tratado não comporta reservas, devendo o Estado ratificá-lo na íntegra e sem ressalvas (art. 120).
Logo, a jurisdição do TPI pode ser exercida de três formas distintas, senão vejamos:
- Pela solicitação de investigação feita por um Estado-parte do Estatuto.
Essa denúncia, que deve ser acompanhada de elementos factuais que a substanciem, dá início a investigações, conforme o procedimento adotado pelo Tribunal;[10]
- Por intervenção do Conselho de Segurança das Nações Unidas, autorizado pelo Capítulo VII da Carta (rupturas e ameaças à paz e segurança internacionais), apontando situações criminosas, independentemente de o Estado fazer ou não parte do TPI;
- Por iniciativa da Promotoria, que recebe a notitia criminis, das mais variadas fontes, e age de ofício (art. 15 do Estatuto);
- Por iniciativa autônoma do promotor se subordina ao “exame da Câmara de Questões Preliminares, que deve confirmar a existência de base adequada para dar prosseguimento às investigações”.[11]
3.1 O INGRESSO DO TPI NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO
3.1 A ratificação
O Estatuto de Roma que cria o Tribunal Penal Internacional foi aprovado em 17.07.1998. O Brasil assinou o aludido estatuto em 07.02.2000 e o Congresso Nacional o aprovou, por meio do Decreto Legislativo n. 112, em 06.06.2002, tendo sido promulgado em 26.09.2002, pelo Decreto presidencial n. 4.388. A carta de ratificação fora depositada em 20.06.2002, entrando em vigor em 1º.07.2002. Para o Brasil, internacionalmente, nos termos de seu art. 126, passou a vigorar em 1º de setembro de 2002. [12]
A partir desse momento o Brasil, que foi um dos signatários originais do Estatuto, passa a fazer parte da jurisdição do TPI, em cumprimento ao disposto no art. 7º do ADCT.
3.2 Hierarquia normativa
Por se tratar de tratado internacional de direitos humanos ratificado anteriormente à previsão de quorum qualificado previsto no art. 5º, § 3º, da CF/88 (quorum de três quintos em dupla votação nas duas Casas legislativas), o Estatuto de Roma integrou-se ao Direito brasileiro com hierarquia infraconstitucional, mas status supralegal (situando-se em grau superior às leis ordinárias, porém em grau inferior à Constituição). Logo, situa-se no patamar inferior à Constituição, todavia superior a toda a legislação infraconstitucional, possuindo, assim, status normativo supralegal.
4. AS INCOMPATIBILIDADES ENTRE O ESTATUTO DE ROMA DO TPI E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL BRASILEIRA DE 1988
Em um ato típico de soberania o Brasil ratificou ao Estatuto de Roma, responsável por instituir o TPI. A partir da assinatura do instrumento de ratificação, o Estado brasileiro tornou-se signatário do Estatuto, obrigando-se a “cooperar plenamente com o Tribunal no inquérito e no procedimento contra crimes de competência deste”[13], em respeito ao princípio da Cooperação.
Haja vista que, consoante o disposto no art. 120 do Estatuto de Roma, a ratificação deste não admite reservas (logo, não é possível a um Estado ratificar ao Tratado em parte, porquanto a sua assinatura importa em torná-lo signatário do instrumento em sua integralidade, em todos os seus termos, e não de uma parte ou outra dele), alguns constitucionalistas propugnam por possíveis inconstitucionalidades do TPI em relação à Constituição Federal Brasileira de 1988.
Essa situação é denominada no direito dos tratados de inconstitucionalidade intrínseca dos tratados internacionais. Esta tem lugar quando o tratado, apesar de formalmente ter respeitado todo o procedimento constitucional de conclusão estabelecido pelo direito interno, contém normas violadoras de dispositivos constitucionais.[14]
A qual não pode ser confundida “com a inconstitucionalidade chamada extrínseca (ou formal), também conhecida por ratificação imperfeita, que ocorre quando o Presidente da República violando norma constitucional de fundamental importância para celebrar tratados, ratifica o acordo sem assentimento prévio do Congresso Nacional”[15]. O que não foi o caso do TPI, cuja ratificação ocorreu em consonância com o procedimento constitucionalmente previsto para a celebração de tratados (arts. 49, inciso I e 84, inciso VIII, ambos da CF/88).
A existência de uma inconstitucionalidade intrínseca (normas incompatíveis com a Lei Maior) é tendente a ensejar eventuais antinomias[16]. Isto posto, muito se discute acerca de eventuais incompatibilidades entre o referido Estatuto e a Constituição Federal brasileira, vez que em muitos pontos aquele parece colidir com determinados preceitos constitucionais. Desta feita, seria o caso de inconstitucionalidade intrínseca do Estatuto de Roma em relação ao ordenamento constitucional brasileiro?
Considerando-se que a República Federativa do Brasil tem como um de seus fundamentos a soberania (art. 1º, inciso I da CF/88), argumenta-se assim a pretensa antinomia (diga-se: aparente)[17] de alguns dispositivos do Estatuto de Roma em relação a valores constitucionalmente consagrados. Para efeitos da presente abordagem: a eventual abolição das imunidades em geral e das prerrogativas de foro por exercício de função.
4.1 A abolição das imunidades em geral e das prerrogativas de foro por exercício de função
Em um primeiro momento, pode surgir ainda o conflito (aparente) entre as regras brasileiras relativas às imunidades em geral e às prerrogativas de foro por exercício de função e aquelas atinentes à jurisdição do TPI. Tais regras são aplicáveis, por exemplo, ao Presidente da República, seus Ministros de Estado, Deputados, Senadores etc. Essas imunidades e privilégios, contudo, são de ordem interna e podem variar de um Estado para o outro. Também existem outras limitações de ordem internacional, a exemplo da regra sobre imunidade dos agentes diplomáticos à jurisdição penal do Estado acreditado, determinada pelo art. 31 da Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas, de 1961, que é norma interna brasileira. Os embaixadores têm imunidade plena na jurisdição penal dentro dessa sistemática.[18]
Observa-se a aplicação das imunidades em geral e das prerrogativas de foro por exercício de função desde o período pós-Segunda Guerra Mundial. Tanto que oficiais que alegavam em sua defesa que incidiram nos ultrajes aos direitos humanos cometidos em larga escala nesse período – os quais não são novidade para ninguém – sob cumprimento de ordens de seus superiores, sofreram condenação. Aliás, as inexpressivas iniciativas envidadas nesse sentido de desfazer a inimputabilidade dos detentores do poder, no exercício de suas funções, restaram frustradas exatamente por esbarrar na garantia de que essas altas autoridades possuíam de não estarem suscetíveis ao devido processo legal. Isto porque, precipuamente, imperava “o entendimento de que os detentores do poder, no exercício de suas funções, eram juridicamente inimputáveis por quaisquer condutas”.[19]
Com maestria, Lewandowski (2002, p. 188) ilustra esse contexto:
A ideia da inimputabilidade dos governantes, embora profundamente arraigada na cultura política desde a mais remota antiguidade, somente tomou forma doutrinária com Maquiavel, em 1513, segundo o qual “um príncipe, e especialmente um príncipe novo, não pode observar todas as coisas a que são obrigados os homens considerados bons, sendo freqüentemente forçado, para manter o governo, a agir contra a caridade, a fé, a humanidade e a religião”.
Essa tese ganhou contornos jurídicos na obra de Bodin intitulada Os seis livros da República, datada de 1576, que definia a soberania como um poder “absoluto e perpétuo do Estado”. Hobbes, por sua vez, levou a extremos a teoria do poder ilimitado dos reis, sustentando, em seu Leviatã, editado em 1651, que os homens alienaram seus direitos naturais ao soberano em troca da segurança, posto que antes da constituição do Estado viviam numa “guerra de todos contra todos”. Tais idéias foram ainda aperfeiçoadas pelos defensores do direito divino dos reis, dentre os quais Bossuet, que acreditavam que os governantes eram representantes de Deus na Terra e, como tal, só a Ele deviam satisfação por seus atos.
A partir daí, a tese da irresponsabilidade dos governantes ganhou maior sofisticação com a raison d’Etat de Richelieu e a Realpolitik de Bismarck, que davam como legítima qualquer ação praticada em nome dos superiores interesses do Estado. E tal doutrina durante séculos não sofreu maiores abalos, em que pesem as barbaridades cada vez maiores praticadas nas guerras declaradas e não-declaradas que eclodiram desde os albores da Idade Moderna até os dias atuais.
Como expressão desse perfil de norma consuetudinária, a Lei Maior positivou os arts. 53, 86 e 102, com o intuito de preservar as imunidades e o foro privilegiado.
Em contrapartida, com vistas a elidir a reprise de capítulos, cujos horrores a História comprovou que os causadores se diziam agir em nome de determinado Estado, o art. 27 do Estatuto de Roma[20] prescreve um tratamento isonômico aos agentes (se violarem direitos humanos, serão julgados como pessoas comuns), independentemente de estarem eles sujeitos a algum foro privilegiado ou acobertados por alguma causa de imunidade. Em suma, de acordo com o Estatuto de Roma, não há que se falar em escusa para apuração de sua responsabilidade tampouco em lhe reduzir a pena.
Acerca do assunto, Piovesan (2003, p. 152) discorre que:
O Estatuto de Roma aplica-se igualmente a todas as pessoas, sem distinção alguma baseada em cargo oficial. Isto é, o cargo oficial de uma pessoa, seja ela chefe de Estado ou de Governo, não eximirá sua responsabilidade penal, nem tampouco importará em redução de pena. Isto simboliza um grande avanço do Estatuto com relação ao regime das imunidades, que não mais poderá ser escudo para a atribuição de responsabilização penal.
A justificativa para esta previsão está no fato de que normalmente as violações a direitos humanos partem dos próprios comandantes[21]. Até porque os perpetradores das maiores atrocidades em face dos direitos humanos (crimes esses de competência do TPI, a saber: genocídio, crimes contra a humanidade, crimes de guerra e de agressão), como anteriormente delineado, na maioria das vezes se utilizam, indevidamente do manto das imunidades ou privilégios especiais que lhes conferem os seus ordenamentos jurídicos internos para se acobertar, aproveitando-se do fato de que exerciam uma função pública ou de liderança à época do delito, obstando assim a responsabilidade penal por seus atos.
A esse respeito Mazzuoli (2005, p. 73) se posiciona que:
[...] as imunidades ou privilégios especiais que possam ser concedidas aos indivíduos em função de sua condição como ocupantes de cargos ou funções estatais, seja segundo o seu direito interno, seja segundo o Direito Internacional, não constituem motivos que impeçam o Tribunal de exercer a sua jurisdição em relação a tais assuntos. O Estatuto elide qualquer possibilidade de invocação da imunidade de jurisdição por parte daqueles que cometeram crimes contra a humanidade, genocídio, crimes de guerra ou de agressão. Assim, de acordo com a sistemática do Direito Internacional Penal, não podem os genocidas e os responsáveis pelos piores crimes cometidos contra a humanidade acobertar-se pela prerrogativa de foro, pelo fato de que exerciam uma função pública ou de liderança à época do delito.
Dentro desse contexto, surge a seguinte problemática: Como proceder caso um brasileiro nato, integrante do Poder Público, de forma a lhe garantir prerrogativas em julgamento interno, pratique crime afeto à competência própria do TPI, no território nacional, posteriormente à entrada em vigor do Estatuto de Roma no Brasil? Nessas condições, é possível que tal pessoa seja julgada pelo TPI?
Como regra, as pessoas que praticam crimes de competência do TPI possuem a cobertura das imunidades que lhes são concedidas pelos ordenamentos jurídicos dos países que pertencem.
Por outro lado, o TPI possui a complementaridade como um de seus princípios, o que implica dizer que sua jurisdição somente será admissível em casos nos quais se verifique claramente a incapacidade ou a falta de disposição dos Estados em processar os responsáveis por crimes tipificados no Estatuto supracitado, conforme anteriormente declinado. Ainda, o exercício de sua jurisdição terá como requisito primordial que seja parte do Estatuto (ou, não o sendo, haja voluntariamente aceito essa jurisdição no caso concreto): (a) o Estado em cujo território tenha ocorrido o crime, ou (b) o Estado de nacionalidade do indivíduo acusado. Considerando-se que o Brasil ratificou o Estatuto de Roma, deve ele cooperar com o TPI no que fizer necessário. Neste caso, não pode ele arguir imunidades nem foro privilegiado a fim de se escusar a cumpri-lo, porquanto a ratificação[22] deste Tratado não comporta reservas, consoante inteligência do art. 120 do Estatuto[23].
A propósito, pertinente é a observação muito bem exposta por Steiner (CONJUR, 2010), magistrada brasileira que atuara no TPI até o ano de 2012, para quem o ato de ratificar traz em seu bojo a renúncia à soberania:
[...] a partir do momento da ratificação, não existe mais discussão. O ato de ratificação é um ato típico de dever de soberania. A partir do momento em que o Estado, no exercício da sua soberania, ratifica um tratado e se obriga a cooperar, acabou toda a discussão sobre se isso ofende ou não a soberania. É cumprir com uma obrigação assumida em decorrência de um ato típico de soberania, que é a ratificação. O Brasil é parte do Estatuto de Roma. Então, ele tem que cooperar com o tribunal.
A mesma Steiner (ÉPOCA, 2009) aponta, com a propriedade de sempre, que:
Há um princípio que é a base do Direito Internacional: o princípio da boa-fé. Um Estado, ao ratificar um tratado, o faz de boa-fé, no exercício de sua soberania, e se compromete a cumprir com as obrigações assumidas. O contrário significa aquilo que um grande amigo meu, um dos melhores professores de Direito Internacional que conheci, chamou de “estelionato internacional”.
Compartilhando da mesma opinião, Luiz Flávio Gomes assevera que “entende-se que, ao se tornar signatário do tratado e aderir ao TPI, o Estado renuncia a tais prerrogativas”.[24]
Léon (2006, p. 399 apud MAEOKA; MUNIZ, 2008, p. 2585), em comentário ao art. 27 da Convenção de Viena, responsável por regulamentar o Direito dos Tratados:
infere que o Estado não pode invocar suas normas de direito interno para sustentar o não-cumprimento das estipulações de um Tratado qualquer, ainda mais quando o mesmo tem como conteúdo a proteção dos direitos humanos. Caso contrário, o Estado pode incorrer em responsabilidade internacional, conforme os termos estabelecidos no Tratado subscrito.
Além disso, o término de um tratado está submetido à disciplina da denúncia, ato unilateral pelo qual um Estado manifesta seu desejo de deixar de ser parte de um tratado. Vale dizer, em face do regime de Direito Internacional, apenas o ato da denúncia implica a retirada do Estado de determinado tratado internacional. Assim, na hipótese da inexistência do ato da denúncia, persiste a responsabilidade do Estado na ordem internacional.[25]
Nesta toada, o ordenamento interno não pode servir como sustentáculo, a fim de se esquivar de obrigações assumidas voluntariamente, com a ratificação de um tratado, por um Estado frente a um organismo internacional como o TPI.
Esta é a posição defendida pela Professora Flávia Piovesan: “Ora, se o Estado, no livre e pleno exercício de sua soberania, ratifica um tratado, não pode posteriormente obstar seu cumprimento.”[26]
Por conseguinte, tendo em vista que ratificou ao Estatuto de Roma do TPI, não poderá um Estado impor óbice à sua aplicação – repita-se: a ratificação não admite reservas, logo, ao ratificar ao tratado, um Estado torna-se signatário dele em sua integralidade, em todos os seus termos, e não de uma parte ou outra dele –, em respeito ao dever a que voluntariamente se obrigou em tal ato perante o Tribunal, sob pena de praticar um ilícito internacional e – por que não dizer?– configurar um “estelionato internacional” o não cumprimento de tais obrigações por ele assumidas. Neste sentido, afigura-se possível o julgamento de brasileiro nato, integrante do Poder Público, pela prática de crime de competência própria do TPI, no território nacional, após a entrada em vigor do Estatuto de Roma no Brasil, posto que a partir do momento em que, de boa-fé e em um ato típico de soberania, ratificou o Tratado de Roma, o Estado brasileiro abriu mão de quaisquer ilações ou alegações de conflitos daquele com sua soberania tampouco com suas normas de direito interno, consoante se abstrai do art. 27 da Convenção de Viena de Direito dos Tratados[27]. Ressalta-se que isso não implica em infringir preceito constitucionalmente resguardado, dado o caráter excepcional e complementar a que se submete a jurisdição do TPI.
CONCLUSÃO
A jurisdição penal internacional trilhou um longo caminho até que viesse a lume o TPI.
Várias foram as tentativas engendradas nesse sentido até que houvesse o estabelecimento efetivo da primeira Corte de Justiça Penal Internacional permanente, independente e imparcial.
Em pouco mais de uma década de existência o TPI se tornou um importante mecanismo de garantia contra as violações de direitos humanos.
Ao TPI ainda resta muito a fazer, bem como – e sobretudo – inúmeras resistências a romper, conforme adiante esclarecido.
A primeira delas diz respeito à soberania dos Estados-membros. Aliás, essa é a principal razão para a recusa por parte dos Estados em ratificar ao Estatuto de Roma. De fato, reconhecer suas limitações, de modo a abrir mão de parte de sua soberania, é algo de sobremaneira comprometedor para um Estado soberano, o que tem feito com que muitos Estados não reconheçam o TPI (Os Estados Unidos, por exemplo, já declararam abertamente que não pretendem fazer parte do TPI).
No caso do Brasil, embora seja signatário do Tratado de Roma, muitos pontuam que a ratificação do referido Estatuto estaria a desrespeitar um dos fundamentos que alicerçam a Constituição Federal Brasileira, qual seja, a soberania nacional (art. 1º, inciso I, da CF/88[28]) quando, por exemplo, prevê a isonomia no tratamento dos agentes, independentemente de estarem eles sujeitos a algum foro privilegiado ou acobertados por alguma causa de imunidade, ante à garantia imunidades em geral e das prerrogativas de foro por exercício de função, expressos no texto constitucional brasileiro (arts. 53, 86 e 102, da CF/88).
O respeitado doutrinador André Ramos Tavares salienta que essas incongruências são insanáveis, posto que não se pode mudar a Constituição Federal nesses aspectos, por conta das chamadas cláusulas pétreas (art. 60, § 4º, da CF/88).
Por sua vez, uma parcela significativa da doutrina, formada por nomes de peso (Flávia Piovesan, Valério de Oliveira Mazzuoli e Luiz Flávio Gomes) defende que se trata de um conflito de normas (antinomia) apenas aparente, vez que os critérios para solucioná-lo são normas integrantes do ordenamento jurídico, pelos motivos delineados nos parágrafos seguintes.
Como com propriedade se posiciona Steiner (PRR-3, 2009):
Os dois sistemas - o nacional e o do TPI - não se misturam, não se confundem, não interferem um com o outro. Portanto, não vejo como possível alegar-se incompatibilidade entre sistemas que não se tocam, que são paralelos.
Em que pese a possível antinomia que pode surgir em um primeiro momento, uma análise hermenêutica pormenorizada do assunto conclui ser cediço que o conflito de normas é apenas aparente.
Chayes (1995 apud PIOVESAN, 2000) entende:
[...] que a soberania não pode mais consistir na liberdade dos Estados de atuarem independentemente e de forma isolada à luz do seu interesse específico e próprio. A soberania hoje consiste, sim, numa cooperação internacional em prol de finalidades comuns. Um novo conceito de soberania, diz o autor, aponta a existência de um Estado não isolado, mas membro da comunidade e do sistema internacional. Os Estados, conclui, expressam e realizam a sua soberania, participando da comunidade internacional, ou seja, participar do sistema internacional é sobretudo um ato de soberania por excelência. Prenuncia-se, desse modo, o fim da era em que a forma pela qual o Estado tratava os seus nacionais era concebida como um problema de jurisdição doméstica decorrente da sua soberania. Nesse contexto, pode-se afirmar que uma das principais preocupações desse movimento de internacionalização dos direitos humanos é justamente convertê-los em tema de legítimo interesse da comunidade internacional.
Com relação à soberania, mostra-se acertada a afirmação do doutrinador Mazzuoli (2011, p. 973/974), para quem:
Não existe restrição ou diminuição da soberania para os países que já aderiram, ou aos que ainda irão aderir, ao Estatuto de Roma. Ao contrário: na medida em que um Estado ratifica uma convenção multilateral como esta, que visa trazer um bem estar que a sociedade internacional reivindica há anos, ele não está fazendo mais do que, efetivamente, praticando um ato de soberania, e o faz de acordo com a sua Constituição, que prevê a participação dos poderes Executivo e Legislativo (no caso brasileiro: CF, arts. 84, inc. VIII e 49, inc. I, respectivamente) no processo de celebração de tratados internacionais.
Neste sentido esse monitoramento realizado pelo TPI, mediante o consentimento prévio do Estado que a ele se submeteu por intermédio da ratificação, não configura uma intromissão indevida no exercício da soberania desse mesmo Estado soberano. Afinal, a jurisdição do TPI é complementar, se coaduna com a jurisdição doméstica, conforme amplamente enfatizado ao longo deste artigo.
É sob esse enfoque que deve ser compreendido o TPI. Consoante preceitua Piovesan (2000), “o Tribunal Internacional Penal surge como um aparato complementar à jurisdição penal nacional. O Estatuto de Roma reitera a idéia de que o Estado tem a responsabilidade primária, o dever jurídico de emprestar a sua jurisdição. No entanto, se isso não ocorrer, a responsabilidade subsidiária é da comunidade internacional,” acionável quando as instituições nacionais mostrarem-se falhas ou omissas na proteção dos direitos humanos.
A mesma Piovesan (2003, p.151) continua:
A jurisdição do Tribunal é adicional e complementar à do Estado, ficando condicionada à incapacidade ou à omissão do sistema judicial interno. O Estado tem o dever de exercer sua jurisdição penal contra os responsáveis por crimes internacionais, tendo a comunidade internacional a responsabilidade subsidiária. [...] A jurisdição do Tribunal Penal Internacional não substitui a jurisdição local, mas é a ela complementar e subsidiária.
E, por fim, conclui (Ibid., p. 151/152) que:
O reconhecimento da jurisdição do Tribunal Penal Internacional, em si mesmo, é ato de soberania do Estado brasileiro, não cabendo ao Estado, a posteriori, valer-se desta mesma soberania para afastar a jurisdição Internacional.
No mesmo sentido são as lições de Mazzuoli (2005, p. 55):
Sua jurisdição, obviamente, incidirá apenas em casos raros, quando as medidas internas dos países se mostrarem insuficientes ou omissas no que respeita ao processo e julgamento dos acusados, bem como quando desrespeitarem as legislações penal e processual internas.
Destarte, a jurisdição do Tribunal Penal Internacional terá caráter excepcional, sendo que somente será cabível a aplicação desse Estatuto quando o Estado se mostrar manifestamente falho, omisso, incapaz de responder às violações de direitos humanos.
Outrossim, uma violação aos direitos humanos não se trata apenas de uma afronta a direito fundamental tutelado na órbita dos limites territoriais de um determinado País, mas de toda a humanidade em conjunto, independentemente de estarem positivados ou não no ordenamento jurídico de uma determinada Nação. Nesta toada, a tutela dos direitos humanos não se restringe ao campo de atuação de um determinado Estado, por tratar de direito inerente aos seres humanos, cuida-se de matéria cuja competência recai sobre um âmbito global (campo de atuação de cada Estado competente para punir a violação perpetrada) e, subsidiariamente, o juízo internacional (TPI), sendo que a competência deste último somente será trazida à voga ante a falha, omissão ou incapacidade daquele de responder às violações de direitos humanos, por força do princípio da Complementaridade, sem que essa intromissão fira a soberania do Estado no qual se deu o desrespeito aos direitos humanos, quer do Estado cujo perpetrador seja nacional. Por isso, não há que se falar em incompatibilidades entre o quanto disposto no Estatuto de Roma e a Constituição Federal Brasileira, pelo contrário, ambas as normas se complementam na busca incessante pelo bem comum, qual seja, a proteção dos direitos humanos em escala planetária tendente a preservar a paz mundial.
Até porque o TPI é um tribunal de última instância, cuja atuação somente estará legitimada em caso de inação (omissão ou incapacidade) dos Estados. Assim, trata-se de situações excepcionais, nas quais o Estado não atuou porque não quis ou não pôde atuar a contento. Portanto, não há que se falar em perda da soberania, já que a competência primária para o exercício da jurisdição pertence ao Estado, apenas diante da falha ou omissão dele que será acionada a competência subsidiária do TPI às jurisdições nacionais.
Por derradeiro, a ratificação do Estatuto do Tribunal Penal Internacional pelo Brasil é absolutamente compatível e consonante com a ordem constitucional brasileira, “não havendo como argumentar que esse Tribunal seria uma intervenção indevida no exercício da soberania nacional”[29], vez que nele há a conjugação da ordem interna e da ordem internacional, à luz do princípio da prevalência dos direitos humanos, mediante providências tendentes a punir e retirar do convívio coletivo mundial, não apenas criminosos genocidas ou ditadores, mas também os responsáveis pela prática de crimes internacionais, em relação aos quais não se admite esquecimento.
REFERÊNCIAS
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NOTAS
[1] PAULO; ALEXANDRINO, 2008, p. 105.
[2] O termo “plenipotenciário” significa uma autoridade, seja ela o Ministro das Relações Exteriores ou outra pessoa por ele indicada, com anuência do Presidente da República e com Carta de Plenos Poderes (por isso, plenipotenciário), que tem o poder de assinar um tratado em nome de seu país. Enfim, plenipotenciários são os chefes das Relações Diplomáticas de um determinado Estado.
[3] COMPARATO, 2010, p.461.
[4] MAZZUOLI, 2005, p. 55.
[5] MAZZUOLI, 2005, p. 54.
[6] Amplamente consagrado como princípio da Reserva Legal (ou, simplesmente, princípio da Legalidade), determina que não há crime sem lei anterior que o defina nem pena sem prévia cominação legal.
[7] Nos termos do art. 3º, § 1º do Estatuto, o Tribunal tem sede em Haia, Países Baixos (“o Estado anfitrião’’), podendo funcionar em outro local sempre que se entender conveniente. (LENZA, 2008, p.704).
[8] COMPARATO, 2010, p. 467.
[9] SABÓIA, 2000.
[10] SABÓIA, 2000.
[11] SABÓIA, 2000.
[12] LENZA, 2008, p. 704.
[13] LENZA, 2008, p. 705.
[14] MAZZUOLI, 2011, p. 964.
[15] MAZZUOLI, loc. cit.
[16] Antinomia jurídica é definida como “a oposição que ocorre entre duas normas contraditórias (total ou parcialmente), emanadas de autoridades competentes num mesmo âmbito normativo, que colocam o sujeito numa posição insustentável pela ausência ou inconsistência de critérios aptos a permitir-lhe uma saída nos quadros de um ordenamento dado.” (FERRAZ JÚNIOR, 2008, p. 179).
[17] “As antinomias podem ser classificadas em reis ou aparentes. “A antinomia real é definida como aquela em que [...] a posição do sujeito é insustentável porque não há critérios para a sua solução, ou porque entre os critérios existentes há conflito, e é aparente em caso contrário”. (FERRAZ JÚNIOR, 2008, p. 180). Sendo assim, as antinomias reais são aquelas insolúveis, enquanto as aparentes são solúveis, para as quais os critérios para solução estão no próprio ordenamento.
[18] MAZZUOLI, 2005, p. 72.
[19] LIMA, 2007.
[20] Artigo 27
Irrelevância da Qualidade Oficial
1. O presente Estatuto será aplicável de forma igual a todas as pessoas sem distinção alguma baseada na qualidade oficial. Em particular, a qualidade oficial de Chefe de Estado ou de Governo, de membro de Governo ou do Parlamento, de representante eleito ou de funcionário público, em caso algum eximirá a pessoa em causa de responsabilidade criminal nos termos do presente Estatuto, nem constituirá de per se motivo de redução da pena.
2. As imunidades ou normas de procedimento especiais decorrentes da qualidade oficial de uma pessoa; nos termos do direito interno ou do direito internacional, não deverão obstar a que o Tribunal exerça a sua jurisdição sobre essa pessoa.
[21] BOLFER, 2010.
[22] A ratificação, ato típico de manifestação da soberania, é voluntária e transforma em poder-dever o outrora poder dos próprios Estados Membros de processar e julgar os crimes previstos no Estatuto, sendo que apenas a inação (isto é, não o faz por não querer ou não poder) do Estado detentor da competência primária para exercício da jurisdição ensejará o acionamento da competência subsidiária do TPI.
[23] Artigo 120
Reservas
Não são admitidas reservas a este Estatuto.
[24] GOMES, 2007.
[25] PIOVESAN, p. 13.
[26] PIOVESAN, loc. cit.
[27] Artigo 27
Direito Interno e Observância de Tratados
Uma parte não pode invocar as disposições de seu direito interno para justificar o inadimplemento de um tratado. Esta regra não prejudica o artigo 46.
[28] Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
[29] PIOVESAN, 2000.