Resumo: A expressão desenvolvimento sustentável surgiu a partir da necessidade de se harmonizar o crescimento econômico com a preservação da natureza, de modo a garantir vida digna às presentes e futuras gerações. A mudança dos padrões de consumo, tanto privado quanto público, é impositiva para o atingimento de um desenvolvimento ambientalmente amigável. Com o propósito de fazer a Administração Pública cumprir a sua parte no dever constitucional de defender e preservar um meio ambiente ecologicamente equilibrado, a Lei de Licitações brasileira passou a prever a promoção do desenvolvimento nacional sustentável como um dos princípios de observância obrigatória em todas as fases dos certames que envolvem as aquisições públicas. Assim, abordam-se no presente artigo a evolução da temática ambiental até se chegar à exigência do consumo compatível com o desenvolvimento sustentável, o conceito de licitações sustentáveis, os parâmetros que orientam a sua realização, as práticas desejáveis na sua execução e os resultados que se almejam com a sua utilização, dentre os quais se destacam o exemplo para o consumidor privado e o desenvolvimento do mercado de produtos e serviços ambientalmente corretos.
Palavras-chave: Sustentabilidade. Desenvolvimento. Consumo. Administração Pública. Licitação.
Sumário: 1 Introdução; 2 O desenvolvimento sustentável como premissa para a garantia do meio ambiente ecologicamente equilibrado; 3 A defesa do meio ambiente como premissa da ordem econômica; 4 O consumo sustentável; 5 A3P: a gestão socioambiental sustentável da Administração Pública; 6 Licitações e contratações públicas: regras para o consumo estatal; 7 Desenvolvimento nacional sustentável: o mais novo princípio regente das licitações; 8 A concretização do princípio do desenvolvimento sustentável através das licitações e contratações públicas; 9 Considerações finais; 10 Referências.
1. Introdução
A Organização das Nações Unidas (ONU) começou a abrir os olhos do mundo para a relação conflituosa que estava se estabelecendo entre o homem e o meio ambiente em 1972, quando da realização da Primeira Conferência Mundial sobre o tema, em Estocolmo, na Suécia. Na oportunidade, já estava claro que o desenvolvimento a qualquer custo precisava ser freado, pois a natureza, diversamente do compreendido até aquele momento, era finita.
Depois de um entendimento inicial de que tal situação somente seria resolvida com a estagnação das atividades econômicas prejudiciais ao meio ambiente, verificou-se que a solução sugerida não era adequada. De fato, não há atividade econômica que não necessite da natureza para se desenvolver, nem desenvolvimento humano e social possível se não houver recursos financeiros, os quais, em geral, são obtidos em razão das atividades econômicas desempenhadas pela sociedade.
Diante disso, em 1992, em nova Conferência das Nações Unidas sobre a temática ambiental, difundiu-se o conceito de desenvolvimento sustentável, isto é, aquele que satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de suprir suas próprias necessidades, apostando-se na concretização desse princípio como meio para salvar o planeta.
No plano prático, um dos principais pontos a ser trabalhado para o atingimento desse desenvolvimento harmonizado com a natureza é a transformação dos hábitos de consumo, seja do consumidor particular, seja do público, tendo em vista a relevância das aquisições estatais na economia de muitos países.
No Brasil, o consumo público submete-se ao procedimento licitatório, nos termos do determinado pelo art. 37, inciso XXI, da CF/88 e conforme regulamentação da Lei nº 8.666/93. A partir de alteração legislativa provocada pela Lei nº 12.349/2010 na Lei de Licitações, a promoção do desenvolvimento nacional sustentável passou a ser princípio regente das contratações efetuadas pela Administração Pública. Com isso, a concepção de consumo público sustentável restou inserida de forma expressa em nossa legislação, tratando-se de exigência de observância obrigatória, inclusive como meio de concretização do dever constitucional imposto ao Poder Público de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado em prol da coletividade.
Os diversos aspectos jurídicos e práticos das licitações sustentáveis, também conhecidas por compras públicas sustentáveis, serão abordados no presente artigo, com a intenção de analisar a sua efetiva capacidade de garantir um consumo (público e, por reflexo, privado) harmonizado com o princípio do desenvolvimento sustentável.
2. O desenvolvimento sustentável como premissa para a garantia do meio ambiente ecologicamente equilibrado
A Organização das Nações Unidas (ONU) conceituou o desenvolvimento sustentável, como “o desenvolvimento que satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de suprir suas próprias necessidades”3. A definição ganhou força com a ECO-92, Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em 1992. Nessa reunião foi produzida a Agenda 21, um programa de ação a ser desenvolvido pelos 179 países signatários com o intuito de atingir o desenvolvimento sustentável.
O desenvolvimento sustentável visa à harmonização do crescimento econômico com a preservação da natureza, de modo a garantir vida digna às presentes e futuras gerações. O esgotamento dos bens naturais é consequência lógica da sua utilização desenfreada, em um ritmo muito mais acelerado do que o da capacidade de recuperação/recomposição da natureza. Logo, somente um uso moderado e compassado dos recursos naturais é que será capaz de garantir sua disponibilização para as gerações do porvir.
Nalini lembra que “a noção de limiar precisaria estar na consciência dos que vitimam a natureza. Cada aspecto de um sistema natural é provido de um limiar, para além do qual a mudança infligida se converte em dano irreversível” [grifos do autor]. O homem precisa estar atento a esse limiar, especialmente porque ele está muito próximo. A verdade é que “a criatura racional, com sua arrogância de dona da natureza, não tem sabido comportar-se como depositária fiel” [grifos do autor]. Entretanto, “a continuar assim, responderá por sua ganância e por sua incúria com a extinção da própria espécie”. Diante desse cenário, o autor destaca que, no Brasil, a pretensão humana com relação à natureza buscou ser ameniza com a Constituição Cidadã de 1988, já não se justificando a continuidade do maltrato ao ambiente, às vezes perpetrado pelo próprio Estado, outras vezes com sua conivência ou passividade.4
Ocorre que o Poder Público, nos termos do § 1º do art. 225 da CF/88, tem a obrigação de intervir, de diversos modos, para assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e, consequentemente, o desenvolvimento sustentável.
É por isso que, para Fensterseifer, “os princípios que regem o desenvolvimento ambiental e socialmente sustentável devem orientar e vincular as condutas públicas e privadas no seu trânsito pela órbita econômica”.5
O princípio do desenvolvimento sustentável, ainda que não com esse nome, possui previsão legal no Brasil desde a vigência da Lei nº 6.938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, com vistas à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico (art. 4º, inciso I) e à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida (art. 4º, inciso VI).
Para Sachs, o ecodesenvolvimento ou desenvolvimento sustentável harmoniza os objetivos sociais, ambientais e econômicos. No entanto, qualquer tentativa de atribuir valor aos serviços do ecossistema mundial e ao capital da natureza deve ser evitada, sendo, evidentemente, incompatível a ideia de desenvolvimento sustentável com o jogo sem restrições das forças do mercado. Assim, o autor prega a economia de permanência, isto é, a retirada da natureza do necessário para a economia girar, mas com a manutenção do suficiente para permitir a renovação dos recursos, sendo que isso requer uma gestão ecológica prudente, com o envolvimento das pessoas que vivem no entorno das áreas a serem protegidas.6
Na mesma linha de raciocínio, Leff, expõe que “a sustentabilidade aparece como uma necessidade de restabelecer o lugar da natureza na teoria econômica e nas práticas do desenvolvimento, internalizando condições ecológicas da produção que assegurem a sobrevivência e um futuro para a humanidade”. Nessa perspectiva, o autor destaca que:
o desenvolvimento sustentável vai além do propósito de capitalizar a natureza e de ecologizar a ordem econômica. A sustentabilidade ambiental implica um processo de socialização da natureza e o manejo comunitário dos recursos, fundados em princípios de diversidade ecológica e cultural.7
Não há qualidade de vida sem qualidade do ambiente, sendo que o desenvolvimento equilibrado e sustentável depende justamente da manutenção dessa qualidade ambiental, que reflete em bem-estar para toda a população, já que o bem jurídico meio ambiente ecologicamente equilibrado, constitucionalmente protegido, não pode ser desmembrado, sendo seu aproveitamento sempre coletivo.
Para Alier, desenvolvimento é uma palavra detentora de uma forte conotação de crescimento econômico e modernização uniforme, motivo pelo qual seria preferível deixá-la de lado e falar somente de sustentabilidade, apesar de a maioria dos economistas ecológicos aceitarem a expressão desenvolvimento sustentável, que implicaria mudanças na estrutura econômica e social, mas não crescimento sustentável, que significaria uma expansão na escala da economia que provavelmente não teria condições de se sustentar ecologicamente.8
No entanto, como bem lembrado por Derani, “não há atividade econômica sem influência no meio ambiente. E a manutenção das bases naturais da vida é essencial à continuidade da atividade econômica.” Além disso, a autora refere que a atividade estatal necessária ao bem-estar social somente se dá se houver recursos disponíveis, os quais o Estado arrecada em decorrência da atividade econômica da sociedade, sendo essas as externalidades positivas da atividade econômica. Assim, “a concretização de uma qualidade de vida satisfatória, capaz de atingir toda sociedade, está intrinsecamente relacionada ao modo de como esta sociedade dispõe da apreensão e transformação de seus recursos, ou seja, de como desenvolve sua atividade econômica” [grifo da autora].9
A atividade econômica, portanto, faz parte de qualquer sociedade que almeja uma melhor qualidade de vida para toda a sua população. Todavia, essa atividade precisa ser desenvolvida de modo sustentável, de modo a garantir um meio ambiente ecologicamente equilibrado não apenas para a geração presente, mas também para as futuras.
3. A defesa do meio ambiente como premissa da ordem econômica
Entre os princípios da ordem econômica constitucional está o da defesa do meio ambiente (art. 170, inciso VI). A proteção ambiental, geralmente, costuma ser vista como um obstáculo ao crescimento econômico, entretanto, é indispensável para a garantia do desenvolvimento sustentável, até porque somente esse é capaz de assegurar os objetivos maiores da atividade econômica, que são a existência digna das presentes e futuras gerações e a justiça social, já que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito de todos.
Para Tavares, o princípio da defesa do meio ambiente na ordem econômica exprime a necessidade de conciliação entre o desenvolvimento econômico e as práticas de preservação do meio ambiente, sendo que nem o desenvolvimento pode ser impedido pela proteção ambiental, nem o meio ambiente pode ser desconsiderado pelo desenvolvimento econômico, devendo a exploração dos recursos ambientais necessários ser pautada pelas diretrizes do chamado desenvolvimento sustentável, opondo-se à devastação ambiental inconsequente e desmedida10, até porque assegurar uma vida digna e com qualidade a todos é (ou deve ser) o principal objetivo tanto do Direito Econômico quanto do Direito Ambiental.
Del Masso aborda a visão pessimista da defesa do meio ambiente como entrave à atividade econômica, mas conclui ser dever do Estado regular a exploração econômica tendo a preservação do meio ambiente, principalmente dos recursos naturais esgotáveis, como uma das mais importantes formas de desenvolvimento social.11
O conceito de atividade econômica é assim apresentado por Souza:
Considera-se atividade econômica o conjunto de ações exercidas ou desempenhadas pelas pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado para a produção de riquezas, lucros ou vantagens para a satisfação de suas necessidades ou das necessidades de interesse pessoal, social ou coletivo, público ou de todos, observado o princípio geral de não lesar ninguém.12
Inegável, portanto, que a atuação do Estado voltada à satisfação de suas necessidades importa em exercício de atividade econômica, a qual deve ser desenvolvida em atendimento ao princípio da defesa do meio ambiente, em prol da garantia de uma vida digna, em um ambiente equilibrado, para as presentes e futuras gerações.
4. O consumo sustentável
A Organização das Nações Unidas (ONU) conceitua o consumo sustentável como o uso de serviços e produtos que respondem às necessidades básicas de toda a população e trazem a melhoria na qualidade de vida, ao mesmo tempo em que reduzem o uso dos recursos naturais e de materiais tóxicos, a produção de lixo e as emissões de poluição em todo o ciclo de vida, sem comprometer as necessidades das futuras gerações.
Um consumo sustentável, portanto, não impede a atual geração de consumir, mas lhe impõe o dever de consumir de forma sustentável, isto é, de uma maneira que não ofenda o meio ambiente, sem exageros e/ou supérfluos, que economize recursos naturais, como água e energia, que respeite o tempo de recomposição da natureza, que dê adequado tratamento aos resíduos, enfim, que não inviabilize o consumo e a vida digna das gerações vindouras. É o consumo insustentável que incentiva o atual modelo econômico, o qual já demonstrou ser totalmente incompatível com a defesa do meio ambiente.
Lipovetsky explica que na sociedade do hiperconsumo, o princípio da descartabilidade substituiu o da durabilidade, sendo que o seu desenvolvimento se deu em nome da felicidade, todavia, produzimos e consumimos sempre mais, mas não somos mais felizes por isso, o que evidencia que o hiperconsumo é uma muleta de duração limitada.13
Para Fensterseifer, o atendimento do princípio do consumo sustentável exige uma atuação consciente do consumidor ajustada a um padrão de qualidade ambiental dos produtos e serviços de que dispõe no âmbito das suas práticas de consumo, sendo esse um instrumento de controle individual e social do comportamento de fornecedores de bens e serviços.14
O Capítulo 4 da Agenda 21 é direcionado à mudança dos padrões de consumo, apresentando como objetivos a promoção de padrões de consumo e produção que reduzam as pressões ambientais e atendam às necessidades básicas da humanidade; e o desenvolvimento de uma melhor compreensão do papel do consumo e da forma de se implementar padrões de consumo mais sustentáveis. Além disso, dispõe que os Governos também devem estimular o surgimento de um público consumidor informado e auxiliar indivíduos e famílias a fazer opções ambientalmente informadas, inclusive através do exercício da liderança por meio das aquisições pelos Governos, os quais também desempenham um papel no consumo, especialmente nos países onde o setor público ocupa uma posição preponderante na economia, podendo exercer considerável influência tanto sobre as decisões empresariais como sobre as opiniões do público, motivo pelo qual esses Governos devem examinar as suas políticas de aquisição de modo a aperfeiçoar, sempre que possível, o seu aspecto ecológico.
Assim, o desenvolvimento e o consumo de produtos ambientalmente corretos dependem de estímulo governamental, o qual pode advir diretamente do exemplo, a ser dado pela aquisição desses produtos pelo próprio Estado, e indiretamente pela redução dos custos que o consumo estatal gerará nesses bens, tendo em vista o crescimento da demanda. Os produtos não ecológicos, em geral, costumam ser mais baratos e, consequente, têm melhores resultados de vendas, especialmente porque a maioria dos consumidores não tem condições financeiras de adquirir produtos sustentáveis. Todavia, com um Estado mais forte e influente, que limite a propaganda de produtos fabricados, usados e descartados sem respeito ao meio ambiente, regule o crédito, estimule o mercado e, principalmente, dê o exemplo através de aquisições públicas sustentáveis, os produtos ecológicos tendem a vingar.
Entretanto, é preciso destacar que consumo sustentável não importa, unicamente, em pagar pelas supostas externalidades negativas da produção do bem na natureza, notadamente porque tais externalidades, dificilmente, podem ser medidas em valores monetários.
De qualquer modo, Fensterseifer lembra que o conteúdo do princípio do poluidor-pagador não se dirige única e exclusivamente ao fornecedor de bens de consumo, impondo também responsabilidades para o consumidor de tais produtos ou serviços:
De tal forma, é possível identificar o princípio do usuário-pagador, o qual orienta normativamente no sentido de adequar as suas práticas de consumo ao uso racional e sustentável dos recursos naturais, bem como à ampliação do uso de tecnologias limpas no âmbito dos produtos e serviços de consumo.15
As responsabilidades dos cidadãos-consumidores advêm do próprio caput do art. 225 da CF/88, que, ao impor à coletividade, assim como ao Poder Público, o dever de defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado, exige mudanças em seus hábitos de consumo, com vistas à preservação de um ambiente sustentável para as presentes e futuras gerações.
Assim, ainda que o consumidor tenha o direito da livre escolha, em nome da preservação de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, tal direito pode ser limitado, especialmente porque tal dever também compete ao particular. O Poder Público, por sua vez, deve seguir o procedimento licitatório para realizar suas aquisições, mas a proteção ambiental, em razão do dever constitucional que emana do mesmo dispositivo, justifica determinados direcionamentos. A submissão do Estado ao procedimento licitatório, aliás, inclusive lhe traz vantagens em relação ao particular, sobretudo por não ser influenciável pelo choque publicitário, muitas vezes, contrário aos padrões de consumo ecologicamente sustentáveis.