SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Soberania e integração: a supranacionalidade como solução. 3. Supranacionalidade: aspectos gerais e características principais. 4. A supranacionalidade no MERCOSUL. 5. A supranacionalidade no Brasil. 6. Conclusão. 7. Referências Bibliográficas.
SUMARY: Introduction. 2. Sovereignty and integration: the supranacionalidade as solution. 3. Supranacionality: general aspects and main characteristics. 4. The supranacionality in the MERCOSUL. 5. The supranacionality in Brazil. 6. Conclusion. 7. Bibliography
RESUMO: O presente trabalho investiga a evolução histórica do conceito de soberania dos Estados, traçando algumas linhas comparativas entre soberania e supranacionalidade. Estuda os aspectos que caracterizam esta nova forma de relacionamento entre Poder Interno e submissão a entes e ordenamentos jurídicos externos. Demonstra os resultados obtidos através da experiência européia, analisando a supranacionalidade no âmbito interno dos Estados-Membros do MERCOSUL.
ABSTRACT: The present work investigates to evolution transcript of the concept of sovereignty of the States, drawing some comparative lines between sovereignty and supranacionality. It studies the aspects that characterize this new forms of relationship between Internal Power and submission to entities and external legal system. It shows the results obtained trhorugh the european experience, analyzing the supranacionality in the internal scope of the States-Members of MERCOSUL.
PALAVRAS-CHAVE: Soberania; Supranacionalidade; MERCOSUL; Integração; União Européia.
KEY-WORDS: sovereignty; supranationality; MERCOSUL; Integration; European Union;
1.Introdução
"Depois de ter exposto os verdadeiros princípios do direito político e procurado fundar o Estado em sua base, restaria ainda ampará-lo por suas relações externas, o que compreenderia o direito das gentes, o comércio, o direito da guerra e das conquistas, o direito público, as ligas, as negociações, os tratados, etc. tudo isso, porém, constitui um assunto novo e muito vasto para minha curta vista. Tive que fixá-la sempre mais perto de mim." – com estas palavras, Jean-Jacques Rousseau, em 1762 [1], conclui as quatro cartas autobiográficas a Malesherbes, mais tarde conclamadas pela Humanidade como um marco histórico na área Político-filosófica.
O que se constata é que não são atuais a preocupação e o interesse em estudar, cuidar, amparar e ampliar as relações externas dos Estados. Rosseau enunciou tal fato de forma brilhante. Previu que sua curta vista não alcançaria grandes avanços neste sentido. O tempo passou, os Estados organizaram-se internamente e, como conseqüência lógica e esperada desta organização, estes mesmos Estados tiveram sua atenção voltada às gentes vizinhas, em razão da constatação de que juntos construiriam (em todos os sentidos) mais do que isolados. Ampliaram-se as relações entre países.
Estas poucas linhas resumem séculos de evolução. Entre a conclusão visionária de Rosseau e o entendimento atual no que se refere às relações entre Estados soberanos, não se pode deixar de se atentar às lições de Kelsen, que em sua obra prima intitulada Teoria Pura do Direito [2] ensina ao mundo, em 1.960, que "Toda a evolução técnico-jurídica apontada tem, em última análise, a tendência para fazer desaparecer a linha divisória entre Direito internacional e ordem jurídica do Estado singular, por forma que o último termo da real evolução jurídica, dirigida a uma centralização cada vez maior, parece ser a unidade de organização de uma comunidade universal de Direito mundial, quer dizer, a formação de um Estado mundial. Presentemente, no entanto, ainda não se pode falar de uma tal comunidade. Apenas existe uma unidade cognoscitiva de todo o Direito, o que significa que podemos conceber o conjunto formado pelo Direito internacional e as ordens jurídicas nacionais como um sistema unitário de normas – justamente como estamos acostumados a considerar como uma unidade a ordem jurídica do Estado singular."
As considerações de Kelsen acerca do desaparecimento da linha divisória entre Direito internacional e ordem jurídica interna do Estado singular não deixam margem a dúvida de que as relações entre Estados soberanos constituem uma realidade fática, que no futuro (que já chegou) apontaria para um caminho irreversível.
E o mundo, de fato, vivencia nos tempos atuais a era das relações externas. O capital não tem mais nacionalidade, foi "mundializado". Fala-se em aldeia global, preconizando-se a idéia (ainda que vaga e futura) do Estado único, conforme anotado por Kelsen. O comércio entre Estados derruba barreiras. Formam-se blocos econômicos entre Estados soberanos circunvizinhos. O capital exige que estes mesmos blocos expadam-se, tornando-se megablocos econômicos.
Surgem questionamentos acerca do real papel da soberania Estatal, bem como no que se refere aos limites entre a adoção de normas jurídicas externas e a intangibilidade desta soberania.
Todos estes fenômenos sócio-político-econômicos trazem a lume a necessidade de se traçarem com exatidão os contornos da posição do Estado em relação ao ordenamento jurídico internacional e aos demais Estados soberanos.
O presente trabalho tem a finalidade de, observada a realidade global acima exposta, investigar os traços distintivos entre soberania Estatal e relações internacionais, a partir da análise de alguns dos meandros que envolvem tais questões, procurando-se enfocar a realidade do MERCOSUL, bem como do Estado Brasileiro.
2. Soberania e integração: a supranacionalidade como solução
A soberania caracteriza-se historicamente, segundo as palavras de Rosseau [3], como sendo um poder uno, inalienável e indivisível. Este conceito foi revisto e reconstruído ao longo do tempo, na medida em que o fenômeno da globalização e da mundialização do capital impuseram ao Estado a adoção e integração de normas jurídicas oriundas do ordenamento jurídico internacional.
José Luís Bolzan de Moraes assinala que "A idéia de soberania, antiga conhecida dos lidadores no campo da teoria do Estado, é um conceito que emerge e se consagra já nos anos 1500 – séc. XVI. De lá para cá o tema tem sofrido transformações significativas, especialmente no que tange ao seu conteúdo, para adaptar-se às novas circunstâncias históricas impostas pelas mutações por que passaram os Estados, bem como pelos novos laços que os unem nas relações interestaduais" [4]
Modernamente, não há como se admitir a soberania Estatal como sendo absoluta e ilimitada, na medida em que as relações entre Estados, integrantes ou não de um mesmo bloco econômico, originam relações jurídicas complexas, as quais, não raramente, acabam por gerar conflitos de interesse de ambos os Estados-Partes.
Havendo conflito de interesses, qualificado por uma pretensão resistida, surge a necessidade de solucionarem tais conflitos. Embora se constate tal necessidade, somente um órgão com jurisdição sobre ambos os Estados estaria legitimado a ofertar soluções a tais controvérsias. Esta necessidade de submeter-se à decisão de um organismo com jurisdição sobre o próprio Estado fez com que surgisse o conceito de supranacionalidade, maleabilizando assim os aspectos que até então integravam o conceito de soberania dos Estados-Membros.
Por supranacionalidade, embora se verifique grande controvérsia quanto a seu sentido conceitual, pode-se dizer que consiste basicamente "a) na existência de instâncias de decisão independentes do poder estatal, as quais não estão submetidas ao seu controle; b) na superação da regra da unanimidade e do mecanismo de consenso, já que as decisões – no âmbito das competências estabelecidas pelo tratado instituidor – podem ser tomadas por maioria (ponderada ou não) e c) no primado do direito comunitário: as normas originadas das instituições supranacionais têm aplicabilidade imediata nos ordenamentos jurídicos internos e não necessitam de nenhuma medida de recepção dos Estados." [5]
Esta foi a forma que os Estados europeus encontraram para a solução das controvérsias surgidas a partir das relações decorrentes do processo de integração. Formou-se uma Comunidade de Estados, em prol da qual os Estados renunciaram a sua competência sobre determinadas matérias, que passaram a ser reguladas pelo órgão comum.
A União Européia exerceu especial papel na revolução do conceito de soberania ao subordinar todos os Estados-Membros a um ordenamento jurídico comum, no que tange a determinadas questões igualmente de interesse comum.
Os efeitos produzidos pelos atos oriundos desta Comunidade operam-se de imediato, sem a necessidade de nenhum ato instituidor por parte de cada um dos Estados-membros.
3. Supranacionalidade: Aspectos gerais e características principais
Considerando que o exemplo prático no que se refere à supranacionalidade provém unicamente da integração européia, o instituto ainda suscita dúvidas quanto à sua natureza.
Entendem alguns que se trataria de soberania divisível, na medida em que os Estados transfeririam parcelas de sua soberania a entes supranacionais. Outros defendem a tese da delegação de soberania.
A União Européia exerce poderes inerentes à soberania antes exclusiva de cada um dos Estados-Membros legitimada pelos vários tratados que a originaram e cujos Estados são signatários, sendo eles: Tratado de Paris, 1951; Tratados de Roma, 1957 e Tratado da União Européia, com vigência a partir de Novembro de 1993.
No entanto, o entendimento dominante é que os Estados-Membros, para participarem de um processo de integração, não precisam renunciar à soberania ou a parte dela. De forma conjunta, conferem poderes a órgãos com jurisdição comum a estes Estados, segundo as conveniências de seus interesses.
Verifica-se, portanto, consenso no que se refere à necessidade de submissão conjunta a um regramento único (em determinadas áreas comuns), o qual tem a finalidade de atender aos interesses daquela comunidade.
Elizabeth Accioly Pinto de Almeida [6] relembra ensinamento de Pierre Pescatore no sentido de que "... o critério de supranacionalidade supõe três elementos: primeiro, o reconhecimento de valores comuns; segundo, determinados poderes a serviço do cumprimento desses valores comuns; e, terceiro, a existência de uma autonomia desse poder, destinado a ao cumprimento desses valores comuns. E isso se instrumentaliza mediante a chamada delegação de atribuições. Ressalte-se o uso do termo delegação e não transferência de atribuições,.... enquanto que na transferência de poderes há uma alienação desses poderes da parte de quem até então era – e deixa de ser – seu titular, na delegação a raiz, a titularidade nua dos poderes delegados conserva-se no órgão ou no sujeito delegante. Daqui resulta, como importante conseqüência, que, enquanto transferir significa ceder definitivamente os respectivos poderes, para nunca mais se poder reavê-los, delegar tem o sentido de o delegante não poder exercer, enquanto durar a delegação, os poderes delegados, mas de se conservar no sujeito a quo a titularidade dos poderes respectivos e, portanto, a faculdade de, cessada a delegação (nomeadamente pela sua revogação), recuperar automaticamente o pleno exercício dos poderes delegados."
Márcio Monteiro Reis [7] conclui, no que se refere à natureza da submissão dos Estados-membros de uma mesma comunidade, que estes "...não precisam renunciar à sua soberania, nem a parcelas dela. Reunidos, devem negociar quais as áreas em que seria mais proveitoso agir conjuntamente, em vez de faze-lo de forma isolada. Obtido o consenso, os Estados atribuem as competências necessárias à Comunidade, cujos órgãos passarão a gerir aqueles assuntos. Como a Comunidade é um espaço comum entre os Estados, do qual todos participam., pode-se dizer que eles passam a exercer suas soberanias nestes domínios, de forma compartilhada com os outros Estados."
E finaliza afirmando que "Toda esta construção teórica que permitiu a formação de um ordenamento jurídico supranacional, através do reconhecimento da chamada "soberania compartilhada", foi uma solução jurídica criada diante de circunstância de fato, que reclamavam a ação dos Estados em direção à integração. O direito não pode ser usado como um entrave ao avanço da sociedade, apegando-se a dogmas que não se sustentem por fundamentos reais. Como bem alerta João Miranda, o Estado não existe por si, mas sim para resolver problemas da sociedade. Se for necessário, o Direito pode e deve ser alterado para permitir o transcurso da vida social."
Conclui-se, pois, que a idéia de soberania compartilhada, na qual se funda o instituto da supranacionalidade, constitui-se na resposta mais eficaz ao problema da soberania dos Estados que passam a integrar uma mesma comunidade internacional, em razão de terem que se submeter a um regramento jurídico comum.
Os resultados que a União Européia tem obtido indicam para o sucesso da adoção de tal instituto na busca do compartilhamento das soberanias.
4. A supranacionalidade no MERCOSUL
A ausência de um ordenamento jurídico comunitário, de efetividade supranacional, prevalente sobre o direito nacional nas matérias específicas de interesse da comunidade constitui-se em um dos obstáculos ao sucesso da integração dos Estados-Partes do MERCOSUL.
Este ordenamento jurídico deve ser dotado de função jurisdicional, bem como de força coercitiva para determinar o cumprimento do direito por ele declarado, na medida em que os conflitos são decorrências normais das relações que se desenvolvem entre a comunidade.
Sachs [8] tece os seguintes comentários a este respeito: "Por várias razões, o debate atual sobre o Estado começou de forma errada. Ela se originou da oposição estabelecida entre Estado e Mercado, enquanto, na realidade, todo mercado deve ser regulado pelo Estado, ainda assim, se quisermos que a economia de mercado também cumpra uma função social. As críticas ao estatismo que, com razão, visam seus excessos e o peso da burocracia, simplificam exageradamente o problema ao postularem menos Estado, quando a verdadeira questão consiste em que ele, ao mesmo tempo, torne-se mais eficiente e menos oneroso.
É de bom tom que se censure as falhas do Estado, sua incapacidade em apreender o longo prazo e o interesse social. De modo geral é legítimo postular a redução do Estado-empresário, sobretudo quando o setor público compõe-se de empresas que foram nacionalizadas no momento em que estavam falidas e o Estado, ao intervir, privilegiou os interesses particulares de tal ou qual grupo do poder. Mas, permanecem as funções do Estado-promotor (development state), a exemplo do que ocorreu no Japão, na Coréia do Sul, em Taiwan e, sobretudo, do Estado-regulador. O desafio para os anos vindouros está em encontrar formas verdadeiramente democráticas de regulamentação das economias mistas".
Resta clara, portanto, a importância do Estado no desempenho da regulamentação de condutas e na solução de conflitos. No âmbito do MERCOSUL não poderia ser diferente.
O Tratado de Assunção, o Protocolo de Ouro Preto e o Protocolo de Brasília-Soluções de Controvérsias constituem-se nos instrumentos legais que viabilizaram a implementação do MERCOSUL.
Verifica-se, pois, que os Estados-membros deste bloco econômico optaram por estrutura institucional do tipo intergovernamental. O Tatado de Ouro Preto, em seu artigo 2º preceitua que "São órgãos com capacidade decisória, de natureza intergovernamental, o Conselho do Mercado Comum, o Grupo Mercado Comum e a Comissão de Comércio do Mercosul." (grifamos)
A intergovernamentabilidade pode ser compreendia como forma de solução intermediária entre a soberania tradicional e a supranacionalidade.
A concepção clássica de soberania impõe dificuldades intransponíveis a que se instaurem relações entre Estados-Partes de um mesmo bloco econômico, traduzindo-se como obstáculo à efetivação do processo integracionista.
A intergovernabilidade apresenta-se como uma via alternativa, ou seja, constitui-se no instituto que possibilita ao Estado manter intocada a sua soberania no que se refere ao auto-regramento e ainda assim participar de processo integracionista que visa a formação de um bloco econômico.
Portanto, visualiza-se claramente que entre os extremos da soberania tradicionalmente compreendida e a supranacionalidade, transita o instituto da intergovernamentabilidade.
Vez que se situando entre extremos, ao que se pode visualizar a intergovernamentabilidade é o instituto que precede a adoção da supranacionalidade.
No MERCOSUL, alguns Estados já deram claros sinais de que estão abertos à sua adoção.
Paraguai e Argentina foram positivamente influenciados pela União Européia, inserindo os conceitos de supranacionalidade em suas Constituições, fato este que indica uma forte tendência no sentido de se reconhecer e aceitar, na prática, a submissão de conflitos de interesses a órgãos externos, com jurisdição comum aos Estados-membros integrantes do bloco.
A Constituição do Paraguai, promulgada em 20 de Junho de 1.992, em seu artigo 9º preceitua que "A República do Paraguai, em condições de igualdade com outros Estados, admite uma ordem jurídica supranacional que garanta a vigência dos direitos humanos, da paz, da justiça, da cooperação e do desenvolvimento político, econômico, social e cultural." [9]
A Constituição da Argentina encarta preceito similar no inciso 24 do Artigo 75, ao estabelecer que "Corresponde ao congresso: aprovar tratados de integração que deleguem competências e jurisdição a organizações supraestatais em condições de reciprocidade e igualdade, e que respeitem a ordem democrática e os direitos humanos. As normas ditadas em sua conseqüência têm hierarquia superior às leis." [10]
Além de consagrar a supranacionalidade, o Constituinte Argentino elegeu o regramento jurídico supranacional a hierarquia superior a das leis internas, demonstrando o interesse em vivenciar o sucesso do processo de integração iniciado no passado.
A Constituição vigente no Uruguai foi promulgada em Fevereiro de 1.967, época em que o instituto da supranacionalidade ainda estava tendo definidos os seus contornos pelo Velho Mundo (sendo que ainda hoje se trata de instituto pouco conhecido), razão pela qual somente em 1.994, de forma bastante tímida, inseriu um novo inciso em seu artigo 6º, prevendo que "A República procurará a integração social e econômica dos Estados Latino-Americanos, especialmente no que se refere a defesa comum de seus produtos e matérias primas. Assim mesmo, propenderá a efetiva complementação de seus serviços públicos."
5. A supranacionalidade no Brasil
A Constituição Brasileira, promulgada em 5 de Outubro de 1.988, não previu a possibilidade de submissão do Estado a decisões oriundas de órgão externo. Prescreve o parágrafo único do Artigo 4º que "A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações."
Defendem alguns que poderia ter sido aberto espaço desde então para a participação em organismos supranacionais. [11]
No entanto, o caminho trilhado pelo legislador constituinte foi em sentido contrário às tendências mundiais no que tange à supranacionalidade.
Prevê a Carta Magna em seu artigo 5º, XXXV que: "a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito", preservando assim a inafastabilidade da jurisdição interna no tocante às decisões originárias de entes externos.
Por sua vez, o artigo 60, §4º preceitua que: "Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais." (grifamos).
Considerando-se que o artigo 5º da Carta Magna trata dos direitos e garantias individuais, conclui-se que seria necessária uma Emenda à Constituição para que se inserisse no ordenamento jurídico o instituto da supranacionalidade, como ocorreu com a Argentina na Reforma Constitucional de 1.994.
Porém, já se verificou no Brasil a tentativa de inserção da supranacionalidade através do poder constituinte derivado, pela inclusão, em 1995, de dois parágrafos ao artigo 4º, o qual, "lamentavelmente, não foi aprovado pelo Congresso Nacional, reacendendo a discussão interna acerca da matéria e deixando transparecer o preconceito institucionalizado no que se refere à sua adoção. [12]
Conclui-se, portanto, que o Brasil não amadureceu sufucientemente a idéia da efetivação do processo de integração, na medida em que se recusa a adotar a supranacionalidade, processo este tendente a possibilitar que as demais etapas do processo de integração sejam concluídas com sucesso, sem o qual dificilmente se alcançará o êxito buscado nas relações comunitárias entre os Estados-membros.