Pregão, em sentido dicionarizado, corresponde ao ato de apregoar. Significa, proclamação pública. Na esfera do direito processual civil é o ato de anunciar, em voz alta a realização de um fato judicial. É o anúncio de viva voz que faz um funcionário da justiça chamando as partes e seus advogados para uma audiência judicial ou que faz o porteiro dos auditórios ao submeter bens à praça (cf., Leib Soibelman "Enciclopédia do Advogado" Rio de Janeiro: Editora Rio, 1978 pág. 284).
Na esfera do Direito Administrativo, pode-se constatar que o pregão é o modo pelo qual se realiza o leilão, que é modalidade de licitação destinada, por expressa disposição legal, à venda de bens móveis inservíveis para a Administração, ou legalmente apreendidos ou penhorados e até mesmo à alienação de bens imóveis que venham a integrar o patrimônio do ente público em função de penhora ou dação em pagamento. Leiloar significa, pois, pôr ou apregoar em leilão. O leilão, nos moldes em que se acha definido pela Lei 8.666/93 (art. 22, § 5º), tem por escopo alienar bens da Administração a terceiros a quem oferecer o maior lance, devendo este ser igual ou superior ao valor da avaliação.
Surge, agora, por intermédio da Medida Provisória nº 2.026, editada em 04 de maio de 2.000, nova modalidade de licitação que é denominada de pregão, definindo-a, essa norma, "... como modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns, promovida exclusivamente no âmbito da União, qualquer que seja o valor estimado da contratação, em que a disputa pelo fornecimento é feita por meio de propostas e lances em sessão pública" (art. 2º). Trata-se, como se percebe, de mecanismo de oferta pública, que visa não a alienar, mas a adquirir bens e a contratar serviços a serem prestados à Administração por terceiros.
Terá o pregão, como objeto, a aquisição de bens e a contratação de serviços comuns, assim considerados, como se busca definir na norma em comento, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado (art. 1º, § 1º). A definição, todavia, não é suficiente para delimitar o objeto desejado pela nova regulamentação, pois além de não informar o que sejam serviços comuns, não esgota o conceito de bens a que se destina, presumindo-se que se refira a bens móveis de interesse da Administração. Pode-se, no entanto, entender que serviços comuns sejam todos aqueles que não estejam compreendidos pela disposição contida no art. 13 da Lei 8.666/93, e que não exijam, para sua execução, maior qualificação do executor.
A licitação, nessa modalidade, desenvolver-se-á em duas etapas, compreendendo uma fase preparatória e outra externa. Na primeira deverá ser justificada a necessidade da contratação, definido o objeto do certame e estabelecidas as exigências de habilitação, assim como os critérios de aceitação das propostas, sanções por inadimplemento e cláusulas contratuais. Nesse primeiro momento será designado um servidor, chamado de pregoeiro, para conduzir a licitação, dispensada, portanto, a comissão. O certame será regulado por edital.
A fase externa compreenderá a divulgação do pregão, mediante a publicação de avisos no Diário Oficial da União e em jornais diários de grande circulação, ficando facultada a veiculação de informações por meio eletrônico. Fixada data para a realização de sessão pública, a esta comparecerão os interessados e, embora não se diga com clareza (art. 4º, VI) apresentarão envelopes contendo propostas e documentos relativos à habilitação (XIII), que serão abertos invertendo-se a ordem usualmente adotada (Lei 8.666/93: art. 43). Quando trata da habilitação, a norma não é clara e até mesmo se presta a confusões. Em um primeiro momento exige que o licitante declare a sua habilitação (art. 4º, VII), para logo depois se referir à abertura de envelopes que sequer mencionou antes deveriam ser entregues. E para que afirmar a habilitação se ela terá que ser comprovada na mesma sessão? Não há explicação na norma para isso.
Deixando de lado esse aspecto, e entendendo que se deva afirmar a habilitação e ao mesmo tempo entregar os envelopes a esse fim destinados, determina a norma que se proceda à abertura das propostas e que se proclame as ofertas nela contidas, admitindo-se, a partir daí, lances verbais sucessivos a serem feitos pelo licitante que cotou o menor preço e por aqueles que tenham apresentado preços até 10% acima. Vencerá o certame o que, nesse segundo momento, apresentar a cotação mais vantajosa. Aqui outra impropriedade: porque afastar do certame os demais licitantes que tenham cotado preços acima de 10%? E porque exatamente esse percentual foi o escolhido? É necessário considerar que variações de mercado podem ser verificadas em percentual maior, sem que isso represente impossibilidade de redução. A competição é justamente para incentivar a redução.
Superada essa fase de classificação de propostas, passa-se à verificação das condições de habilitação do proponente vencedor, embora já tenha ele afirmado o atendimento às exigências feitas, sob pena de ver-se descredenciado no SICAF pelo prazo de até 5 anos, sem prejuízo de multas previstas. Não atendendo ele, no entanto, ao que se pretende, a despeito de assim haver previamente declarado (art. 4º, VII), serão verificadas as condições dos demais, observada a ordem de classificação dos proponentes, até que se obtenha o vencedor.
Há garantia de recurso, mediante manifestação inequívoca nesse sentido, fixando-se o prazo de três dias para a formulação de razões. Após isso, homologar-se-á o procedimento e adjudicar-se-á o objeto ao vencedor.
A norma editada, pelo que se percebe, exige aprimoramento e adequada definição de seus intentos, assim como de procedimentos a serem observados. Os conceitos formulados são insuficientes e suas condições de processamento apresentam-se contraditórias. Se o objetivo é simplificar a aquisição de bens e a contratação de serviços pela União, torna-se necessário não repetir os equívocos usualmente detectados, resultantes da falta de clareza das regras estabelecidas, impondo a expedição de inumeráveis regulamentos por meio de decretos, instruções normativas, portarias e resoluções.
Simplicidade na normatização, redução ou até mesmo a dispensa de exigências descabidas e incompatíveis de habilitação, com certeza possibilitarão à Administração submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado, como se proclama no art. 15, III, da vigente Lei 8.666/93. O que normalmente emperra as licitações do setor público e se presta a encarecer desnecessariamente o seu objeto é, principalmente, o conjunto de exigências feitas sem qualquer sentido prático, ou sem qualquer finalidade. Quem é exigente por mero capricho, suporta os ônus decorrentes.