1 INTRODUÇÃO
A evolução da sociedade econômica levou a não intervenção do Estado no patrimônio do particular, formas esta utilizada pelo mesmo como uma “colaboração gratuita” para o desempenho de suas funções publicas, em que o particular “doava” bens e serviços como forma de custear a despesa estatal.
A evolução leva o Estado a programar um sistema de despesa publica para regulamentação do funcionamento do serviço publico tanto para a população quanto para a manutenção de si próprio. Nesse sentido, a despesa assume, na Administração Pública, um papel fundamental, pois através desta se estabelece limites legais permitindo a análise do gasto e a justificativa deste no setor.
A importância da Despesa Pública no processo orçamentário, esta no controle da execução que possibilita atingir metas governamentais, garantindo o cumprimento dos limites legais de certas despesas.
Nesse sentido, o Estado não pode gastar sua receita como bem entender, mas deve respaldá-la nas leis que assim as define para que o gasto seja (re)direcionado para sua real finalidade satisfazendo, assim, as necessidades publicas e a sua manutenção.
“Necessidade pública é aquela eleita pelo poder político como de interesse da sociedade, sendo satisfeita pela prestação de serviço público. O serviço público, por sua vez, é o organizado de recursos humanos e materiais pela Administração Pública visando ao atendimento das necessidades compreendidas de interesse geral.” (MANHANI, 2004)
A Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000, vem buscar um equilíbrio entre receitas e despesas estabelecendo normas de finanças voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal.
2 CONCEITO
Despesas Públicas representam o conjunto de dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de Direito Público, com a finalidade de funcionamento dos serviços públicos e de atendimento às necessidades coletivas aplicando certa quantia dentro de uma autorização legislativa, buscando a manutenção das atividades do ente estatal ou para a conservação ou construção de bens públicos.
Essa estrutura de despesas varia com o tempo e reflete o próprio estágio de desenvolvimento econômico do País. Em países mais pobres predominam as despesas correntes, pois o setor público tem uma base menor para aplicar tributos, sobrando menos recursos para os gastos de capital. O setor público brasileiro, por conta dos ajustamentos fiscais com vistas a controlar o processo inflacionário das últimas décadas, ficou com margem estreita para os gastos de capital em décadas recentes. Por isso, a venda de várias empresas estatais, especialmente no período entre 1994 e 2002, e o recurso à Parceria Público-Privadas (PPP), ainda mantido, para aumentar a capacidade de investimento em infraestrutura, sob coordenação estatal, como veremos a seguir. (SANSON, 2011)
Esses dispêndios podem estar previstos na Constituição Federal, nas leis ou atos administrativos, por meio da Lei Orçamentária Anual ou de Créditos Adicionais. No entanto, a escolha pelo critério a ser utilizado dependerá das motivações e dos objetivos do governante, desde que este, não perca o foco de melhor satisfação social, sempre em benefício da coletividade.
Para sua execução a despesa deve percorrer os estágios: empenho, liquidação e pagamento, previstos na Lei nº 4.320, de 1964:
- “Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.”
- “Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.”
- “Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.”
- “Art. 65 O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídas, por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento.”
De acordo com o Manual de Procedimentos das Despesas Públicas a despesa orçamentária pode se realizar na forma de aplicação direta ou por meio de transferências a outros entes públicos ou a instituições privadas e essa informação está destacada na modalidade de aplicação, na estrutura da natureza da despesa.
3 REGULAMENTAÇÃO
A Despesa Orçamentária tem seu regramento estabelecido em diversos instrumentos legais, dentre os quais cabe destacar a Constituição Federal de 1988, a Lei Complementar nº 101, de 2000 a Lei nº 4.320, de 1964, o Decreto nº 93.872, de 1986, para a União e as Leis que dispõem sobre o Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual.
4 CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS
As despesas públicas apresentam uma gama de classificações doutrinárias, não sendo obtidas cientificamente nem pelo critério legal. Elas podem ser despesas ordinárias e extraordinárias, sendo estas destinadas a despesas não programadas, geradas por situações urgentes e de calamidade publica, não sendo renovadas anualmente nem previstas na lei orçamentaria anual. Já as despesas ordinárias são aquelas que constituem a rotina dos serviços públicos sendo renovadas a cada ano.
Alguns autores ainda classificam as despesas em produtivas (que criam utilidades por meio da atuação estatal – atividade policial, jurisprudencial etc), reprodutivas (representam aumento de capacidade produtora do país – construção de escolas, estradas etc) e improdutivas (despesas inúteis). (SCHWANTZ, 2010, p. 17)
Outra classificação aplicada às despesas estatais são aquelas ligadas a sua competência constitucional, sendo estas de cunho federal (realização dos fins e serviços públicos de competência da União – art. 21, CF), estaduais (atribuições do Estado, art. 25, §1º, CF) e municipais (art. 30, CF).
No entanto, o que nos interessa aqui é a classificação legal das despesas, pois estas estão amparadas pelo critério normativo imposto a todos os entes federados e que devem ser cumpridos correndo o risco de sua aplicabilidade tornar-se ilegal perante toda à publicidade.
5 CLASSIFICAÇÃO LEGAL
As despesas públicas, dentro da ótica orçamentária, são classificadas em função do modo como afetam o patrimônio público, verificando se houve a diminuição patrimonial ou se o que ocorreu foi apenas uma mudança nos elementos patrimoniais quando da realização dessa despesa orçamentária.
Como as despesas orçamentárias representam todos os gastos públicos, é imprescindível que se observe na contabilidade estatal como o patrimônio foi afetado.
Sendo assim, as despesas legais são aquelas respaldadas pela Lei Federal 4.320/64, sendo classificadas em despesas correntes e despesas de capital.
5.1 Despesas Correntes
São aquelas que, no momento da sua realização, ocasionam uma redução do patrimônio do ente, constituindo fatos contábeis modificativos diminutivos, pois não contribuem de forma direta para a formação ou aquisição de um bem, destinadas à manutenção e ao funcionamento dos serviços públicos.
DESPESAS CORRENTES – são aquelas resultantes da manutenção das atividades próprias do Estado, tais como custeio da estrutura administrativa o que não gera o aumento do patrimônio do Estado; contribuindo apenas para sua continuidade. (PISCITELLI, 2011, p. 96)
Essas despesas podem ser prestadas diretamente ou indiretamente pela administração Pública e estão vinculadas às despesas de custeio (despesas com material, pessoal etc.) e a transferências correntes (destinadas a cobrir despesas de custeio de outras entidades – sociais e econômicas, despesas com inativos, pensões, transferências intergovernamentais e os juros da divida contratada).
Lei Federal 4.320/64:
Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:
DESPESAS CORRENTES
Despesas de Custeio
Transferências Correntes
§ 1º Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis.
§ 2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado.
§ 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como:
I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa;
II - subvenções econômicas, as que se destinem a emprêsas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
Art. 13. Observadas as categorias econômicas do art. 12, a discriminação ou especificação da despesa por elementos, em cada unidade administrativa ou órgão de governo, obedecerá ao seguinte esquema:
DESPESAS CORRENTES
Despesas de Custeio
Pessoa Civil
Pessoal Militar
Material de Consumo
Serviços de Terceiros
Encargos Diversos
Transferências Correntes
Subvenções Sociais
Subvenções Econômicas
Inativos
Pensionistas
Salário Família e Abono Familiar
Juros da Dívida Pública
Contribuições de Previdência Social
Diversas Transferências Correntes.
As despesas de custeio destinam-se ao funcionamento dos bens e serviços anteriormente criados. Um hospital, depois de construído (serviço criado), ao entrar em funcionamento, demandará gastos para que se iniciem suas atividades normais. Todos os recursos aplicados com essa finalidade são classificados como despesas de custeio. Por exemplo: limpeza e conservação, energia elétrica, salários dos profissionais, enfim, todo tipo de serviço e material de consumo e demais dispêndios cuja finalidade seja manter em funcionamento o estabelecimento hospitalar.
As transferências correntes são despesas em que um órgão da realizadas com entidades da Administração Indireta ou da iniciativa privada aplica os recursos, transformando-os em despesas correntes. Nesse caso, o beneficiário não terá uma contraprestação em bens e serviços, ou seja, quem recebe uma transferência corrente tem como única obrigação fazer o bom uso dos recursos recebidos, na forma aprovada pelo órgão transferidor e constante do ajuste entre as partes.
Após o recebimento dos recursos estes devem ser aplicados, dentro do prazo programado e acertado, e a entidade que recebeu o benefício deve elaborar a prestação de contas, na forma estabelecida pelo órgão transferidor, e encaminhá-la, na data legalmente estabelecida, juntamente com as demais exigências constantes do acordo, se houver.
Subvenções sociais destinam-se às instituições públicas ou privadas sem fins lucrativos. As Organizações sócias – OS – de acordo com seus estatutos devem dedicar-se ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e prevenção do meio ambiente, à cultura e à saúde. Essas entidades são chamadas de Paraestatais, pois são de iniciativa privada, mas estabelecem uma parceria com o Estado.
Subvenções econômicas, ao contrário da supracitada, são efetuadas com entidades com fins lucrativos, tanto da administração Indireta quanto com da iniciativa privada, sendo respaldadas em lei para sua concorrência.
5.2 Despesas de Capital
São aquelas que, no momento da sua realização, não ocasionam uma redução do patrimônio do ente, pois constituem fatos contábeis permutativos que se conectam ao conceito de investimento do setor público, pois esses gastos irão ser utilizados para aquisição ou constituição de bens de capital, criando, assim, a produção de novos bens e serviços.
DESPESAS DE CAPITAL – são aquelas cujo resultado será o aumento do patrimônio público e, assim da capacidade produtiva como um todo através de investimentos, inversões financeiras e transferências de capital. (PISCITELLI, 2011, p. 97)
Essas despesas são divididas em investimentos, inversões financeiras e transferência de capital.
Investimentos são, de modo geral, as despesas destinadas ao planejamento e à execução de obras. As inversões financeiras destinam-se à aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização, à aquisição de títulos de empresas ou entidades, já constituídas, desde que não importe aumento do capital, e à constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas. Transferências de capital, por fim, são investimentos ou inversões financeiras que devam se realizar independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços. (MANHANI, 2004)
Lei 4.320/64:
Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Inversões Financeiras
Transferências de Capital
[...]
§ 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de emprêsas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.
§ 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a:
I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização;
II - aquisição de títulos representativos do capital de emprêsas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital;
III - constituição ou aumento do capital de entidades ou emprêsas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros.
§ 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.
Art. 13. Observadas as categorias econômicas do art. 12, a discriminação ou especificação da despesa por elementos, em cada unidade administrativa ou órgão de governo, obedecerá ao seguinte esquema:
[...]
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Obras Públicas
Serviços em Regime de Programação Especial
Equipamentos e Instalações
Material Permanente
Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Emprêsas ou Entidades Industriais ou Agrícolas
Inversões Financeiras
Aquisição de Imóveis
Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Emprêsas ou Entidades Comerciais ou Financeiras
Aquisição de Títulos Representativos de Capital de Emprêsa em Funcionamento
Constituição de Fundos Rotativos
Concessão de Empréstimos
Diversas Inversões Financeiras
Transferências de Capital
Amortização da Dívida Pública
Auxílios para Obras Públicas
Auxílios para Equipamentos e Instalações
Auxílios para Inversões Financeiras
Outras Contribuições.
Das Despesas de Capital
SUBSEÇÃO PRIMEIRA
Dos Investimentos
Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras e de outras aplicações.
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.
SUBSEÇÃO SEGUNDA
Das Transferências de Capital
Art. 21. A Lei de Orçamento não consignará auxílio para investimentos que se devam incorporar ao patrimônio das emprêsas privadas de fins lucrativos.
Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se às transferências de capital à conta de fundos especiais ou dotações sob regime excepcional de aplicação.
6 AS DESPESAS E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como a Lei de responsabilidade Fiscal (LRF) classifica a despesa pública em duas categorias, as despesas obrigatórias de caráter continuado e as despesas com pessoal (as derivadas de contratos ou outras despesas com pessoal).
As despesas obrigatórias de caráter continuado é a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo, executadas por um período superior a dois exercícios (art. 17).
Os atos que criarem ou aumentarem tais despesas deverão ser instruídos com a estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes, além de demonstrar a origem dos recursos para seu custeio (art. 17, § 1º). Isso não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida e ao reajustamento de remuneração de pessoal (§6º).
Em seu art. 18, caput, a LRF destacou as despesas com pessoal, que são assim previstas como o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros do Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
O aumento da despesa gerada pela criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental deve está acompanhada de uma estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes e deve está em conformidade com a Lei Orçamentária Anual, com a Lei de Diretrizes e Bases Orçamentárias e com o Plano Plurianual.
7 CONCLUSÃO
As (r)evoluções econômicas e sociais fizeram com que o Estado passasse a justificar e a demonstrar como o dinheiro publico era gasto e se a sua finalidade estava sendo cumprida: a satisfação das necessidades publicas e manutenção da máquina estatal.
Como fazer com que esses gastos fossem efetuados da maneira mais correta possível? Obedecendo ao que disciplina a Constituição Federal e criando leis que viessem a normatizar tais atos públicos. Estas, por sua vez, devem ser aplicadas em todas as instancias referentes às despesas dos entes federados estando aptos á punições se suas “ordens” não fossem cumpridas.
Esses dispêndios, que tem previsão legal, estão classificadas em despesas correntes e de capital, cada uma com sua particularidade e características que auxiliam na aplicação do dinheiro publico pelos entes estatais.
Estas despesas devem seguir as normas da Lei de Responsabilidade Fiscal que tem por finalidade controlar os gastos públicos para que o dispêndios com o setor estatal não ultrapassem sua real necessidade e tenham como principal finalidade alcançar, com máxima objetividade, a sociedade e suas utilidades sociais e econômicas.
Nesse contexto evolucionista e atual é que as despesas publicas se justificam como imprescindíveis para a construção de um Estado seguro, estável e coeso que busca inesgotavelmente exaurir as discrepâncias socioeconômicas tão marcantes presentes em todos os entes federados.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Direito Financeiro. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Vade Mecum Saraiva. 18. ed. atual. e ampl. – São Paulo: Saraiva, 2014.
BRASIL. Lei nº 101, de 04 de maio de 2000. Responsabilidade Fiscal. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Vade Mecum Saraiva. 18. ed. atual. e ampl. – São Paulo: Saraiva, 2014.
DESPESAS PÚBLICAS. MANUAL DE PROCEDIMENTOS. Aplicado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. 1ª Edição. Disponível em: <http://www.aedmoodle.ufpa.br/pluginfile.php?file=%2F66400%2Fmod_resource%2Fcontent%2F0%2FMinuta_Manual_Despesas_Publicas.pdf>. Acesso em: 21 abr. 2015.
MANHANI, Danilo Antonio. Despesa pública na Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 542, 31 dez. 2004. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/6144>. Acesso em: 20 abr. 2015.
PISCITELLI, Thathiane. Direito Financeiro Esquematizado. Rio de Janeiro: Forense,São Paulo: Método, 2011 – p.95-98.
SANSON, João Rogério. Teoria das finanças públicas / João Rogério Sanson. – Florianópolis : Departamento de Ciências da Administração / UFSC; [Brasília] : CAPES : UAB, 2011. 132p. : il.