ABSTRACT: New rules on procedures of environmental permitting of onshore wind farms have been brought in by Brazilian National Environment Council (CONAMA) which issued Resolution number 462 of 2014, analysed in this paper.
KEY WORDS: wind farms, wind power, environmental permitting, simplified environmental report of wind farm projects, technical information meeting, environmental impact assessment.
SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Validade de propositura e tramitação da Resolução/CONAMA nº 462/2014. 3. Fundamento legal da Resolução/CONAMA nº 462/2014. 4. Os empreendimentos eólicos na classificação normativa. 5. Tópicos jurídicos de regulamentação. 6. Espécies de procedimentos de licenciamento de empreendimentos eólicos onshore. 7. Enquadramento do empreendimento eólico. 8. Questões genéricas. 8.1. O novo Decreto nº 8.437, de 2015. 8.2. O § 2º do art. 1º da Resolução/CONAMA nº 428, de 2010. 8.3. Audiências públicas no EIA/RIMA de empreendimentos eólicos onshore. 8.4. Patrimônio espeleológico. 9. Procedimento simplificado. Aplicabilidade da Resolução/CONAMA nº 279/2001 a empreendimentos eólicos onshore. 10. Procedimento simplificado. O Relatório Simplificado de Licenciamento (RSL). 11. Procedimento simplificado. Licença de Instalação Direta. 12. Procedimento simplificado. Reunião Técnica Informativa. 13. Prazos. 14. Das licenças ambientais. 15. Das autorizações ambientais. 16. Proteção da fauna. 17. Conclusões.
1. Introdução.
O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) editou a regulamentação jurídica de procedimentos para o licenciamento ambiental de empreendimentos de geração de energia elétrica a partir de fonte eólica em superfície terrestre, através da Resolução nº 462, de 24 de julho de 2014, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 141, de 25 de julho de 2014, data de sua entrada em vigor, nos termos de seu art. 20.
Empreendimentos eólicos produzem impactos ambientais. E são vários, como, por exemplo, alteração da paisagem e deslocamentos de terra, produção de ruídos (de origem mecânica e aerodinâmica), efeito flicker, desmatamentos e alterações da drenagem do terreno (principalmente em razão da construção de acessos), produção de ondas eletromagnéticas que podem interferir em sistemas de comunicação, geração de microclimas em razão da alteração da circulação padrão do ar decorrente da operação das turbinas, repercussões socioeconômicas, afugentamento da fauna ou mesmo a morte de aves nas pás dos aerogeradores ou em outras estruturas físicas artificiais.
Assim, empreendimentos eólicos devem sujeitar-se ao licenciamento ambiental, tendo sido necessário que o CONAMA editasse norma especial, o que ocorreu através da citada Resolução nº 462/2014, objeto de análise neste artigo, tanto para tutela do ambiente ecologicamente equilibrado, considerando impactos ambientais que lhes são característicos, como também para facilitar e agilizar a expedição de licenças ambientais para empreendimentos eólicos (nesse caso, em superfície terrestre).
Isso porque, apesar dos impactos ambientais acima listados, a energia eólica possui inúmeros pontos positivos e gera benefícios relevantes, principalmente porque sua produção é quase que inteiramente livre de emissão de Gases do Efeito Estufa (GEE), não está relacionada a chuvas ácidas, nem gera poluição radioativa. Além disso, os aerogeradores não demandam suprimentos de água para funcionamento e produção de energia, ao contrário de turbinas de hidrelétricas, por exemplo.
Em agosto/2014, o Brasil apresentava capacidade eólica instalada de 5,1 GW, cerca de 04% de participação dessa fonte na matriz energética do país,[1] que iniciou o mês de maio de 2015 com capacidade eólica instalada de 6,6 GW, já com participação dessa fonte na matriz energética aumentada para 4,8%, quase 05%, portanto.[2]
Parece ainda pouco, mas essa participação tem sido crescente, principalmente após implantação do Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica (PROINFA), de que tratam o Decreto nº 5.025, de 30 de março de 2004 e a Lei nº 10.438, de 26 de abril de 2002. No Boletim de Dados referente a ago/2014, a Associação Brasileira de Energia Eólica (ABEEólica) previa que, ao final de 2018, seriam 14,4 GW instalados em território brasileiro. No Boletim de Dados referente a abril/2015, a ABEEólica já prevê o cenário para o final de 2019, quando teremos 17,78 GW.
Vale destacar que a “potência instalada” é terminologia que compreende os empreendimentos eólicos aptos a operar, operando em teste e operando comercialmente.
2. Validade de propositura e tramitação da Resolução/CONAMA nº 462/2014.
Quanto à competência para expedição da Resolução nº 462/2014, o CONAMA valeu-se do art. 8º, inciso I, da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a “Política Nacional do Meio Ambiente” (PNMA). Pelo dispositivo, compete a tal órgão colegiado, consultivo e deliberativo (PNMA, art. 6º, II) estabelecer, mediante proposta do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. O texto inicial do regulamento foi proposto pelo Governo do Rio Grande do Sul, porém ratificado pelo IBAMA, cumprido, portanto, o requisito de iniciativa de que trata o inciso I do art. 8º da PNMA.
A deliberação da matéria ocorreu na 114ª Reunião Ordinária do CONAMA, realizada em 28/05/14, que, todavia, após a aprovação do § 1º do art. 14 da minuta do texto normativo, foi interrompida, por falta de quórum, nos termos do § 3º, art. 6º, do Regimento Interno do CONAMA, tendo a deliberação sido retomada na 56ª Reunião Extraordinária, realizada em 10/06/2014, na qual o texto da Resolução foi finalmente aprovado, com emendas. Publicada, está plenamente válida e eficaz.
3. Fundamento legal da Resolução/CONAMA nº 462/2014.
A PNMA visa, dentre outros, “à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico”, objetivo insculpido no art. 4º, inciso I, da PNMA, dispositivo que traduz a essência do princípio-mestre do Direito Ambiental, que é o desenvolvimento sustentável, e consagra como princípios a “ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo” (art. 2º, inciso I), a “racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar” (art. 2º, inciso II) e o “planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais” (art. 2º, inciso III) e tem como um de seus instrumentos, para realização de seus objetivos, exatamente “o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras” (art. 9º, inciso IV).
A geração de energia elétrica a partir de fonte eólica contribui para a consecução dos objetivos da PNMA, mormente aquele acima descrito, insculpido no inciso I do art. 4º da Lei nº 6.938/81, como também pode proporcionar a efetivação dos valores jurídicos traduzidos pelos princípios da PNMA positivados nos incisos I a III do art. 2º do mesmo diploma legal.
Outro relevante fundamento legal para a edição da Resolução/CONAMA nº 462/2014 é a própria Lei nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009, que instituiu a “Política Nacional sobre Mudança do Clima” (PNMC). Em seu art. 12, dispôs que:
Art. 12. Para alcançar os objetivos da PNMC, o País adotará, como compromisso nacional voluntário, ações de mitigação das emissões de gases de efeito estufa, com vistas em reduzir entre 36,1% (trinta e seis inteiros e um décimo por cento) e 38,9% (trinta e oito inteiros e nove décimos por cento) suas emissões projetadas até 2020.
Parágrafo único. A projeção das emissões para 2020 assim como o detalhamento das ações para alcançar o objetivo expresso no caput serão dispostos por decreto, tendo por base o segundo Inventário Brasileiro de Emissões e Remoções Antrópicas de Gases de Efeito Estufa não Controlados pelo Protocolo de Montreal, a ser concluído em 2010.
A PNMC foi regulamentada pelo Decreto nº 7.390, de 9 de dezembro de 2010. Em seu art. 5º, este dispôs que a projeção das emissões nacionais de gases do efeito estufa para o ano de 2020 de que trata o parágrafo único do art. 12 da Lei nº 12.187/2009, é de 3.236 milhões tonCO2eq de acordo com detalhamento metodológico descrito no Anexo daquele Decreto, composta pelas projeções para vários setores, dentre os quais o de energia, em 868 milhões de tonCO2eq.
No art. 6º, o Decreto nº 7.390/2010 dispôs que para alcançar o compromisso nacional voluntário de que trata o art. 12 da Lei nº 12.187/2009, serão implementadas ações que almejem reduzir entre 1.168 milhões de tonCO2eq e 1.259 milhões de tonCO2eq do total das emissões estimadas no art. 5o. Para tanto, dentre outras medidas previstas, está a “expansão da oferta hidroelétrica, da oferta de fontes alternativas renováveis, notadamente centrais eólicas, pequenas centrais hidroelétricas e bioeletricidade, da oferta de biocombustíveis, e incremento da eficiência energética” (art. 6º, § 1º, III).
Portanto, pelo viés jurídico, os empreendimentos de geração de energia elétrica a partir de fonte eólica contribuem para a efetivação da PNMC. Tanto que a motivação da edição da Resolução/CONAMA nº 462/2014 expressamente mencionou o art. 12 da Lei nº 12.187/2009, como também o parágrafo único de seu art. 11, que reza que Decreto do Poder Executivo (que é exatamente o atual Decreto nº 7.390/2010) estabeleceria, em consonância com a PNMC, os planos setoriais de mitigação e de adaptação às mudanças climáticas visando à consolidação de uma economia de baixo consumo de carbono, na geração e distribuição de energia elétrica e em outras atividades que menciona, com vistas a atender metas gradativas de redução de emissões antrópicas quantificáveis e verificáveis, considerando as especificidades de cada setor, inclusive por meio do “Mecanismo de Desenvolvimento Limpo” (MDL) e das “Ações de Mitigação Nacionalmente Apropriadas” (NAMAs).[3]
Desse modo, a Resolução/CONAMA nº 462/2014 insere-se num macrocontexto no qual o Brasil tem: (i) necessidade de consolidar uma economia de baixo consumo de carbono na geração de energia elétrica de acordo com o art. 11, parágrafo único, da Lei nº 12.187/09; (ii) que cumprir o compromisso nacional voluntário, assumido internacionalmente, de redução das emissões de GEE projetadas até 2020, por força do art. 12 da Lei nº 12.187/09; (iii) que concretizar a obrigação de realizar ações para expansão de oferta de fontes alternativas renováveis, notadamente centrais eólicas, a fim de cumprir metas estipuladas para o setor de energia no art. 6º, §1º, III, do Decreto nº 7.390/2010.
Entretanto, como já dito, apesar de inúmeras vantagens, os empreendimentos de geração de energia elétrica a partir de fonte eólica não estão livres de causarem, eles próprios, impactos ambientais, razão pela qual sujeitam-se a licenciamento ambiental, inclusive pelo que determina a atual redação do art. 10 da Lei nº 6.938/81, conferida pela Lei Complementar nº 140, de 2011, de que, a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento ambiental.
Vale destacar que a Resolução/CONAMA nº 462/2014 estabelece critérios e procedimentos para o licenciamento ambiental de empreendimentos de geração de energia elétrica a partir de fonte eólica tão somente em superfície terrestre (onshore wind farms). Os empreendimentos eólicos no oceano (offshore wind farms) merecem ato normativo à parte, do CONAMA.
4. Os empreendimentos eólicos na classificação normativa.
Para as finalidades da Resolução/CONAMA nº 462/2014, conforme conceito que consta do inciso I de seu próprio art. 2º, o “empreendimento eólico” é qualquer empreendimento de geração de eletricidade que converta a energia cinética dos ventos em energia elétrica, em ambiente terrestre, formado por uma ou mais unidades aerogeradoras, seus sistemas associados e equipamentos de medição, controle e supervisão, classificados como: a) usina eólica singular: unidade aerogeradora, formada por turbina eólica, geradora de energia elétrica; b) parque eólico: conjunto de unidades aerogeradoras; c) complexo eólico: conjunto de parques eólicos.
Os “sistemas associados” são os sistemas elétricos, subestações, linhas de conexão de uso exclusivo ou compartilhado, em nível de tensão de distribuição ou de transmissão, acessos de serviço e outras obras de infraestrutura que compõem o empreendimento eólico, e que são necessárias a sua implantação, operação e monitoramento (Resolução/CONAMA nº 462/2014, art. 2º, inciso III).
O “microgerador eólico” é a unidade geradora de energia elétrica com potência instalada menor ou igual a 100 kW (Resolução/CONAMA nº 462/2014, art. 2º, inciso II). O microgerador eólico poderá ser objeto de autorização, mediante apresentação de documentos pertinentes, dispensados os procedimentos de licenciamento ambiental previstos na Resolução/CONAMA nº 462/2014, conforme previsão de seu próprio artigo quinze.
5. Tópicos jurídicos de regulamentação.
A Resolução/CONAMA nº 462/2014 basicamente regulamenta três tópicos jurídicos do procedimento do licenciamento ambiental de empreendimentos de geração de energia elétrica a partir de fonte eólica em superfície terrestre: o enquadramento do empreendimento (arts. 3º e 4º), o procedimento simplificado de licenciamento (arts. 5º a 7º) e licenças e autorizações (arts. 8º a 15). Esses são tópicos jurídicos de regulamentação, não fases do licenciamento ambiental. E nem sempre se aplicará a empreendimentos eólicos o procedimento simplificado de licenciamento.
6. Espécies de procedimentos de licenciamento de empreendimentos eólicos onshore.
A Resolução/CONAMA nº 462/2014 foi editada com dois anexos. O Anexo I traz a Proposta de Termo de Referência para os Estudos de Impacto Ambiental de Projetos Eólicos (EIA/RIMA). Conforme caput do art. 4º da Resolução/CONAMA nº 462/2014, em sendo caso de EIA/RIMA, é obrigatória a adoção do referido Termo de Referência, ressalvadas as características regionais e as especificações do órgão licenciador. O Anexo II, por sua vez, traz a proposta de conteúdo mínimo do Relatório Simplificado de Licenciamento Ambiental de Projetos Eólicos (RSL) que, como tal, é simplificado, porém não pode ser simplista e, portanto, obedece a regras jurídicas de tutela do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
O procedimento do licenciamento ambiental de empreendimentos eólicos onshore, portanto, será ou não do tipo simplificado, conforme for o enquadramento do próprio empreendimento.
7. Enquadramento do empreendimento eólico.
Nos termos do caput do art. 3º da Resolução/CONAMA nº 462/2014, o enquadramento quanto ao impacto ambiental do empreendimento de geração de energia elétrica a partir de fonte eólica em superfície terrestre é dever do órgão ambiental licenciador, que considerará, no mínimo, o porte (1) e a localização (2) do empreendimento, mas assumirá, desde logo, por força normativa, presunção juris tantum do baixo potencial poluidor da atividade (3). Ainda, em razão do § 1º do art. 3º da Resolução/CONAMA nº 462/2014, também a existência de Zoneamento Ambiental e outros estudos que caracterizem a região, bacia hidrográfica ou bioma deverão ser considerados no processo de enquadramento do empreendimento (4).
O § 4º do art. 3º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 determina que caberá ao próprio órgão licenciador (de cada ente federado) estabelecer os critérios de porte aplicáveis para fins de enquadramento dos empreendimentos de geração de energia elétrica a partir de fonte eólica em superfície terrestre. As normas acaso já existentes, a esse respeito, nos Estados e Municípios, se não conflitarem com a Resolução/CONAMA nº 462/2014, permanecem válidas e eficazes.
Essas normas regulamentares, todavia, sob pena inclusive de serem consideradas juridicamente inválidas por ferirem os princípios constitucionais da moralidade e da eficiência (CF/88, art. 37, caput) e o próprio direito de todos ao ambiente ecologicamente equilibrado (CF/88, art. 225, caput), não podem, em desrespeito a padrões técnicos geralmente aceitáveis pela comunidade científica, afrouxar critérios para que empreendimentos eólicos de grande impacto sejam imerecidamente beneficiados com enquadramentos fraudulentos, apenas para facilitar trâmites do licenciamento ambiental.
Note-se, porém, que eventuais diferenças de critérios, entre entes federados, para análise do porte dos empreendimentos eólicos para o enquadramento quanto ao impacto ambiental, que decorram de peculiaridades locais ou regionais enquanto vantagens competitivas, desde que estabelecidas de modo salutar, isto é, afastando-se o vale-tudo como justificativa para alguma inconsequente atração de investimentos privados, não poderão ser consideradas inválidas, inclusive por possuírem respaldo constitucional externado nos incisos VI, VII e VIII do art. 24 e inciso I do art. 30, da Constituição Federal de 1988.
Quanto à localização, veja-se que o enquadramento do empreendimento eólico poderá determinar a competência administrativa para o licenciamento ambiental. Tal pode ocorrer, por exemplo, se o empreendimento eólico for localizado ou desenvolvido em 2 (dois) ou mais Estados, para citar o exemplo da alínea “e” do inciso XIV do art. 7º da Lei Complementar nº 140/11, hipótese na qual ter-se-á, em tese, licenciamento federal.
Há que considerar-se que o baixo potencial poluidor desses empreendimentos eólicos, assumido expressamente pelo art. 3º da Resolução/CONAMA nº 462/2014, é meramente presunção relativa (juris tantum). Pode ocorrer, evidentemente, que um empreendimento eólico tenha potencial para produzir significativo impacto ambiental e, nesta hipótese, será obrigatória a realização de Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), porque tal é mandamento de natureza constitucional, previsto no inciso IV do § 1º do art. 225 da Carta Magna de 1988, verbis:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; (…).
A propósito, o § 3º do art. 3º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 elencou diversos locais nos quais considera-se, aprioristicamente, existir significativo impacto ambiental suficiente a atrair a incidência do inciso IV do § 1º do art. 225 da CF/88, tornando, em regra, obrigatória a realização de EIA/RIMA para o empreendimento eólico. Assim,
Art. 3º . …
(…)
§ 3º Não será considerado de baixo impacto, exigindo a apresentação de Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), além de audiências públicas, nos termos da legislação vigente, os empreendimentos eólicos que estejam localizados:
I – em formações dunares, planícies fluviais e de deflação, mangues e demais áreas úmidas;
II – no bioma Mata Atlântica e implicar corte e supressão de vegetação primária e secundária no estágio avançado de regeneração, conforme dispõe a Lei n° 11.428, de 22 de dezembro de 2006;
III – na Zona Costeira e implicar alterações significativas das suas características naturais, conforme dispõe a Lei n° 7.661, de 16 de maio de 1988;
IV – em zonas de amortecimento de unidades de conservação de proteção integral, adotando-se o limite de 3 km (três quilômetros) a partir do limite da unidade de conservação, cuja zona de amortecimento não esteja ainda estabelecida;
V – em áreas regulares de rota, pousio, descanso, alimentação e reprodução de aves migratórias constantes de Relatório Anual de Rotas e Áreas de Concentração de Aves Migratórias no Brasil a ser emitido pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBio, em até 90 dias;
VI – em locais em que venham a gerar impactos socioculturais diretos que impliquem inviabilização de comunidades ou sua completa remoção;
VII – em áreas de ocorrência de espécies ameaçadas de extinção e áreas de endemismo restrito, conforme listas oficiais.
Todavia, nem sempre a mera localização do empreendimento em um dos sítios apontados no § 3º do art. 3º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 já obrigará os atores envolvidos à realização de EIA/RIMA. Por exemplo, na previsão do inciso II, acima transcrito, a exigência de EIA/RIMA não será feita para todo e qualquer empreendimento eólico que venha a situar-se no bioma Mata Atlântica, mas que também, isto é, cumulativamente, implique em corte e supressão de vegetação primária e secundária no estágio avançado de regeneração, conforme dispõe a Lei n° 11.428, de 22 de dezembro de 2006 e, ainda por exemplo, na previsão do inciso III, a exigência de EIA/RIMA para empreendimento localizado na Zona Costeira dar-se-á se o empreendimento eólico, cumulativamente, implicar em alterações significativas das suas características naturais, conforme dispõe a Lei n° 7.661, de 16 de maio de 1988.
Por outro lado, o potencial poluidor do empreendimento determina a obrigatoriedade de realização de EIA/RIMA em situações jurídicas que ultrapassam o critério locacional dos incisos I a VII do § 3º do art. 3º da Resolução/CONAMA nº 462/2014. Por óbvio, é a Resolução/CONAMA nº 462/2014 que deve submeter-se à Constituição da República, não o contrário, e por isso mesmo o próprio § 2º do art. 3º do ora comentado ato regulamentar do CONAMA dispõe que o licenciamento ambiental de empreendimentos eólicos considerados de baixo impacto ambiental será realizado mediante procedimento simplificado, observado o Anexo II, dispensada a exigência do EIA/RIMA. A contrario sensu, se em um caso concreto o empreendimento eólico não for considerado de baixo impacto ambiental, o EIA/RIMA será obrigatório. Por isso que é relativa (juris tantum) a presunção de baixo potencial poluidor dos empreendimentos eólicos e, como tal, admite prova em contrário, a ser produzida no próprio licenciamento ambiental.
Assim, o enquadramento do empreendimento de geração de energia elétrica a partir de fonte eólica em superfície terrestre, pelo órgão licenciador, quanto ao impacto ambiental, é de extrema relevância e deve ser realizado com fiel observância dos critérios técnico-administrativos disponíveis para obtenção de informações precisas e que possam conduzir à correta tomada de decisão.
Isto é, mesmo que um empreendimento não esteja localizado em um dos sítios elencados nos incisos I a VII do § 3º do art. 3º da Resolução/CONAMA nº 462/2014, ainda assim poderá vir a ser considerado de significativo impacto ambiental pelo órgão ambiental, por diferentes razões. Citaremos duas: porte do empreendimento e relevância ecológica.
Pelo porte do empreendimento eólico, tal eventualmente não poderá ser enquadrado como sendo de baixo impacto ambiental por força do próprio caput do art. 3º do ato normativo ora analisado, que menciona o porte como critério para o enquadramento do empreendimento eólico quanto ao impacto ambiental.
Se o empreendimento eólico for considerado de grande porte e isso for suficiente para tecnicamente recomendar seu enquadramento como sendo de significativo impacto ambiental, o EIA/RIMA será obrigatório já tão somente por força do inciso IV do § 1º do art. 225 da Constituição Federal, independentemente do critério locacional dos incisos I a VII do § 3º do art. 3º da Resolução/CONAMA nº 462/2014.
Também a relevância ecológica da área do empreendimento poderá demandar a exigência de EIA/RIMA, desde que, tecnicamente, esteja presente o requisito constitucional para tal exigência, que é o potencial do empreendimento para causar significativa degradação ambiental. Esta possibilidade, inclusive, está contida no § 1º do art. 3º da Resolução/CONAMA nº 462/2014, que determina que sejam considerados, no processo de enquadramento do empreendimento, a existência de zoneamento ambiental e outros estudos que caracterizem a região, bacia hidrográfica ou bioma. É claro que o órgão ambiental não poderá menosprezar as informações contidas em tais documentos quando do enquadramento do empreendimento eólico, devendo analisá-los para correta definição da necessidade, ou não, de elaboração de EIA/RIMA. Sobreleva atentar, de todo modo, que temos aqui, pelo critério da relevância ecológica, mais uma situação na qual o EIA/RIMA pode tornar-se exigível, no licenciamento ambiental de empreendimento eólico, por aplicação do inciso IV do § 1º do art. 225 da CF/88, mesmo que não se pretenda sua implantação em qualquer dos locais previstos nos incisos I a VII do § 3º do art. 3º da Resolução/CONAMA nº 462/2014, de modo que ali temos rol meramente exemplificativo, como nos demonstra o próprio § 1º do art. 3º do mesmo ato normativo.
Por qualquer que seja o fundamento jurídico para exigência de EIA/RIMA, em se configurando empreendimento eólico de significativo impacto ambiental, tal será suficiente para atrair o dever de pagamento da compensação ambiental prevista no art. 36 da Lei nº 9.985, de 2000 (Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, SNUC), obedecidos os trâmites legais de sua fixação e momento de cobrança.
8. Questões genéricas.
Abordaremos neste tópico algumas questões genéricas do licenciamento ambiental de empreendimentos eólicos onshore, isto é, para licenciamento simplificado ou complexo.
8.1. O novo Decreto nº 8.437, de 2015.
O novo Decreto nº 8.437, de 22 de abril de 2015, que regulamenta o disposto no art. 7º, caput, inciso XIV, alínea “h”, e parágrafo único, da Lei Complementar nº 140/2011, definiu “usina eólica”, no art. 2º, XXX, “d”, como “instalações e equipamentos destinados à transformação do potencial cinético dos ventos em energia elétrica”.[4]
Na alínea “c” do inciso VII e no caput do art. 3º deste novo Decreto nº 8.437/15, dispôs-se que, sem prejuízo das disposições contidas no art. 7º, caput, inciso XIV, alíneas “a” a “g”, da Lei Complementar nº 140/2011, serão licenciados pelo órgão ambiental federal competente empreendimentos ou atividades de sistemas de geração e transmissão de energia elétrica de usinas eólicas, no caso de empreendimentos e atividades offshore e zona de transição terra-mar. Na verdade, pelo próprio inciso XXVI do art. 2º do próprio Decreto nº 8.437/15, “offshore” é termo que já compreende o “ambiente marinho e zona de transição terra-mar ou área localizada no mar”.
Assim, o novo Decreto nº 8.437/15 não versa diretamente sobre a competência do licenciamento ambiental regido pela Resolução/CONAMA nº 462/2014, porque esta é restrita a empreendimentos eólicos de geração de energia elétrica onshore. Entretanto, seria incorreto dizer que, só por isso, o novo Decreto nº 8.437/15 em situação alguma incidiria para conferir ao órgão ambiental federal a competência do licenciamento ambiental de empreendimento eólico onshore. Tal ocorrerá, por força do art. 7º, caput, inciso XIV, alínea “h”, e parágrafo único, da Lei Complementar nº 140/2011, na hipótese prevista, por exemplo, no § 3º do art. 3º do novo Decreto nº 8.437/2015, verbis:
A competência para o licenciamento será da União quando caracterizadas situações que comprometam a continuidade e a segurança do suprimento eletroenergético, reconhecidas pelo Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico - CMSE, ou a necessidade de sistemas de transmissão de energia elétrica associados a empreendimentos estratégicos, indicada pelo Conselho Nacional de Política Energética – CNPE.
8.2. O § 2º do art. 1º da Resolução/CONAMA nº 428, de 2010.
O inciso IV do § 3º do art. 3º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 não tem qualquer relação de dependência com a vigência ou conteúdo do § 2º do art. 1º da Resolução/CONAMA nº 428, de 17 de dezembro de 2010 (DOU nº 242, de 20/12/2010, pág. 805).
O inciso IV do § 3º do art. 3º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 tem seguinte redação:
Art. 3º Caberá ao órgão licenciador o enquadramento quanto ao impacto ambiental dos empreendimentos
de geração de energia eólica, considerando o porte, a localização e o baixo potencial poluidor da atividade.§ 3º Não será considerado de baixo impacto, exigindo a apresentação de Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), além de audiências públicas, nos termos da legislação vigente, os empreendimentos eólicos que estejam localizados:
IV – em zonas de amortecimento de unidades de conservação de proteção integral, adotando-se o limite de 3 km (três quilômetros) a partir do limite da unidade de conservação, cuja zona de amortecimento não esteja ainda estabelecida;
Por sua vez, o § 2º do art. 1º da Resolução/CONAMA nº 428/2010, tem seguinte redação:
Art. 1º O licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental que possam afetar Unidade de Conservação (UC) específica ou sua Zona de Amortecimento (ZA), assim considerados pelo órgão ambiental licenciador, com fundamento em Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), só poderá ser concedido após autorização do órgão responsável pela administração da UC ou, no caso das Reservas Particulares de Patrimônio Natural (RPPN), pelo órgão responsável pela sua criação.
§2º Durante o prazo de 5 anos, contados a partir da publicação desta Resolução, o licenciamento de empreendimento de significativo impacto ambiental, localizados numa faixa de 3 mil metros a partir do limite da UC, cuja ZA não esteja estabelecida, sujeitar-se-á ao procedimento previsto no caput, com exceção de RPPNs, Áreas de Proteção Ambiental (APAs) e Áreas Urbanas Consolidadas.
Ou seja, enquanto o inciso IV do § 3º do art. 3º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 versa especificamente sobre licenciamento ambiental de empreendimentos eólicos onshore, não está sujeito a qualquer limite temporal de vigência e trata exclusivamente de zonas de amortecimento ou área de três quilômetros circundante de Unidades de Conservação de Proteção Integral sem zona de amortecimento definida, por sua vez o § 2º do art. 1º da Resolução/CONAMA nº 428/2010 trata de licenciamentos ambientais gerais, sendo norma temporária, com limite de vigência de cinco anos da publicação da resolução e não se restringe a área de três quilômetros circundante de Unidades de Conservação de Proteção Integral, versando sobre todas as Unidades de Conservação, à exceção daquelas mencionadas no próprio dispositivo, quais sejam, “Reserva Particular do Patrimônio Natural” (RPPN) e “Área de Proteção Ambiental” (APA), como, ainda em outra temática, à exceção também das “Áreas Urbanas Consolidadas”.
Além disso, o § 2º do art. 1º da Resolução/CONAMA nº 428/2010, trata de assunto diverso, qual seja, autorização do órgão responsável pela gestão da Unidade de Conservação, para o licenciamento ambiental de empreendimento qualquer, de significativo impacto ambiental, localizado numa faixa de três quilômetros a partir do limite da UC que não tenha zona de amortecimento estabelecida, enquanto o inciso IV do § 3º do art. 3º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 trata do local do empreendimento, “em zonas de amortecimento de unidades de conservação de proteção integral, adotando-se o limite de 3 km (três quilômetros) a partir do limite da unidade de conservação, cuja zona de amortecimento não esteja ainda estabelecida”, para determinar a necessidade de elaboração do EIA/RIMA.
Portanto, o inciso IV do § 3º do art. 3º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 é norma especial e subsiste independente do § 2º do art. 1º da Resolução/CONAMA nº 428/2010.
8.3. Audiências públicas no EIA/RIMA de empreendimentos eólicos onshore.
Apesar da redação do § 3º do art. 3º desta Resolução/CONAMA nº 462/2014, a realização de audiências públicas não é sempre obrigatória para o licenciamento ambiental dos empreendimentos eólicos de que ora tratamos. Realmente, instaurou-se uma dúvida interpretativa. É que o dispositivo diz, em relação aos empreendimentos que menciona nos incisos I a VII, que os mesmos não serão considerados de baixo impacto, “exigindo a apresentação de Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), além de audiências públicas, nos termos da legislação vigente”.
“Exigência”, no caso, é vocábulo que dirige-se ao EIA/RIMA em si, mas não às audiências públicas. Nas hipóteses elencadas nos incisos I a VII, que, aliás, frise-se, é rol meramente exemplificativo, figuram empreendimentos que são considerados de significativo impacto ambiental, mas que, enquanto tal, em termos de categoria jurídica ambiental, não diferem daqueles outros empreendimentos de significativo impacto cujo licenciamento ambiental rege-se pela Resolução/CONAMA nº 1, de 23 de janeiro de 1986, cujo art. 11, § 2º, dispõe que, ao determinar a execução do estudo de impacto ambiental e apresentação do RIMA, o órgão estadual competente ou a SEMA ou, quando couber, o Município, determinará o prazo para recebimento dos comentários a serem feitos pelos órgãos públicos e demais interessados e, sempre que julgar necessário, promoverá a realização de audiência pública.
Ou seja, se em licenciamentos ambientais de outros empreendimentos também sujeitos a EIA/RIMA, há uma avaliação da necessidade de realização de audiência pública pelo órgão ambiental licenciador, não há motivo para interpretar-se que nos casos de empreendimentos eólicos a realização de audiência pública seria sempre necessária, sendo claramente adequada, nesta parte, a interpretação restritiva do § 3º do art. 3º desta Resolução/CONAMA nº 462/2014. Tanto é que este dispositivo reza que a audiência pública é exigível “nos termos da legislação vigente”, ou seja, observando-se o art. 2º da Resolução/CONAMA nº 9/1987.
Em resumo: a audiência pública para discussão do EIA/RIMA será exigível nas mesmas hipóteses dos demais empreendimentos de significativo impacto ambiental, isto é, sempre que o órgão ambiental julgá-la necessária, ou quando for solicitada por entidade civil, pelo Ministério Público, ou por 50 ou mais cidadãos, com as observações que faremos mais abaixo, todavia.
Diferente é o entendimento em relação à exigência de EIA/RIMA em si, pois aí a interpretação do §3º do art. 3º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 deve ser declaratória, em razão do que disposto no inciso IV do § 1º do art. 225 da CF/88.
8.4. Patrimônio espeleológico.
Seja como for, independentemente do enquadramento do empreendimento eólico quanto ao impacto ambiental dos empreendimentos de geração de energia eólica, isto é, mesmo no licenciamento ambiental simplificado, caso exista potencial de impacto ao patrimônio espeleológico, deverão ser elaborados os estudos apropriados, conforme estabelecido no Decreto nº 99.556, de 1º de outubro de 1990, por determinação reforçada pelo art. 16 da Resolução/CONAMA nº 462/2014.
Vale salientar, todavia, que embora a Constituição Federal de 1988 considere que as cavidades naturais subterrâneas sejam bens da União, a expectativa de produção de impacto ambiental, ou a efetiva produção de tal impacto, sobre o patrimônio espeleológico, não são, sozinhos, motivos suficientes para atrair a competência federal para o licenciamento ambiental, pela ausência de previsão legal de tal critério, qual seja, propriedade federal do bem, dentre aqueles definidores de competência previstos no inciso XIV do art. 7º da Lei Complementar nº 140/2011 e, ainda, por inexistir norma dispondo expressamente nesse sentido, em relação às cavidades subterrâneas, no âmbito do novo Decreto nº 8.437/2015, até mesmo porque este ato regulamentar tem a função de estabelecer as tipologias de empreendimentos e atividades cujo licenciamento ambiental será de competência da União, através do IBAMA.
Ademais, esse entendimento decorre também de mera leitura do caput e § 1º do art. 5º-A c/c caput e parágrafo único do art. 5º-B do Decreto nº 99.556/90, após Decreto nº 6.640/2008.
9. Procedimento simplificado. Aplicabilidade da Resolução/CONAMA nº 279/2001 a empreendimentos eólicos onshore.
A Resolução/CONAMA nº 279, de 27 de junho de 2001, estabelece procedimentos para o licenciamento ambiental simplificado de empreendimentos elétricos com pequeno potencial de impacto ambiental. Em sua redação original, seu art. 1º dispunha:
Art. 1º Os procedimentos e prazos estabelecidos nesta Resolução aplicam-se, em qualquer nível de competência, ao licenciamento ambiental simplificado de empreendimentos elétricos com pequeno potencial de impacto ambiental, aí incluídos:
I - Usinas hidrelétricas e sistemas associados;
II - Usinas termelétricas e sistemas associados;
III - Sistemas de transmissão de energia elétrica (linhas de transmissão e subestações);
IV - Usinas Eólicas e outras fontes alternativas de energia.
Parágrafo único. Para fins de aplicação desta Resolução, os sistemas associados serão analisados conjuntamente aos empreendimentos principais.
O art. 19 da Resolução/CONAMA nº 462/2014, por sua vez, alterou a redação do inciso IV e acrescentou o § 2º, todos no art. 1º da Resolução/CONAMA nº 279/2001, com seguintes dizeres:
Art. 19. O art. 1º da Resolução CONAMA nº 279, de 27 de junho de 2001, passa a vigorar com a seguinte redação:
Art. 1º .....................................................................
I – usinas hidrelétricas e sistemas associados;
II – usinas termelétricas e sistemas associados;
III – sistemas de transmissão de energia elétrica (linhas de transmissão e subestações);
IV – outras fontes alternativas de energia.
§1º Para fins de aplicação desta Resolução, os sistemas associados serão analisados conjuntamente aos empreendimentos principais.
§ 2º As usinas eólicas serão reguladas por Resolução CONAMA específica.
A nova redação do § 2º do art. 1º da Resolução/CONAMA nº 279/2001, ao dizer que “As usinas eólicas serão reguladas por Resolução CONAMA específica”, tão somente está a dizer que as usinas eólicas onshore serão regidas pela Resolução/CONAMA nº 462/2014. Entretanto, não está afastando (e nem lhe seria recomendável) a aplicação subsidiária da Resolução/CONAMA nº 279/2001, naquilo que a Resolução/CONAMA nº 462/2014 for omissa, notadamente quanto ao procedimento simplificado de licenciamento ambiental.
Por isso, não haveria necessidade alguma de alterar-se o inciso IV do art. 1º da Resolução/CONAMA nº 279/2001. Da forma como construída a nova redação deste dispositivo, a retirada de “Usinas Eólicas” do texto parece sugerir que a Resolução/CONAMA nº 279/2001 não mais se aplica em hipótese alguma ao licenciamento ambiental simplificado de tais empreendimentos, o que seria uma interpretação descabida, diante das inúmeras omissões normativas da Resolução/CONAMA nº 462/2014.
Em Direito, a norma específica prevalece sobre a norma genérica, naquilo em que aquela for contrária a esta. Entretanto, a norma específica, naquilo em que ela própria for omissa, não impede a aplicação da norma genérica, como norma subsidiária, de caráter complementar. E veja-se que o § 2º do art. 1º da nova redação da Resolução/CONAMA nº 279/2001 não afasta a sua própria aplicabilidade subsidiária ao licenciamento ambiental de empreendimentos eólicos. Além disso, como veremos, a própria Resolução/CONAMA nº 462/2014 utiliza-se expressamente de dispositivos da Resolução/CONAMA nº 279/2001.
Em suma, portanto, continuará a ser aplicada a Resolução/CONAMA nº 279/2001 naquilo que se fizer necessário para complementar a Resolução/CONAMA nº 462/2014, até porque as usinas eólicas continuam contempladas no inciso IV do art. 1º da Resolução/CONAMA nº 279/2001, porque verdadeiramente caracterizam-se como outra fonte alternativa de energia, diversa daquelas descritas nos demais incisos do mesmo art. 1º deste ato regulamentar. O que não pode ser aceito, exatamente em razão do § 2º do art. 1º da nova redação da Resolução/CONAMA nº 279/2001, é, no conflito entre normas da Resolução/CONAMA nº 279/2001 com normas da Resolução/CONAMA nº 462/2014, aplicar-se aquelas ao invés destas, em se tratando de licenciamento ambiental de empreendimento eólico onshore (“Lex specialis derrogat generalis”).
Por outro lado, mesmo no silêncio da Resolução/CONAMA nº 462/2014, há dispositivos da Resolução/CONAMA nº 279/2001 que são inaplicáveis ao licenciamento ambiental de empreendimentos eólicos, pelo simples fato destes utilizarem a força dos ventos para geração de energia elétrica, como, por exemplo, a exigência do § 2º do seu art. 3º, de apresentação, para emissão de Licença Prévia, da “Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica” (DRDH), necessária previamente à autorização ou realização de licitação de concessão pela Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), pois que é regra aplicável para o uso de potencial de energia hidráulica, como se depreende do art. 7º da Lei 9.984, de 2000, que reza, com redação dada pela Lei nº 13.081, de 2015:
Art. 7º A concessão ou a autorização de uso de potencial de energia hidráulica e a construção de eclusa ou de outro dispositivo de transposição hidroviária de níveis em corpo de água de domínio da União serão precedidas de declaração de reserva de disponibilidade hídrica.
10. Procedimento simplificado. O Relatório Simplificado de Licenciamento (RSL).
O Relatório Simplificado de Licenciamento (RSL) será elaborado para os empreendimentos eólicos onshore sujeitos ao procedimento simplificado de licenciamento ambiental, com informações sobre diagnóstico ambiental da região de inserção do empreendimento, sua caracterização, identificação dos impactos ambientais e das medidas de controle, mitigadoras e compensatórias, devendo, para empreendimentos tais, o órgão ambiental competente adotar o Termo de Referência constante no Anexo II da Resolução/CONAMA nº 462/2014, resguardadas as características regionais.
Poderá ser aplicado o procedimento simplificado de licenciamento ambiental, desde que requerido pelo empreendedor, aos empreendimentos eólicos que se encontravam em processo de licenciamento ambiental ainda em 25 de julho de 2014, data da publicação da Resolução/CONAMA nº 462/2014. Tal só será possível, entretanto, se o empreendimento se enquadrar nos requisitos do procedimento simplificado, o que deverá ser examinado caso a caso pelo órgão ambiental licenciador (Resolução/CONAMA nº 462/2014, art. 18, caput).
Para fins de realização do Relatório Simplificado de Licenciamento (RSL) são consideradas as seguintes classificações de áreas de influência do empreendimento eólico onshore:
I - Área de Influência Direta (AID): aquela cuja incidência dos impactos da implantação e operação do empreendimento ocorre de forma direta sobre os recursos ambientais, modificando a sua qualidade ou diminuindo seu potencial de conservação ou aproveitamento. Para sua delimitação, deverão ser considerados os limites do empreendimento, incluindo as subestações, as áreas destinadas aos canteiros de obras, as áreas onde serão abertos novos acessos e outras áreas que sofrerão alterações decorrentes da ação direta de empreendimento, a serem identificadas e delimitadas no decorrer dos estudos;
II - A Área de Influência Indireta (AII): aquela potencialmente ameaçada pelos impactos indiretos da implantação e operação do empreendimento, de serviços e equipamentos públicos e características urbano-regionais, a ser identificada e delimitada no decorrer dos estudos.
A respeito das características do empreendimento, o Termo de Referência deve abordar tópicos como potência prevista (MW), características técnicas do empreendimento apresentado em escala adequada, área total e percentual de área com intervenção direta durante todas as fases do empreendimento, número estimado e altura das torres, distância média entre as torres, dimensão da base, distância de núcleo populacional e de infraestrutura de administração, distâncias elétricas de segurança e sistema de aterramento de estruturas e cercas, identificação de pontos de interligação e localização de subestações, representação gráfica do empreendimento contendo os limites do mesmo, de outros empreendimentos adjacentes e das propriedades envolvidas, descrição da infraestrutura e sistemas associados ao empreendimento, com ênfase nos acessos necessários, especificação técnica dos aerogeradores (potência nominal, sistema de transmissão e dimensão das pás), descrição sucinta do funcionamento da subestação, tensão nominal, área total e do pátio energizado e o sistema de drenagem pluvial, rede de distribuição interna de média tensão, estimativa de volumes de corte e aterro, bota-fora e empréstimos, com indicação de áreas potenciais para as últimas, estimativa de tráfego, ações necessárias para a operação e manutenção do empreendimento, restrições ao uso da área do empreendimento e acessos permanentes, alternativas tecnológicas, construtivas e de localização do empreendimento, apresentação da estimativa do custo do empreendimento e o “Plano de obras” com o cronograma físico.
O Termo de Referência também deve permitir a correta caracterização ambiental do empreendimento e seus impactos.
Como procedimento simplificado, o levantamento de informações visando ao diagnóstico ambiental do empreendimento poderá considerar, para a AII, o levantamento de dados secundários para o diagnóstico do meio físico, biótico e socioeconômico; e para a AID, o levantamento de dados secundários e bases oficiais disponíveis (entretanto, mesmo no procedimento simplificado, deverá ser feito o levantamento de dados primários na situação de inexistência de dados secundários, ou insuficiência destes).
Mesmo utilizando-se de dados secundários, os estudos devem apresentar em texto e mapa, em escala adequada, quando pertinente, as informações referentes à localização do empreendimento no município onde se insere, considerando as diretrizes dos planos diretores municipais (quando existentes), as interceptações de Áreas Prioritárias para Conservação da Biodiversidade (assim definidas pelo Ministério do Meio Ambiente, Estados e Municípios) e, quanto à área de influência, apresentar a localização das unidades de conservação e outras áreas legalmente protegidas, descrição do meio físico (tipo de relevo, tipos de solo, regime de chuvas, corpo d'água e áreas inundáveis, águas subterrâneas), descrição do meio biótico (descrição da vegetação, fauna, levantamento das espécies de avifauna e de rotas migratórias quando existentes, área de nidificação, pousio e descanso de aves, espécies endêmicas e ameaçadas, mapeamento e caracterização das unidades de paisagem na AII e descrição do meio antrópico, pela infraestrutura existente (rodovias, ferrovias, oleodutos, gasodutos, sistemas produtivos e outros), das principais atividades econômicas, terras indígenas e quilombolas, como ainda a descrição de ocorrência de cavernas, áreas de relevante beleza cênica, sítios de interesse arqueológico, histórico e cultural.
O Termo de Referência a orientar o Estudo Ambiental do procedimento simplificado de licenciamento ambiental do empreendimento eólico também deverá conter tópicos referentes à identificação e avaliação dos impactos ambientais.
Assim, deverão ser descritos os prováveis impactos ambientais e socioeconômicos da implantação e operação da atividade, considerando o projeto, os horizontes de tempo de incidência dos impactos e indicando os métodos, técnicas e critérios para sua identificação, quantificação e interpretação. Devem ainda ser identificados e classificados os tipos de acidentes possíveis relacionados ao empreendimento nas fases de instalação e operação. Devem ser realizados diagnósticos, considerando a caracterização de qualidade ambiental atual da área de influência do empreendimento, os impactos potenciais e a interação dos diferentes fatores ambientais, incluindo a análise do conforto acústico das comunidades locais e a preservação da saúde no que tange ao sombreamento e ao efeito estroboscópico dos aerogeradores, alteração no regime de drenagem subsurperficial da AID do empreendimento e a estimativa das áreas de supressão de vegetação, destacando as áreas de preservação permanente e de reserva legal, considerando todas as áreas de apoio e infraestrutura durante as obras. O empreendimento deverá, também, obedecer às normas da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) no que diz respeito à acústica e a outros itens relacionados à saúde das comunidades e dos trabalhadores do empreendimento.
As áreas de Reserva Legal devem ser observadas nos empreendimentos eólicos, porque o § 7º do art. 12 da Lei nº 12.651/2012 (Novo Código Florestal) aplica-se tão somente às áreas adquiridas ou desapropriadas por detentor de concessão, permissão ou autorização para exploração de potencial de energia hidráulica. Realmente, diz o citado dispositivo legal:
Não será exigido Reserva Legal relativa às áreas adquiridas ou desapropriadas por detentor de concessão, permissão ou autorização para exploração de potencial de energia hidráulica, nas quais funcionem empreendimentos de geração de energia elétrica, subestações ou sejam instaladas linhas de transmissão e de distribuição de energia elétrica.
Também, o procedimento simplificado não exime o empreendedor de apresentar, oportunamente, no formato de Planos e Programas, as medidas mitigadoras e compensatórias aos impactos ambientais negativos identificados, bem como: programa de acompanhamento, monitoramento e controle, por exemplo, com subprograma específico por fauna, subprograma específico para o monitoramento da quiropterofauna e avifauna, etc.; programa de gestão ambiental; programa de educação ambiental; programa de recuperação de áreas degradadas; programa de comunicação social.
Veja-se, porém, que nas hipóteses espaciais do § 3º do art. 3º desta Resolução/CONAMA nº 462/2014, a norma traz um avanço significativo para a celeridade do licenciamento ambiental de empreendimentos eólicos, pois em tais situações, a partir de informações mínimas de que o órgão ambiental licenciador disponha sobre o local do empreendimento, já poderá de imediato determinar a realização do licenciamento complexo, por EIA/RIMA, afastando ab ovo a possibilidade de licenciamento ambiental simplificado, sem necessidade de prévia elaboração do RSL, o que é muito mais benéfico (em termos de celeridade), para o empreendedor e para a sociedade, do que o rito previsto na Resolução/CONAMA nº 279/2001 (que versa sobre o similar “Relatório Ambiental Simplificado”, RAS), cujo art. 4º dispõe:
Art. 4º O órgão ambiental competente definirá, com base no Relatório Ambiental Simplificado, o enquadramento do empreendimento elétrico no procedimento de licenciamento ambiental simplificado, mediante decisão fundamentada em parecer técnico.
§ 1º Os empreendimentos que, após análise do órgão ambiental competente, não atenderem ao disposto no caput ficarão sujeitos ao licenciamento não simplificado, na forma da legislação vigente, o que será comunicado, no prazo de até dez dias úteis, ao empreendedor.
§ 2º Os estudos e documentos juntados ao RAS poderão ser utilizados no Estudo Prévio de Impacto Ambiental, com ou sem complementação, após manifestação favorável do órgão ambiental.
Portanto, sendo, de início, identificada alguma hipótese espacial do § 3º do art. 3º desta Resolução/CONAMA nº 462/2014, não há qualquer necessidade de elaboração de RSL: parte-se imediatamente para o EIA/RIMA.
Entretanto, nos demais casos, em se constatando, posteriormente à apresentação do RSL, que o empreendimento eólico, apesar de não vir a ser implantado nos locais descritos nos incisos I a VII do § 3º do art. 3º da Resolução/CONAMA nº 462/2014, possui potencial de significativo impacto ambiental, demandando elaboração de EIA/RIMA por força do inciso IV do § 1º do art. 225 da CF/88, aplicar-se-á, por analogia, o disposto no art. 4º da Resolução/CONAMA nº 279/2001, e os estudos e documentos juntados ao RSL poderão ser utilizados no Estudo Prévio de Impacto Ambiental, com ou sem complementação, após manifestação favorável do órgão ambiental.
11. Procedimento simplificado. Licença de Instalação Direta.
O parágrafo único do art. 5º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 dispõe que o órgão licenciador poderá, em uma única fase, atestar a viabilidade ambiental, aprovar a localização e autorizar a implantação do empreendimento eólico onshore de baixo impacto ambiental, sendo emitida diretamente a Licença de Instalação (LI), cujo requerimento deverá ser realizado antes da implantação do empreendimento, desde que apresentadas medidas de controle, mitigação e compensação. Ou seja, na prática, não se emite Licença Prévia (LP).
Neste caso, a LI deverá, por fazer as vezes também de LP, cumprir as determinações do inciso I do art. 19 do Decreto nº 99.274, de 6 de junho de 1990. Tal dispositivo estipula que:
Art. 19. O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças:
I - Licença Prévia (LP), na fase preliminar do planejamento de atividade, contendo requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação, observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo;
II - Licença de Instalação (LI), autorizando o início da implantação, de acordo com as especificações constantes do Projeto Executivo aprovado; e
III - Licença de Operação (LO), autorizando, após as verificações necessárias, o início da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos de controle de poluição, de acordo com o previsto nas Licenças Prévia e de Instalação.
O parágrafo único do art. 5º da Resolução/CONAMA nº 462/2014, ao suprimir a Licença Prévia do licenciamento ambiental simplificado de empreendimentos eólicos onshore, não viola o inciso I do art. 19 do Decreto nº 99.274/90, porque as licenças previstas neste art. 19 visam ao exercício das competências de controle, pelo poder público. Evidentemente, o controle deve ser exercido pelo poder público em relação ao que for necessário, dentro da razoabilidade.
Assim, o CONAMA, no exercício de seu poder regulamentar, que é reconhecido inclusive pelos incisos I e VIII do art. 7º do mesmo Decreto nº 99.274/90, bem como pelo inciso II do art. 6º e incisos I e VII do art. 8º da Lei nº 6.938/81 (PNMA), deliberou que os empreendimentos eólicos onshore, nos casos em que estes não apresentem potencial de significativo impacto ambiental (isto é, no âmbito do licenciamento ambiental simplificado) podem receber, diretamente, a Licença de Instalação, desde que o requerimento de expedição de LI seja feito pelo empreendedor antes da implantação do empreendimento (requisito da antecedência) e desde que o mesmo apresente desde logo as medidas de controle, mitigação e compensação de impactos, requisito material ambiental de colaboração com a futura fiscalização ambiental, que, no caso de pedido de “LI Direta”, para ser cumprido, exige, dentre outras medidas, a apresentação antecipada do Relatório de Detalhamento dos Programas Ambientais (RDPA), como veremos mais adiante, por força do que disposto no art. 9º da Resolução/CONAMA nº 462/2014.
Ou seja, o CONAMA entendeu que tais requisitos, se observados, são suficientes para resguardar o exercício das competências de controle, porque lida-se, aí, com empreendimento de baixo impacto ambiental, de modo que a finalidade do caput do art. 19 do Decreto nº 99.274/90 estará atendida pelo procedimento previsto no parágrafo único do art. 5º da Resolução/CONAMA nº 462/2014.
Todavia, exatamente para que se concretize o exercício das competências de controle do órgão ambiental licenciador, mesmo que o empreendedor formule o requerimento dentro das regras prescritas, a Licença de Instalação Direta só pode ser deferida após criteriosa análise técnico-administrativa que considere a própria viabilidade de sua emissão, bem como a eficácia das medidas apresentadas pelo empreendedor para controle, mitigação e compensação dos impactos ambientais.
Um equívoco que tem sido cometido com certa frequência por operadores do Direito é considerar que, para emissão de LI, todas as condicionantes da LP devam ser previamente cumpridas. Nada mais errado. A LP, além de representar o reconhecimento da viabilidade ambiental do empreendimento, fixa condicionantes que deverão ser cumpridas pelo empreendedor nas diferentes fases do licenciamento ambiental, isto é, nas fases de localização (LP), instalação (LI) e operação (LO), conforme se depreende da mera leitura do inciso I do art. 19 do Decreto nº 99.274/90. A LP, assim, traz também condicionantes que só poderão, tecnicamente, ser cumpridas nas fases seguintes do licenciamento ambiental, de modo que é juridicamente incabível e muitas vezes até materialmente impossível exigir que o empreendedor as cumpra como requisito para obtenção de LI ou LO.
Diante disso, e considerando o tanto quanto disposto no parágrafo único do art. 5º da Resolução/CONAMA nº 462/2014, em havendo a unificação das fases de localização e instalação no procedimento de licenciamento ambiental simplificado de empreendimento eólico onshore, a LI terá que assumir essa função da LP, de fixar condicionantes a serem cumpridas também na futura fase de operação do empreendimento.
A Licença de Operação (LO), contudo, deve ser sempre concedida em separado, individualmente, mesmo no procedimento simplificado do licenciamento ambiental de empreendimentos eólicos onshore, após criteriosa análise do órgão ambiental licenciador a respeito do cumprimento, pelo empreendedor, das condicionantes que foram impostas na “LI Direta”, particularmente daquelas que obrigatoriamente deveriam ser cumpridas, no caso concreto, antes da emissão da LO, conforme tenha constado da própria LI e/ou dos pareceres técnicos elaborados ou aceitos pela Administração Pública Ambiental para emissão da própria “LI Direta” ou em razão da fiscalização de seu cumprimento pelo empreendedor.
12. Procedimento simplificado. Reunião Técnica Informativa.
O procedimento simplificado do licenciamento ambiental de empreendimentos eólicos onshore tem ainda a peculiaridade da “Reunião Técnica Informativa” (RTI), que não se confunde com a audiência pública. Tal afirmo, primeiro porque a nomenclatura é diversa; segundo, porque a “Associação de Proteção ao Meio Ambiente de Cianorte” (APROMAC) apresentou proposta de que fosse prevista a realização da “audiência pública” no procedimento simplificado do licenciamento ambiental de empreendimentos eólicos onshore, que foi rejeitada na 114ª Reunião Ordinária do CONAMA.[5]
O art. 6º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 dispõe que sempre que o órgão licenciador julgar necessário, deverá ser promovida Reunião Técnica Informativa, às expensas do empreendedor, para apresentação e discussão dos estudos ambientais e das demais informações, garantida a consulta e a participação pública.
É bom esclarecer, todavia, que a Reunião Técnica Informativa, quando ocorre, dá-se no âmbito do licenciamento ambiental simplificado de empreendimentos eólicos onshore, em razão do art. 6º da Resolução/CONAMA nº 462/2014, mas nos casos de licenciamento complexo desses empreendimentos, isto é, naqueles em que é obrigatório o EIA/RIMA, aplica-se o regramento jurídico de regência das audiências públicas.
Ao referir-se à Reunião Técnica Informativa para “apresentação e discussão dos estudos ambientais e das demais informações”, o art. 6º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 surge com redação mais genérica que naquela definição de “Reunião Técnica Informativa” do inciso III do art. 2º da Resolução/CONAMA nº 279/2001, que expressamente mencionou a discussão do “Relatório Ambiental Simplificado” (RAS) e do “Relatório de Detalhamento dos Programas Ambientais” (RDPA), respectivamente conceituados nos incisos I e II do art. 2º da própria Resolução/CONAMA nº 279/2001. Eis a redação da Resolução/CONAMA nº 279/2001:
Art. 2º Para os fins desta Resolução, são adotadas as seguintes definições:
I - Relatório Ambiental Simplificado RAS: os estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentados como subsídio para a concessão da licença prévia requerida, que conterá, dentre outras, as informações relativas ao diagnóstico ambiental da região de inserção do empreendimento, sua caracterização, a identificação dos impactos ambientais e das medidas de controle, de mitigação e de compensação.
II - Relatório de Detalhamento dos Programas Ambientais: é o documento que apresenta, detalhadamente, todas as medidas mitigatórias e compensatórias e os programas ambientais propostos no RAS.
Embora não se tenha na redação do art. 6º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 qualquer ilegalidade, verifica-se um evidente transtorno na qualidade da técnica legislativa. A Resolução/CONAMA nº 279/2001 trouxera certo nível de certeza, para a sociedade e também para o empreendedor, sobre o conteúdo técnico mínimo a ser esperado para as discussões da “Reunião Técnica Informativa”.
Não existe diferença substancial entre a RTI prevista no art. 6º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 e aquela da Resolução/CONAMA nº 279/2001. Assim, por analogia ao inciso III do art. 2º da Resolução/CONAMA nº 279/2001, quanto ao RAS, substitui-se o mesmo pelo RSL, para a RTI do licenciamento ambiental simplificado de empreendimento eólico onshore.
Quanto ao “Relatório de Detalhamento dos Programas Ambientais” (RDPA), este veio exigido no caput do art. 9º da Resolução/CONAMA nº 462/2014, de seguinte teor:
Art. 9º Ao requerer a Licença de Instalação ao órgão licenciador, o empreendedor apresentará a comprovação do atendimento às condicionantes da Licença Prévia, o Relatório de Detalhamento dos Programas Ambientais, Projeto de Engenharia e outras informações pertinentes.[6]
Assim, há mais um fundamento normativo para entender-se que, em similitude ao inciso III do art. 2º da Resolução/CONAMA nº 279/2001, na RTI prevista no art. 6º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 também se discutirá o RDPA. Note-se que o art. 5º, caput, da Resolução/CONAMA nº 279/2001, faz basicamente as mesmas exigências ao empreendedor quando for requerer a Licença de Instalação.
Na verdade, o art. 5º, caput, da Resolução/CONAMA nº 279/2001 e o art. 9º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 permitem compreender que o RDPA só é de apresentação obrigatória pelo empreendedor quando do requerimento da Licença de Instalação, como fica explícito também na redação do § 3º do art. 8º da Resolução/CONAMA nº 279/2001. Este deve ser o encaminhamento, igualmente, em nosso entender, na hipótese do requerimento de Licença de Instalação Direta de que trata o parágrafo único do art. 5º da Resolução/CONAMA nº 462/2014.
Esses dispositivos também demonstram, portanto, que o momento mais adequado para realização da RTI, seja para empreendimento eólico onshore, seja para os empreendimentos regidos diretamente pela Resolução/CONAMA nº 279/2001, é quando da preparação, pelo órgão ambiental licenciador, da avaliação do requerimento formulado pelo empreendedor para emissão da Licença de Instalação, ao contrário do que temos visto por aí, pois parece haver uma grande confusão com a audiência pública que, esta sim, é recomendável antes da emissão da Licença Prévia, nos licenciamentos sujeitos a EIA/RIMA.
Entretanto, a Reunião Técnica Informativa pode ser realizada antes da expedição de qualquer licença ambiental, inclusive antes da Licença Prévia para os casos em que, no âmbito do licenciamento ambiental simplificado de empreendimento eólico onshore, não tenha sido requerida a Licença de Instalação Direta pelo empreendedor ou, se requerida, por algum motivo tenha sido desde logo indeferida. É o que se depreende da mera leitura do art. 6º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 e do art. 8º da Resolução/CONAMA nº 279/2001, este último de aplicação subsidiária para os procedimentos da RTI do licenciamento ambiental simplificado de empreendimento eólico onshore, como demonstraremos adiante.
Ocorre que, se a RTI for realizada para fins de emissão de Licença Prévia, não se pode exigir do empreendedor que apresente desde logo o RDPA, pois, conforme dito acima, tal apresentação só é exigível quando da formulação do requerimento da Licença de Instalação. Nesse caso, a RTI se baseará no RSL.
Na ausência de definição explícita do conteúdo do RDPA na redação da Resolução/CONAMA nº 462/2014, é possível afirmar-se que se trata do mesmo documento descrito no inciso II do art. 2º da Resolução/CONAMA nº 279/2001, com pequena adaptação. Tal diferença será que, ao invés de basear-se no RAS, aqui, no âmbito do licenciamento ambiental simplificado de empreendimento eólico onshore, o RDPA será o documento que apresentará, detalhadamente, todas as medidas mitigatórias e compensatórias e os programas ambientais propostos no RSL.
Por isso que, caso o empreendedor venha a requerer que o órgão ambiental, em única fase, ateste a viabilidade ambiental, aprove a localização e autorize a implantação do empreendimento eólico de baixo impacto ambiental, emitindo diretamente a Licença de Instalação, como permite o parágrafo único do art. 5º da Resolução/CONAMA nº 462/2014, o “requerimento deverá ser realizado antes da implantação do empreendimento, desde que apresentadas medidas de controle, mitigação e compensação”, como explicitado neste mesmo dispositivo. Na prática, tal significará que o empreendedor deverá, com o requerimento de LI Direta, apresentar o RDPA, dentre outras propostas de monitoramento (controle) que possam ser especificadas pelo órgão ambiental licenciador. Assim, se, no caso concreto, o órgão ambiental licenciador entender pela realização de RTI, esses documentos serão objeto de apresentação e discussão, junto com outros estudos ambientais e demais informações, se houver, antes da emissão da LI, garantida a consulta e a participação pública.
Na linha do que já explicamos anteriormente, a Resolução/CONAMA nº 279/2001 é aplicável ao licenciamento ambiental simplificado de empreendimentos eólicos naquilo em que a Resolução/CONAMA nº 462/2014 for omissa e, claro, também naquilo a que a própria Resolução/CONAMA nº 462/2014 fizer expressa referência. Considerando que a redação do art. 6º deste ato normativo foi omissa em relação aos legitimados para requerimento de RTI e que, ademais, a Resolução nº 462/2014 não disciplinou os procedimentos da RTI do licenciamento ambiental simplificado de empreendimentos eólicos onshore, é plenamente aplicável a este o tanto quanto disposto no caput e §§ 1º a 4º do art. 8º da Resolução/CONAMA nº 279/2001, de seguinte teor, com as pertinentes adaptações de substituição do RAS pelo RSL:
Art. 8º Sempre que julgar necessário, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministério Público, ou por cinqüenta pessoas maiores de dezoito anos, o órgão de meio ambiente promoverá Reunião Técnica Informativa.
§ 1º A solicitação para realização da Reunião Técnica Informativa deverá ocorrer no prazo de até vinte dias após a data de publicação do requerimento das licenças pelo empreendedor.
§ 2º A Reunião Técnica Informativa será realizada em até vinte dias a contar da data de solicitação de sua realização e deverá ser divulgada pelo empreendedor.
§ 3º Na Reunião Técnica Informativa será obrigatório o comparecimento do empreendedor, das equipes responsáveis pela elaboração do Relatório Ambiental Simplificado e do Relatório de Detalhamento dos Programas Ambientais, e de representantes do órgão ambiental competente.
§ 4º Qualquer pessoa poderá se manifestar por escrito no prazo de quarenta dias da publicação do requerimento de licença nos termos desta Resolução cabendo o órgão ambiental juntar as manifestações ao processo de licenciamento ambiental e considerá-las na fundamentação da emissão da licença ambiental.
Queremos frisar esse ponto: o art. 6º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 não retira do Ministério Público, de entidade civil ou de grupo de 50 pessoas maiores de idade a legitimidade para requerer, com caráter vinculante, a realização de RTI no âmbito do licenciamento ambiental simplificado de empreendimento eólico onshore. É que, em sua singela redação, ao dizer que sempre que o órgão licenciador julgar necessário, deverá ser promovida RTI, às expensas do empreendedor, o art. 6º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 não afastou a aplicação subsidiária do art. 8º da Resolução/CONAMA nº 279/2001, apenas garantiu uma prerrogativa da Administração Ambiental, em face do empreendedor e em benefício da sociedade, de determinar, ex officio, a realização de RTI também no âmbito do licenciamento ambiental simplificado de empreendimento eólico onshore. Ademais, inexiste qualquer razão jurídica para que a RTI seja obrigatória quando requerida por tais legitimados no seio do licenciamento ambiental dos empreendimentos regulamentados diretamente pela Resolução/CONAMA nº 279/2001 e tornem-se uma opção exclusiva da Administração Ambiental para licenciamento ambiental dos empreendimentos eólicos onshore, quando a lógica jurídica do licenciamento ambiental simplificado é a ausência de significativo impacto ambiental desses empreendimentos, o que os aproxima enquanto componentes de uma mesma categoria jurídica de empreendimentos: aqueles que, voltados à produção de energia elétrica, podem submeter-se a licenciamento ambiental simplificado por pequeno impacto ambiental.
Quando dissemos anteriormente que a RTI pode ser realizada antes da emissão de qualquer licença ambiental, consideramos a redação do § 1º do art. 8º da Resolução/CONAMA nº 279/2001, que diz que a solicitação, do Ministério Público, entidade civil ou grupo de 50 ou mais pessoas maiores de 18 anos, para realização da RTI, deverá ocorrer no prazo de até vinte dias após a data de publicação do requerimento “das licenças” (no plural) pelo empreendedor. Por sua vez, o art. 6º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 e o art. 8º da Resolução/CONAMA nº 279/2001 permitem que o órgão ambiental licenciador determine a realização de RTI sempre que julgar necessário. Por último, veja-se que em nenhum dos parágrafos do art. 8º da Resolução/CONAMA nº 279/2001 houve qualquer menção expressa a qualquer tipo de licença, seja prévia, de instalação ou mesmo de operação.
O rito da RTI é mais singelo que aquele da audiência pública.
O § 2º do art. 2º da Resolução/CONAMA nº 09/1987 prevê que a não realização de audiência pública pelo órgão ambiental competente, após solicitação dos legitimados, implica em nulidade da licença ambiental que vier a ser concedida. Não há previsão de mesmo teor, entretanto, para as solicitações de RTI no texto das Resoluções 279 ou 462. Assim, caso um ou mais dos legitimados do caput do art. 8º da Resolução/CONAMA nº 279/2001 solicite(m) a realização de RTI e o órgão ambiental licenciador não a realize, não haverá, em regra, nulidade da licença ambiental deferida em tal licenciamento ambiental simplificado. Essa diferença na redação das previsões normativas do CONAMA decorre do fato de que, no procedimento simplificado de licenciamento ambiental, tem-se empreendimento de baixo impacto ambiental.
Entretanto, a não realização da RTI que tenha sido solicitada pelos legitimados não deixa de ser violação de dever jurídico do órgão ambiental licenciador. O caput do art. 8º da Resolução/CONAMA nº 279/2001 não deixa ao órgão ambiental qualquer margem de discricionariedade diante de pedido de RTI que tenha sido formulado por entidade civil, pelo Ministério Público, ou por cinquenta pessoas maiores de dezoito anos. A redação é clara em seu conteúdo: nessas situações, “o órgão de meio ambiente promoverá Reunião Técnica Informativa”. Portanto, tem-se ato vinculado, não discricionário. Desse modo, em sendo demonstrado prejuízo de qualquer natureza, seja social, econômico ou ambiental, por lesão a interesse público ou a direitos de terceiros, pela não realização de RTI solicitada por legitimado, poderá ser anulada a licença ambiental eventualmente concedida. Todavia, se não houver lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, a licença ambiental já concedida pode ser convalidada pela Administração Pública Ambiental, com base no art. 55 da Lei nº 9.784/99.
O § 4º do art. 8º da Resolução/CONAMA nº 279/2001 não tem relação direta com a RTI. Assim, a manifestação escrita pode ser apresentada durante a RTI ou fora dela, desde que no prazo de quarenta dias da publicação do requerimento de licença, através do protocolo do órgão ambiental licenciador, que está obrigado a seu recebimento, ainda que a manifestação seja intempestiva, pois tal análise, de prazo, cabe à autoridade competente, não ao serviço de protocolo. É mais um dispositivo da Resolução/CONAMA nº 279/2001 que aplica-se no âmbito do licenciamento ambiental simplificado de empreendimento eólico onshore.
A Resolução/CONAMA nº 09/1987 dispõe que a ata da(s) audiência(s) pública(s) e seus anexos, servirão de base, juntamente com o RIMA, para a análise e parecer final do licenciador quanto à aprovação ou não do projeto. A ausência de norma específica similar para a RTI não significa dispensa de todas e quaisquer formalidades pelo órgão ambiental licenciador. Realmente, o art. 6º da Resolução/CONAMA nº 462/2014 dispõe que, quando for promovida RTI, ela ocorrerá para apresentação e discussão dos estudos ambientais e das demais informações, garantida a consulta e a participação pública. Não haveria sentido em promover-se discussão dos estudos e informações disponíveis, com garantia de consulta e participação popular, se o órgão ambiental licenciador não levasse tais debates em consideração, para a análise e parecer final quanto à aprovação ou não do projeto do empreendimento eólico onshore.
A necessidade de efetivação do princípio democrático do Direito Ambiental, portanto, sugere (i) que seja realizado algum tipo de registro da RTI, como elaboração de ata (ainda que sucinta) ou produção de arquivo de áudio ou mesmo audiovisual e (ii) que o órgão ambiental, no parecer técnico que antecede a concessão da licença ambiental, faça análise, ainda que resumida, das contribuições dos participantes da RTI.
Junte-se a esse entendimento que o § 4º do art. 8º da Resolução/CONAMA nº 279/2001 determina expressamente que a manifestação escrita apresentada tempestivamente sobre o licenciamento ambiental de empreendimento eólico onshore será obrigatoriamente considerada “na fundamentação da emissão da licença ambiental”. Se assim é para as manifestações escritas, diferente não pode ser para as contribuições verbais apresentadas na RTI.
Ou seja, o órgão ambiental licenciador deve demonstrar, na fundamentação (parecer técnico) da decisão sobre a expedição da licença ambiental, que analisou, ainda que sucintamente, as contribuições oferecidas pelos participantes da RTI havida no âmbito do licenciamento ambiental simplificado de empreendimento eólico onshore, ou ainda, em razão mesmo do baixo impacto ambiental do empreendimento ou atividade em licenciamento, ao menos expressar o motivo pelo qual a contribuição recebida na RTI não foi considerada relevante ou aplicável, no caso concreto, para as finalidades administrativas de tutela do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
13. Prazos.
Os prazos para análise da solicitação das licenças prévia, de instalação e de operação de empreendimentos sujeitos à elaboração de EIA/RIMA permanecem regulados pela Resolução CONAMA n.º 237, de 19 de dezembro de 1997, nos termos do parágrafo único do art. 4º da Resolução/CONAMA nº 462/2014.
Já os prazos para análise da solicitação das licenças para os empreendimentos sujeitos ao procedimento simplificado permanecem sendo regulados pela Resolução CONAMA n.º 279/2001, tudo nos termos do art. 7º da Resolução/CONAMA nº 462/2014. Aliás, tal art. 7º confirma ainda mais o argumento de que a Resolução CONAMA n.º 279/2001 continua a reger, porém subsidiariamente, o licenciamento ambiental de empreendimentos eólicos onshore.
14. Das licenças ambientais.
Nos termos do art. 8º da Resolução/CONAMA nº 462/2014, as Licenças Prévia, de Instalação e de Operação deverão conter, no mínimo, as seguintes informações: (i) nome ou razão social do empreendedor; (ii) número do CNPJ do empreendedor; (iii) nome oficial do empreendimento e respectivo código de registro na Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL); (iv) Município(s) e Unidade(s) da Federação de localização do empreendimento; (v) potência total em megawatts do empreendimento; (vi) área total do empreendimento; (vii) área a ser licenciada e coordenadas geográficas de todos os vértices da poligonal solicitada pelo empreendimento; (viii) número estimado e altura das torres do empreendimento; (ix) potência nominal unitária dos aerogeradores do empreendimento.
Tais requisitos aplicam-se às licenças ambientais em si, dos empreendimentos eólicos onshore, de nada importando se decorrem de procedimento de licenciamento ambiental simplificado ou complexo.
Embora nos casos de procedimento de licenciamento ambiental simplificado não se tenha EIA/RIMA, sendo desnecessária a autorização de que trata o § 3º do artigo 36 da Lei nº 9.985/2000, será obrigatório que o órgão ambiental licenciador dê ciência do licenciamento do empreendimento eólico onshore ao órgão responsável pela administração de Unidade de Conservação, nas hipóteses do art. 5º da Resolução/CONAMA nº 428/2010, verbis:
Art. 5º Nos processos de licenciamento ambiental de empreendimentos não sujeitos a EIA/RIMA o órgão ambiental licenciador deverá dar ciência ao órgão responsável pela administração da UC, quando o empreendimento:
I – puder causar impacto direto em UC;
II – estiver localizado na sua ZA;
III – estiver localizado no limite de até 2 mil metros da UC, cuja ZA não tenha sido estabelecida no prazo de até 5 anos a partir da data da publicação desta Resolução.
§ 1º Os órgãos licenciadores deverão disponibilizar na rede mundial de computadores as informações sobre os processos de licenciamento em curso.
§ 2º Nos casos das Áreas Urbanas Consolidadas, das APAs e RPPNs, não se aplicará o disposto no inciso III.
§ 3º Nos casos de RPPN, o órgão licenciador deverá dar ciência ao órgão responsável pela sua criação e ao proprietário.”[7]
O art. 14 da Resolução/CONAMA nº 462/2014 diz que para aplicação desse ato regulamentar o licenciamento ambiental poderá ocorrer por parque eólico ou por complexo eólico, porém tal se dará sempre de forma conjunta com seus respectivos sistemas associados, conceituados no inciso III do art. 2º do mesmo ato normativo, como já demonstramos no item 4, acima. Assim, pode-se ter licenciamento ambiental de “parque eólico + sistemas associados” ou de “complexo eólico + sistemas associados”.
Quando a licença ambiental contemplar mais de um parque eólico de um mesmo complexo, os mesmos deverão ser identificados e as características individuais de cada parque eólico também deverão constar da licença ambiental, conforme determina o parágrafo único do art. 8º da Resolução/CONAMA nº 462/2014.
Já o § 1º do art. 14 da mesma Resolução, dispositivo aprovado após sugestão do representante do Ministério Público Federal na 114ª Reunião Ordinária do CONAMA, reza que o licenciamento em separado de parques de um mesmo complexo deverá considerar o impacto ambiental de todo o complexo. Tal é obrigatório. Ou seja: tem-se aqui situação na qual existem vários procedimentos de licenciamento ambiental, para diferentes parques eólicos, que irão compor um complexo eólico, mas, ainda assim, apesar da existência de diferentes procedimentos abertos de licenciamento ambiental, considera-se o impacto ambiental do complexo eólico por inteiro. Vale também aqui a regra anteriormente abordada, do caput do art. 14 da Resolução/CONAMA nº 462/2014, de licenciamento ambiental de “parque eólico + sistemas associados” ou de “complexo eólico + sistemas associados”. Ou seja, nessa situação do § 1º do art. 14, os impactos ambientais dos sistemas associados do complexo eólico devem ser considerados para cada procedimento de licenciamento ambiental específico de cada parque eólico, inclusive para definições do Termo de Referência e do EIA/RIMA, permitindo ao órgão ambiental licenciador, no momento apropriado, fazer exigências adequadas e razoáveis a cada empreendedor em particular. Isso porque considerar-se-á o impacto ambiental total do complexo eólico, de modo que não se poderiam deixar de lado aqueles impactos trazidos pelos seus sistemas associados.
O objetivo da norma contida no § 1º do art. 14 da Resolução/CONAMA nº 462/2014 é óbvio e bastante salutar: evitar, por um lado, que procedimentos de licenciamentos ambientais de parques eólicos de um mesmo complexo eólico acabem por burlar a exigência de EIA/RIMA, conduzindo a indevidos licenciamentos ambientais simplificados e, por outro lado, otimizar medidas de mitigação e compensação de impactos ambientais.
Para o complexo eólico poderá ser admitido processo de licenciamento ambiental único, específico para a obtenção de Licença Prévia, desde que definida a responsabilidade legal pelo conjunto de empreendimentos (art. 13, caput, da Resolução/CONAMA nº 462/2014). Contudo, as Licenças de Instalação e de Operação deverão ser emitidas separadamente para cada empreendedor vencedor do leilão de energia eólica (art. 13, parágrafo único, da Resolução/CONAMA nº 462/2014). Há aí, portanto, um desmembramento posterior do licenciamento ambiental único que, todavia, continuará, em homenagem ao § 1º do art. 14 da Resolução/CONAMA nº 462/2014, a levar em consideração o impacto ambiental de todo o complexo eólico, incluídos os sistemas associados, observados, obviamente, para as fases de instalação e operação, os limites traçados através das condicionantes da Licença Prévia, que sejam aplicáveis, individualmente, a cada parque eólico, isto é, por oportuna fixação das obrigações divisíveis (que devam ser suportadas pelo empreendedor de cada parque eólico) e indivisíveis (que devam ser tomadas por vários ou todos os empreendedores de parques eólicos que compõem determinado complexo eólico).
O pedido de licença ambiental para implantação de novos empreendimentos eólicos, nos quais haja sobreposição da área de influência destes com a área de influência de parques ou complexos existentes, licenciados ou em processo de licenciamento, ensejará a obrigação de elaboração de avaliação dos impactos cumulativos e sinérgicos do conjunto de parques ou complexos (Resolução/CONAMA nº 462/2014, art. 14, § 2º).
O parágrafo único do art. 5º da Resolução/CONAMA nº 279/2001 dispõe que “A Licença de Instalação somente será expedida mediante a comprovação, quando couber, da Declaração de Utilidade Pública do empreendimento, pelo empreendedor”. Esse dispositivo é aplicável, quando couber, também nos licenciamentos ambientais regidos pela Resolução/CONAMA nº 462/2014, inclusive no caso de Licença de Instalação Direta. É que a DUP, para fins de desapropriação e de instituição de servidão administrativa, de áreas de terra necessárias à implantação de instalações de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica, por concessionários, permissionários e autorizados, decorre dos incisos VIII e IX do art. 29 da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, isto é, de lei em sentido formal, independentemente de previsão expressa na Resolução/CONAMA nº 462/2014.
A DUP pode ser substituída pela(s) anuência(s) do(s) proprietário(s) dos imóveis que serão necessários para instalação e operação do empreendimento eólico, obtida(s) por negociação direta realizada pelo empreendedor.
Aplica-se também à Licença de Instalação decorrente de licenciamento ambiental simplificado de empreendimentos eólicos, o disposto no § 4º do art. 6º da Resolução/CONAMA nº 279/2001, verbis:
A Licença de Instalação perderá sua eficácia caso o empreendimento não inicie sua implementação no prazo indicado pelo empreendedor conforme cronograma apresentado, facultada sua prorrogação pelo órgão ambiental mediante provocação justificada”.
É que o poder público pode cobrar do empreendedor, principalmente aquele que se beneficiou de procedimento simplificado, portanto, mais célere, que faça uso da LI obtida, como maneira de efetivar o desenvolvimento do país de forma sustentável. Se o limite temporal indicado, sob pena de perda de eficácia da LI, aplica-se aos demais empreendimentos de licenciamento ambiental simplificado regido pela Resolução/CONAMA nº 279/2001, o empreendedor de energia elétrica eólica deve estar sujeito à mesma penalidade, em atenção ao princípio constitucional da isonomia (CF/88, art. 5º, caput).
A propósito, a respeito do cumprimento de condicionantes da LP, vale aqui o que já dissemos anteriormente, quando comentávamos o art. 19 do Decreto nº 99.274/90. Nos termos do art. 10 da Resolução/CONAMA nº 279/2001, “As exigências e as condicionantes estritamente técnicas das licenças ambientais constituem obrigação de relevante interesse ambiental”.
A modificação das condicionantes e das medidas de controle e adequação do empreendimento, a suspensão ou cancelamento de licença expedida e o reconhecimento da nulidade absoluta de licenças ambientais de empreendimentos eólicos expedidas com base em informações ou dados falsos, enganosos ou capazes de induzir a erro, são regidos pelo art. 12 da Resolução/CONAMA nº 279/2001, quando provenientes de licenciamento ambiental simplificado, ou pelo art. 19 da Resolução/CONAMA nº 237/1997, quando provenientes de licenciamento ambiental complexo.
15. Das autorizações ambientais.
Quando houver a necessidade de supressão de vegetação para a instalação dos empreendimentos eólicos onshore, a autorização para a mesma deverá ser requerida na fase da Licença de Instalação, com a apresentação dos estudos pertinentes (parágrafo único do art. 9º da Resolução/CONAMA nº 462/2014).
No mais, a autorização para supressão de vegetação para empreendimentos eólicos onshore obedece às mesmas regras jurídicas dos demais empreendimentos e atividades humanas, inclusive disposições do Código Florestal, da legislação protetora da Zona Costeira, Mata Atlântica e assim por diante, que sejam aplicáveis em cada caso concreto.
Durante o período de vigência das licenças ambientais do empreendimento eólico onshore ficam autorizadas as atividades de manutenção das áreas de servidão ou utilidade pública e estradas de acesso suficientes para permitir a sua adequada operação e manutenção. Todavia, a execução material de tais atividades deve ser previamente comunicada ao órgão licenciador, pelo empreendedor, e estará sujeita à observância dos critérios e condicionantes estabelecidos nas referidas licenças, isto é, na licença ambiental que estiver vigente (art. 11 da Resolução/CONAMA nº 462/2014).
As atividades de comissionamento e de testes pré-operacionais deverão estar contempladas no cronograma de instalação do empreendimento e a sua execução deverá ser precedida de comunicação ao órgão licenciador (Resolução/CONAMA nº 462/2014, art. 12).
As autorizações para manejo de fauna silvestre em licenciamento ambiental de empreendimentos de geração de energia elétrica a partir de fonte eólica em superfície terrestre, incluindo levantamento, coleta, captura, resgate, transporte e monitoramento, quando requeridas para a elaboração de estudos ambientais, deverão ser emitidas em um prazo máximo de 20 (vinte) dias a partir de seu requerimento e da apresentação das informações solicitadas pelo órgão ambiental licenciador (art. 10 da Resolução/CONAMA nº 462/2014). Este prazo, que é uma imposição à Administração Pública Ambiental, aplica-se tanto para o licenciamento em que seja exigível o EIA/RIMA como também no procedimento simplificado. Por outro lado, a extrapolação do prazo, pela Administração, não enseja a nulidade das autorizações para manejo de fauna silvestre que venham a ser expedidas, primeiro porque o prazo é impróprio e, segundo, porque o prazo foi fixado pela norma em benefício do empreendedor, não em seu prejuízo.
16. Proteção da fauna.
Os riscos que os empreendimentos de energia eólica geram para a fauna são relevantes no contexto geral do licenciamento ambiental. Por isso, independentemente do licenciamento ambiental do empreendimento eólico ser do tipo complexo ou simplificado, tais empreendimentos deverão ser dotados de tecnologia adequada para evitar impactos negativos sobre a fauna. É a determinação do art. 17 da Resolução/CONAMA nº 462/2014.
Por exemplo, em casos extremos, aves em rota migratória, em reunião de milhares de indivíduos voando de maneira homogênea, podem ser detectadas, com antecedência, por radares que disparam sistema automático de suspensão do funcionamento dos aerogeradores. Outros exemplos de aplicações tecnológicas para proteção da fauna podem incluir equipamentos ou técnicas de diminuição de ruídos no processo de geração de energia, ou ainda, utilização de estratégias ou ferramentas para evitar que grandes pássaros sejam eletrocutados nas linhas de transmissão. Enfim, a inovação tecnológica permite encontrar, na prática cotidiana, ainda outros mecanismos ou equipamentos de tutela da fauna.
Entretanto, não cabe ao órgão ambiental impor ao empreendedor a adoção de determinado equipamento, em havendo mais de uma opção tecnológica disponível, porque tal ofenderia o princípio da livre iniciativa (liberdade de empresa), consagrado no caput do art. 170 da CF/88, como também o princípio da propriedade privada, consagrado no inciso II do mesmo art. 170 da CF/88, já que cabe a cada empreendedor gastar seu dinheiro no equipamento que escolher, desde que seja eficaz para a finalidade ambiental almejada. E, mesmo nas hipóteses em que exista equipamento único disponível no mercado, para exigir sua instalação o órgão ambiental licenciador deve fundamentar a existência de necessidade e adequação para tanto, observando os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, inclusive em face dos custos de aquisição, instalação, operação e manutenção do equipamento.
Esta imposição do art. 17 da Resolução/CONAMA nº 462/2014 encontra amparo legal na legislação geral de proteção da fauna e no próprio inciso VII do § 1º do art. 225 da Constituição Federal.
Além disso, outras medidas podem ser tomadas. Por exemplo, o monitoramento de carcaças permite identificar as áreas relevantes para avifauna e quiropterofauna (morcegos), com vistas ao layout definitivo da localização dos aerogeradores, para aprovação pelo órgão ambiental licenciador, podendo ser inclusive determinada por este, no curso do licenciamento, se for o caso, o reposicionamento de aerogeradores, a fim de afastá-los das rotas de voo desses animais.
Despertam preocupações as aves de grande porte, que têm dificuldades de fazer manobras de desvio com a rapidez necessária para afastar-se das torres e turbinas dos aerogeradores, bem como as aves que costumam voar no amanhecer, no pôr-do-sol ou à noite, com maiores dificuldades de visualização desses equipamentos e seus acessórios, em razão da pouca visibilidade nesses horários, pois tais obstáculos podem ser fatais em caso de colisão.
Há que se considerar-se, todavia, que em geral, na prática, verificam-se baixas taxas de mortalidade de pássaros e morcegos em razão de empreendimentos eólicos, de modo que as restrições e imposições promovidas pelo órgão ambiental licenciador para proteção da fauna devem amparar-se na realidade e fundamentar-se na razoabilidade.
17. Conclusões.
Com relação à técnica normativa, consideramos que, em essência, era plenamente justificável a edição de norma específica, pelo CONAMA, para regulamentar o licenciamento ambiental de empreendimentos de geração de energia elétrica a partir de fonte eólica em superfície terrestre.
Realmente, a Resolução/CONAMA nº 279/2001 mostrou-se insuficiente. Tal é verificável, por exemplo, pela definição dos locais que tornam exigível o EIA/RIMA, por norma contida no § 3º do art. 3º da Resolução/CONAMA nº 462/2014, bem como pela estipulação de várias regras específicas referentes ao licenciamento ambiental de empreendimentos eólicos onshore, como, ainda por exemplo, aquelas referentes a parques eólicos e complexos eólicos, que abordamos acima, dentre outras normas relevantes, bem como por trazer, em seus anexos, diretrizes normativas específicas válidas como propostas para elaboração de “Termos de Referência para Estudos de Impactos Ambiental de Projetos Eólicos” (Anexo I) e de “Relatório Simplificado de Licenciamento” (Anexo II).
A Resolução/CONAMA nº 462/2014, assim, tem a relevante função normativa de servir como instrumento para a expansão da produção de energia eólica no Brasil, através de empreendimentos em superfície terrestre, garantindo a preservação ambiental e a sustentabilidade e regulamentando, inclusive, o procedimento específico de licenciamento ambiental simplificado.
Ademais, o ato normativo aqui comentado foi explícito (o que consideramos positivo) em determinar a aplicação do procedimento de licenciamento ambiental complexo, com elaboração de EIA/RIMA, em locais que, abstratamente definidos pela norma, potencialmente representam parcela significativa dos espaços, no território nacional, de instalação e operação de futuros empreendimentos eólicos onshore, como, apenas por exemplo, em formações dunares ou na Zona Costeira.
Tal rigor, se por um lado encarece financeiramente o licenciamento ambiental de tais empreendimentos, por outro lado permite a investidores, ao governo e à sociedade em geral, beneficiar-se de ampla expectativa de significativa segurança jurídica para as licenças ambientais que venham a ser concedidas para tais empreendimentos, por reduzir fortemente dúvidas interpretativas sobre a potencialidade de significativa degradação ambiental, que é conceito jurídico indeterminado, afinal. Dá-se, também, maior efetividade ao inciso IV do § 1º do art. 225 da Constituição Federal.
Essa segurança jurídica é fundamental para o crescimento da oferta de energia eólica no país, sob a perspectiva da atração de investimentos privados, como também fortalece o cumprimento das metas de redução de emissão de gases do efeito estufa assumidas pelo Brasil perante a comunidade internacional, contribuindo para o desenvolvimento sustentável.
Neste texto estão as opiniões pessoais do Prof. Thiago D’Ávila, que NÃO NECESSARIAMENTE são as opiniões de qualquer entidade ou organização a que esteja vinculado.
[1] ABEEólica. Associação Brasileira de Energia Eólica. Boletim de dados. São Paulo, 31.08.2014. Disponível em: <http://www.abeeolica.org.br/pdf/Boletim-de-Dados-ABEEolica-Setembro-2014-Publico.pdf>.
[2] ABEEólica. Associação Brasileira de Energia Eólica. Boletim de dados. São Paulo, 30.04.2015. Disponível em: <http://www.abeeolica.org.br/pdf/Boletim-de-Dados-ABEEolica-Maio-2015-%20Publico.pdf>.
[3] Estranhamente, ou por equívoco ou por propósito, neste caso para manter identidade de linguagem com a ordem jurídica internacional, foi mantido no texto do parágrafo único do art. 11 da Lei nº 12.187, de 2009, o siglema “NAMAs”, equivalente à expressão em língua inglesa “Nationally Appropriate Mitigation Actions”. Melhor teria sido, parece-nos, a utilização do siglóide “AMNA”, para “Ações de Mitigação Nacionalmente Apropriadas”, observando-se o vernáculo, como manda a Constituição Federal de 1988, em seu art. 13, caput.
[4] Para vigência e incidência, ver seus arts. 4º, 5º e 6º.
[5] O texto do art. 6º teria a seguinte redação, pela proposta da APROMAC: “Art. 6º Deverá ser promovida audiência pública, às expensas do empreendedor, para apresentação e discussão dos estudos ambientais e demais informações garantidas a consulta e participação pública, podendo o órgão licenciador, justificadamente, dispensar a sua realização se tal dispensa não for prejudicial ao interesse público e aos direitos difusos” (nossos grifos).
[6] Aqui, entenda-se, conforme já explanado acima, o cumprimento das condicionantes da LP que obrigatoriamente devam ser cumpridas antes da emissão da LI, conforme critérios técnicos, o que não se confunde com necessidade de cumprimento de todas as condicionantes da LP.
[7] UC = Unidade de Conservação (regida pela Lei nº 9.985, de 2000); ZA = Zona de Amortecimento da UC (conceituada pelo inciso XVIII do art. 2º da Lei nº 9.985, de 2000); APA = Área de Proteção Ambiental (conceituada pelo art. 15 da Lei nº 9.985, de 2000); RPPN = Reserva Particular do Patrimônio Natural (conceituada pelo art. 21 da Lei nº 9.985, de 2000).