INTRODUÇÃO
O presente texto pretende trabalhar com a questão da incorporação da cidadania dentre o rol dos direitos elencados na Constituição de 1.988, uma vez que este princípio está presente na Carta como um fundamento da República Federativa do Brasil, que se pretende um Estado Democrático de Direito.
E é exatamente a partir do princípio de um Estado Democrático é que defendemos, neste trabalho, uma efetiva participação cidadã, nas decisões da administração que alcancem toda a coletividade.
Aqui, a cidadania é vista como um "pano de fundo" para que, juntamente com a noção de soberania popular que, frise-se, também é preceito constitucional, possam servir de sustentáculo para a participação eficaz da população.
A participação pode se dar diretamente, através da chamada democracia direta, com a utilização de instrumentos como o referendo, o plebiscito ou a iniciativa popular, como também pode ser proposta a partir de meios que, juntamente com a administração pública, pretendem cooperar para uma administração participativa, que pode se dar através de subprefeituras ou com a participação de cidadãos em conselhos públicos municipais, ou ainda pelos chamados conselhos autônomos que, apesar de não pertencerem, não serem subordinados à administração pública, podem fiscalizar e até mesmo participar da administração nos assuntos que forem pertinentes a toda coletividade.
O que não se pode perder de vista é que, nada disso terá sentido ou, nada disso terá eficácia, se não for assegurado à coletividade o direito à informação que também é consagrado na Carta de 05 de outubro de 1.988, como direito fundamental do cidadão, ter o direito de receber dos órgãos públicos informações de interesse da coletividade, desde que não seja assunto relativo à segurança da sociedade e do Estado.
Enfim, o que procuramos demonstrar neste trabalho que a cidadania pode ser exercida como mecanismo transformador de uma sociedade, todavia, esta mesma cidadania deve ser vista em todos os seus aspectos, principalmente no sentido que, através dela, se almeja uma sociedade com vida digna para todos.
1 – A CIDADANIA
Antes de adentrarmos, especificamente, o tema da cidadania, gostaria de tecer algumas considerações que, ao meu sentir, são de grande relevo, e servirão de pano de fundo para este trabalho.
A cidadania é um dos fundamentos da República Federativa do Brasil, de acordo com o que preceitua o inciso II, do artigo 1º da Constituição da República.
Todavia, penso que o local mais propício para um exercício efetivo da democracia é o município, que é onde ocorrem as decisões mais próximas da comunidade, em que o individuo tem maior poder de ingerência nestas decisões.
A partir deste momento, faremos uma breve incursão sobre a história da cidadania e de seu desenvolvimento diferenciado no âmbito europeu e no âmbito nacional.
Há um trabalho muito precioso de T. H. Marshal, que explica o desenvolvimento histórico da cidadania, dividindo em três momentos.
O primeiro momento é aquele no qual foram afirmados os direitos civis, ou os direitos de liberdade. Num segundo momento o que se tinha era o direito de participação política, então, é a fase dos chamados direitos políticos. E a terceira fase é aquela em que se firmaram os direitos sociais. Dessa forma, Marshal defende que os direitos da cidadania não nasceram todos juntos, mas foram se formando com o tempo.
Ocorre que, esta classificação vale para a Europa, principalmente no caso da Inglaterra, mas essa classificação não ocorreu na mesma ordem no caso do Brasil. Aqui, a primeira fase é a dos direitos sociais, vindo depois os direitos civis e políticos.
Hoje já se fala nos direitos transindividuais, que são denominados, por alguns, de direitos de 4ª geração.
O momento dos direitos civis surgiu no século XVIII, que são os direitos necessários à liberdade individual como liberdade de ir e vir, de imprensa, de pensamento, e ainda os direitos à propriedade e à justiça.
Esses são os chamados direitos negativos ou contra o Estado, isto porque exigem uma abstenção do Estado. Porque se tratava de dar liberdade aos indivíduos num Estado Absoluto.
Essa abstenção, num primeiro momento, pode parecer que o Estado não precisa fazer nada para garantia de determinado direito. O Estado deveria simplesmente respeitar a atividade do cidadão. Ocorre que, pelo simples fato de fazer com que aquele direito fosse respeitado, já exigia uma atuação efetiva e concreta do próprio Estado. Se pensarmos dessa maneira, vamos concluir que não há direitos negativos, pois todos eles exigem uma prestação positiva do Estado. Acontece que, como se tratava de um Estado Absolutista, esse era o primeiro estágio a ser ultrapassado, e era tão sutil que, por vezes, fazia parecer que o Estado não atuava.
O momento dos direitos políticos, ocorrido basicamente no século XIX, é reconhecido pela possibilidade de o indivíduo participar do poder político do Estado. Dito de outra forma, compreende o direito de votar e de ser votado como meios de participação na esfera pública. Além disso pode-se falar na institucionalização dos parlamentos, nos sistemas eleitorais e nos sistemas políticos em geral, que ajudam a formar os direitos políticos.
Nesse momento, aparece a democracia representativa como forma de legitimação do poder, por meio de eleições.
Ainda neste período, o Estado de Direito se apresenta como forma de realização da democracia, uma vez que num Estado de direito a legitimidade dos atos do Estados provém de uma lei que determine sua atuação.
O momento dos direitos sociais se dá no século XX e se desenvolve no momento em que havia um amplo desenvolvimento do chamado welfare state, ou Estado do bem estar social, principalmente na Inglaterra e Europa Ocidental.
Esses direitos sociais só vêm a se desenvolver após a Segunda Grande Guerra, e têm como referência as classes trabalhadoras e o seu desenvolvimento a partir do Estado Providência.
Assim, cidadania, segundo Marshal [1], "se refere a tudo que vai desde o direito a um mínimo de bem-estar econômico e segurança ao direito de participar, por completo, na herança social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padrões que prevalecem na sociedade".
No caso dos direitos sociais, o que se exige, é uma ação eficaz do Estado, para garantir políticas sociais para a sociedade.
Se, naquele primeiro estágio, o momento dos direitos civis, em que se dava a liberdade para os cidadãos, a tarefa do Estado não parecia ser tão ativa, a ponto de se dizer que se tratava de uma simples ação negativa do Estado, aqui, neste 3º momento, o dos direitos civis, o que se quer é uma atuação do Estado para propiciar aos indivíduos pelo menos, adequada aos padrões de vida daquele período histórico ou, o que seria ideal, que fosse propiciado condições de vida digna para todos.
O que Marshal diz é que a cidadania se aperfeiçoa quando ela se aproxima da igualdade entre os cidadãos, ou seja, à medida que as pessoas vão sendo cada vez menos desiguais entre si, elas vão atingindo o chamado status da cidadania.
Esse "estado de cidadania" é um ponto, um local de igualdade entre os indivíduos visto que, quando se fala em cidadãos, estabelece-se direitos mínimos, dentro de um locus em que todas as pessoas são iguais, não formalmente, mas há uma igualdade real, em direitos e obrigações.
Marshal não pretende, com isso, dizer que as desigualdades irão se acabar com a cidadania. O que haverá é, pelo menos, uma igualdade básica, suportada pelo sistema imposto pelo mercado.
Há um aspecto integrador na cidadania, segundo Marshal, para a formação da consciência nacional. Ele diz que "a cidadania exige um elo de liderança diferente, um sentimento de direito de participação numa comunidade baseado numa lealdade a uma civilização que é um patrimônio comum. Compreende a lealdade de homens livres, imbuídos de direitos e protegidos por uma lei comum. Seu desenvolvimento é estimulado tanto pela luta para adquirir tais direitos quanto pelo gozo dos mesmos, uma vez adquiridos". [2]
No caso brasileiro, como dissemos, as fases do desenvolvimento da cidadania não acompanharam a Inglaterra. Entre nós, primeiramente houve o aparecimento dos direitos sociais, em 1930, na era Vargas. Os direitos civis e políticos vieram com a Constituição de 1988. A partir daí é que se pode falar em liberdade política e as outras liberdades garantidas constitucionalmente, após um
período de ditadura militar. Pensamos que o medo quanto à volta do antigo regime fez com que se assegurasse, inclusive com condição de cláusula pétrea, que não pode ser modificada na Constituição, as liberdades individuais.
Numa sociedade liberal, como bem diz Boaventura de Sousa Santos, [3] muitos indivíduos livres e autônomos não são cidadãos, pelo simples fato de não poderem participar politicamente das atividades do Estado.
A cidadania não pode ser entendida somente como direito ao voto. Porque neste caso, estaríamos apenas diante do mecanismo da representação. Segundo o qual, existem algumas pessoas que reapresentariam a coletividade e nesse sentido, Kant [4] diz que "a representatividade dos representantes é tanto maior quanto menor for o seu número e quanto maior for o número de representados".
Aqui, penso ser importante fazer uma distinção básica entre democracia representativa e democracia participativa. Na primeira, há uma eleição das pessoas que representarão o povo, devendo corresponder aos anseios deste, e após as eleições, não há mais uma participação do povo, que só voltará ao cenário quando da eleição seguinte. Na democracia participativa, ou chamada democracia real, os cidadãos fazem parte diretamente da discussão que será capaz de modificar, ou não, suas vidas.
Há autores que defendem a complementaridade entre os dois modelos. Essa é a posição de Maria Victoria Benevides [5] que, ao aprofundar a discussão, dizendo que "o que proponho estudar é a complementaridade entre as formas de representação e de participação direta – isto é, o aperfeiçoamento da democracia pelo ingresso direto do povo no exercício da função legislativa e da produção de políticas governamentais".
A essa complementaridade, ela dá o nome de democracia semidireta, na qual além do exercício do voto, se verifica votação de questões de interesse público.
Se se pensa como Rousseau, no princípio da comunidade, o que deve haver é a atuação dos cidadãos, em conjunto, para que se alcance, não a igualdade formal, vez que esta já não basta, mas o que se propõe é a busca de uma igualdade real, substantiva.
A cidadania, segundo Boaventura, [6] o mecanismo que regula a tensão entre a sociedade civil e o Estado é a cidadania, vez que "por um lado, limita os poderes do Estado, por outro, universaliza e igualiza as particularidades dos sujeitos de modo a facilitar o controle social de suas atividades".
No primeiro estágio de desenvolvimento da cidadania, que se deu no período do capitalismo liberal, os direitos civis e políticos não iam de encontro com as características do mercado, ao contrário, eram compatíveis com o princípio do mercado.
Mas hoje eu já posso falar numa crise da cidadania. Isso ocorre por alguns motivos que podemos destacar.
Podemos dizer, com Marshal, que no período do capitalismo organizado, houve uma passagem dos direitos cívicos e políticos, para os direitos sociais, a partir de uma luta por esses direitos. (Não queremos, aqui, entrar na discussão que se trava entre os que pensam que o papel das lutas populares foi fundamental para as conquistas dos direitos sociais, ou se esses são advindos de uma maior preocupação e atenção do Estado).
Neste sentido, a cidadania não é monolítica. Dito de outra forma, não é igual em todas as sociedades, visto que se compõe de diferentes direitos e instituições.
Acontece que, com a crise do Estado Providência, houve também o início da crise da cidadania, que continua até nossos dias.
A representação democrática perdeu o contato com os anseios e as necessidades da população representada, fazendo-se refém dos interesses corporativos poderosos, assim, os cidadãos perdem a forma de participação através da representação e não têm uma nova forma de participação política.
2 – O ESTADO E A CIDADANIA
Neste momento, devemos partir do pressuposto que a essência do Estado democrático é a igualdade política, pelo menos.
Há algumas formas de os cidadãos exercerem um certo tipo de controle sobre o Estado.
Adam Przeworski [7], seguindo O’Donnell, diz que há mecanismos horizontais e verticais de controle do Estado.
Os mecanismos horizontais são os chamados checks and balances, conhecido no Brasil como sistema de freios e contrapesos, segundo o qual, um poder seria capaz de fiscalizar os outros.
Há que se dizer que no modelo puro de separação dos poderes, cada poder (ou função) exerceria somente aquilo que lhe caberia. Desta forma, a função do legislativo é legislar, a do judiciário é julgar e a do executivo é administrar.
Uma conclusão que chegaríamos, invariavelmente é que haveria um poder sobre o qual não haveria o controle, o chamado unchecked power. Como forma de evitar esse poder sem controle, foi criado o sistema de freios e contrapesos, em que o legislativo, por exemplo, para promulgar uma lei, tem que passar pela aprovação também do chefe do executivo. E assim todos os poderes exercem a sua função essencialmente, mas também exercem funções de outros poderes, que são chamadas funções atípicas. Com efeito, o executivo, tem a função típica de legislar, mas também administra e julga. E da mesma forma ocorre com os outros poderes.
Esse seria, em suma, o mecanismo horizontal de controle.
Mas o que nos interessa, nesse trabalho são os mecanismos horizontais, pois segundo Przeworski são as eleições e a "democracia participativa".
Acontece que ele diz que as eleições são uma espécie de mecanismo rude de controle do Estado, uma vez que, para que funcione, é imprescindível uma informação completa acerca do que acontece no governo e não somente do que o governo quer que saibamos. Ele finaliza dizendo que "precisamos de comissões eleitorais independentes, escritórios de prestação de contas independentes, agências estatísticas independentes". [8]
O outro tipo de mecanismo de controle do Estado pelos cidadãos seria a chamada "democracia participativa".
Hoje, se por um lado, em todas as democracias, os direitos políticos são universais, em muitas delas as pessoas não têm condições de exercer a cidadania de forma efetiva.
3 – A PARTICIPAÇÃO POPULAR
Existem múltiplas dimensões de participação.
A participação popular pode ser minimalista, onde se constata que há um déficit de participação e de construção de atores relevantes, o que acaba por gerar uma crise de legitimidade e de governabilidade.
O campo mais propício para a efetiva participação popular é a gestão municipal. Todavia poucos são os municípios que desenvolvem a participação no sentido da radicalidade democrática, exercida concretamente através da participação popular na administração pública.
A participação popular é um importante instrumento para o aprofundamento da democracia que, a partir da descentralização, faz com que haja maior dinâmica na participação, principalmente no âmbito local.
Como o Estado Brasileiro é caracterizado por ser um Estado Democrático de Direito, é imprescindível que haja a efetiva participação popular para que se dê legitimidade às suas normas.
Nessa ordem de idéias, pensamos como Carlos Ayres Brito que diz que "a participação popular não quebra o monopólio estatal da produção do Direito, mas obriga o Estado a elaborar o direito de forma emparceirada com os particulares (individual ou coletivamente). E é justamente esse modo emparceirado de trabalhar o fenômeno jurídico, no plano de sua criação, que se pode entender a locução ‘Estado Democrático’ (figurante no preâmbulo da Carta de Outubro) como sinônimo perfeito de ‘Estado Participativo’". [9]
De acordo com o princípio da participação popular, ficam abertas novas possibilidades de relações entre o Estado e a sociedade civil, por meio de referendo, plebiscito ou mesmo iniciativa popular.
A participação popular visa estabelecer parcerias entre Estado e sociedade civil, para que, juntos, possam atingir o objetivo desejado por todos, que é a melhoria das condições de vida de toda a população.
Os instrumentos da participação popular são, de acordo com o artigo 14 da Constituição de 1988, o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular, que são formas de manifestação da soberania popular.
O plebiscito e o referendo são mecanismos de democracia direta, pelos quais o povo opina acerca de determinada matéria.
A lei nº. 9.709/98 regulamentou a execução do plebiscito, do referendo e da iniciativa popular.
Tanto o plebiscito quanto o referendo são consultas feitas ao povo, para que este delibere sobre matérias relevantes de natureza constitucional, administrativa ou legislativa.
No plebiscito há uma consulta prévia à população, de determinada matéria que será posteriormente submetida à apreciação do Congresso Nacional. O plebiscito precede uma decisão importante ou elaboração de uma lei ou reforma da constituição.
Cinco anos após a Constituição de 1988, foi realizado um plebiscito para submeter à vontade popular qual seria a forma de governo, se continuaríamos com a forma republicana ou se nos transformaríamos numa monarquia, além de se questionar acerca da mudança, ou não, do sistema de governo, de presidencialista para parlamentarista. Sendo que, ao final a população escolheu a manutenção da forma e do sistema de governo preexistentes.
O referendo é uma consulta posterior sobre determinado ato governamental, para que o povo ratifique ou rejeite tal ato, ou ainda, servirá para conceder eficácia ao ato, no caso de uma condição suspensiva ou para retirar sua eficácia, no caso de condição resolutiva.
É importante salientar que somente aquele que está no gozo dos direitos políticos, ou seja, quem pode votar e ser votado, tem capacidade para participar de ambos os mecanismos, tanto o plebiscito quanto o referendo.
José Luiz Quadros de Magalhães [10] diz que "o questionamento que se coloca num referendo é muito mais complexo do que o de um plebiscito que consiste num sim ou não a uma idéia genérica".
No âmbito local, é preciso asseverar que o município tem competência para dispor sobre os temas que deverão ser objeto de aplicação de tais instrumentos, para aprovação pela Câmara Municipal.
A iniciativa popular de lei, consagrada como instrumento de soberania popular, prescrita no inciso III, do artigo 14 da CR/88, poderá ser exercida através da apresentação, à Câmara dos Deputados, de um projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, devidamente distribuído por, pelo menos, cinco estados e com não menos de três décimos de eleitores de cada um deles.
A Constituição da República prescreve que as constituições estaduais deverão prever a iniciativa popular para as leis estaduais (art. 27, §4º, da CR/88).
No município também será possível a participação popular através da iniciativa popular de lei, nos termos do inciso XIII, do artigo 29, da Constituição da República. Neste caso impende que haja a manifestação de pelo menos cinco por cento do eleitorado municipal, sendo necessário que o projeto de lei seja de interesse do município, da cidade ou dos bairros.
Cabe à lei orgânica organizar o processo de votação, os prazos de tramitação na câmara municipal.
Outro importante mecanismo de participação da coletividade na administração pública é a audiência pública.
Através deste instrumento, que já está incorporado nas questões que concernem ao meio ambiente, a partir da Resolução nº. 09 de 03.12.87, do CONAMA, que torna obrigatória a audiência para que seja aprovado o relatório de impacto ambiental.
A lei n.º 10.257, o chamado Estatuto da Cidade, assegura que a gestão orçamentária participativa será um instrumento de planejamento municipal e a realização de audiência pública é considerada condição obrigatória para a sua aprovação pela Câmara Municipal.
Nessa ordem de idéias, concluímos que a exclusão da maioria da população sobre questões relevantes para a comunidade se tornam, cada vez mais, indesejáveis e ilegítimas, vez que está consagrado, entre nós, os princípios da soberania popular, através do exercício da democracia direta, que são, inegavelmente componentes do Estado Democrático de Direito.
Todavia, todo esse aparato para uma efetiva atuação dos cidadãos na construção de uma nova sociedade não terá muita eficácia se as pessoas que participam do processo não têm acesso às informações pertinentes aos interesses da coletividade.
É de suma importância que seja garantido o direito à informação para que haja possibilidade de ingerência, pelos cidadãos, na administração pública, sendo em maior escala no âmbito municipal contudo, não nos esquecendo que o direito à informação é preceito constitucional que deve ser exercido em todos os níveis de governo.
Como bem ensina Saule Júnior [11], "essa consulta popular tem como pressuposto o respeito ao direito à informação, como meio de permitir ao cidadão condições para tomar decisões sobre as políticas e medidas que devem ser tomadas para garantir o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade". E finaliza dizendo que "a participação popular propicia uma nova relação entre o Estado e a sociedade, onde a cidadania ativa se transforma no elemento condicionante para o estabelecimento das leis, políticas e instrumentos inerentes às funções de governo e administração".
O direito à informação é um instrumento de significativa importância para o desenvolvimento do Estado e da participação da pessoa no exercício da cidadania. Neste sentido, Ana Graf [12]: "O direito às informações de que o Estado dispõe fundamenta-se no princípio da publicidade dos atos administrativos e na eliminação dos segredos públicos. Neste sentido, o direito à informação constitui um indicador significativo dos avanços em direção a uma democracia participativa: oponível ao Estado, comprova a adoção do princípio da publicidade dos atos administrativos; sob o ponto de vista do cidadão, é instrumento de controle social do poder e pressuposto da participação popular, na medida em que o habilita para interferir efetivamente nas decisões governamentais e, se analisado em conjunto com a liberdade de imprensa e banimento da censura, também funciona como instrumento de controle social do poder".