INTRODUÇÃO
Não se pode mais, observando o nossa legislação ambiental, pensar e planejar a expansão de um município e não levar em conta os seus impactos sobre o meio ambiente, principalmente quando se trata de Área de Preservação Permanente.
Os limites ambientais sempre foi tema de grandes discussões. No nosso Estado (Santa Catarina), em particular a discussão foi ainda mais acirrada devido à aprovação do Código Estadual de Meio Ambiente, e também por ser um Estado com vasta beleza natural. Preservar o Meio Ambiente também é sinônimo de exemplo aos outros Estados. Ter aprovado o Código Estadual pode ser considerado um grande avanço, e devemos continuar no mesmo caminho.
O presente estudo tem como objetivo pesquisar sobre a Área de Preservação Permanente, analisar o conflito verificado entre o entendimento do Ministério Público do Estado de Santa Catarina e o do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, e também abordar sobre a competência para legislar sobre o assunto. Para tanto, realizou-se um breve estudo sobre o histórico das App´s e a legislação que trata sobre a matéria, visando concluir se o possível conflito verificado é lógico, e como deve ser interpretado.
- Breves considerações sobre Área de Preservação Permanente
A aplicação dos limites ambientais é hoje um dos grandes desafios do Poder Legislativo, Executivo e Judiciário, e fonte de discussões diversas.
Historicamente, os limites ambientais sempre foram alvo de grandes divergências como preparação para o futuro de nossas cidades, o que se considera uma tarefa desafiadora. A constante busca pela água nas atividades cotidianas e industriais, habitualmente levaram os povos a buscarem ocupação em locais onde os recursos hídricos eram fartos e facilmente captados.
A Área de Preservação Permanente – APP é a nomenclatura indicada pelo novo Código Florestal, instituído pela lei nº 12.651/2012, para identificar as áreas que devem ser mantidas com cobertura vegetal. Segundo a lei, em seu art. 3[1],
Art. 3º Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
[...]
II - Área de Preservação Permanente - APP: área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas;
No que tange área urbana consolidada, a mesma vem descrita no art. 28[2] do Código Estadual de Meio Ambiente do Estado de Santa Catarina, Lei nº 16.342/2014:
“Art. 28 (...)
VII - Área Urbana Consolidada: parcela de área urbana com malha viária implantada e que tenha, no mínimo, 2 (dois) dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados:
a) Drenagem de águas pluviais urbanas;
b) Esgotamento sanitário;
c) Abastecimento de água potável;
d) Distribuição de energia elétrica; ou
e) Limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos;”
A preocupação com a contenção das ocupações em faixas marginais de proteção de rios e lagos, até a última década do Século XX, era uma preocupação de poucos, e, não obstante a existência de legislação que visava conter a implantação de construções nas margens dos rios, essas leis eram, simplesmente, desconsideradas pelos municípios. Em 1934 o Código de Águas, timidamente, abraçou parte da questão ao estipular uma faixa de 15 metros de largura em cada margem como área “non aedificandi”.
Édis Milaré[3], quando trata da importância das APP’s, aborda que
Como se vê, as APP’s têm esse papel (maravilhoso, aliás!) de abrigar a biodiversidade e promover a propagação da vida; assegurar a qualidade do solo e garantir o armazenamento do recurso água em condições favoráveis de quantidade e qualidade; já a paisagem é intrinsecamente ligada aos componentes do ecossistema. E mais, têm muito a ver com o bem-estar humano das populações que estão em seu entorno, contribuindo para a sadia qualidade de vida assegurada no caput do art. 225 da CF/1988.
Nossa atual legislação ambiental é muito abrangente e extensa. Assim sendo, abre margem para diversos entendimentos sobre o assunto, principalmente quando se trata de APP’s em urbanas consolidadas, e da expansão dos municípios. No tópico abaixo será visto os entendimentos divergentes do MPSC e TJSC sobre a matéria.
- O entendimento do Poder Judiciário e do Ministério Público do Estado de Santa Catarina acerca do assunto
O conflito que atualmente existe é entre a Lei Federal nº 12.651/2012 - Código Florestal - que determina faixas de preservação permanente de 30 metros de largura e a Lei Federal nº 6766/79 - parcelamento do solo urbano - que determina a reserva obrigatória de faixa "non aedificandi" de 15 metros para cada lado, salvo maiores exigências da legislação específica, ambas lei federal de igual hierarquia.
O entendimento do nosso Eg.Tribunal de Justiça, é pelo uso da Lei de parcelamento de solo em área urbana, conforme se nota em diversos julgados, a qual citamos:
APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. REQUERIMENTO DE ALVARÁ PARA CONSTRUÇÃO NEGADO, DIANTE DA NECESSIDADE DE AFASTAMENTO DE 30 METROSDO CORPO D'ÁGUA, CONFORME DISPÕE O ART. 2ª, 'A', 1, DO CÓDIGO FLORESTAL. INAPLICABILIDADE. IMÓVEL INSERIDO EM ÁREA URBANA INEQUIVOCADAMENTE CONSOLIDADA. INCIDÊNCIA, NO CASO, DO ART. 4º, III, DA LEI DE PARCELAMENTO DE SOLO URBANO (LEI N. 6.766/79), QUE EXIGE O AFASTAMENTO DE 15 METROS AO LONGO DAS ÁGUAS CORRENTES. OBEDIÊNCIA AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE.
A aplicabilidade do Código Florestal em áreas urbanas consolidadas é matéria reiteradamente discutida pelas Câmaras de Direito Público desta Corte, que têm decidido no sentido de afastar a incidência daquele Código naqueles casos, não havendo necessidade de declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 2º, 'a', 1, da Lei n. 4.771/65, sobremaneira quando tal reconhecimento, pela via difusa, pressupõe a utilidade para a solução dos autos, o que não é o caso, pois aplica-se, na hipótese, o art. 4º, III, da Lei de Parcelamento de Solo Urbano (Lei n. 6.766/79).
Diante do contexto inequivocadamente urbano e consolidado em que o imóvel está inserido, pode-se afirmar que, ao exigir o recuo de 30 metros estabelecido pelo Código Florestal, o impetrado afrontou o princípio da razoabilidade e proporcionalidade, que deve sempre nortear toda ação administrativa, impondo ao administrador não só proclamar decisões revestidas de regularidade formal, mas também que sejam substancialmente razoáveis e corretas, justificando-se com dados objetivos de modo a balancear o meio utilizado ao fim pretendido pela lei. Assim, correta a medida que determinou a autoridade impetrada que se abstivesse de condicionar a emissão do alvará de construção ao recuo de 30 metros a partir do leito do rio que corre defronte ao imóvel do impetrante, devendo observar, contudo, a metragem de 15 metros estabelecida pelo art. 4º, III,da Lei de Parcelamento de Solo Urbano (Lei n. 6.766/79). SENTENÇA QUE CONCEDEU PARCIALMENTE A ORDEM REFORMADA EM PARTE. APELO DO MUNICÍPIO DE JOINVILLE E REMESSA PARCIALMENTE PROVIDOS. APELO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DESPROVIDO. [4]
"AGRAVO DE INSTRUMENTO. ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO. IMÓVEL INSERIDO EM ÁREA URBANA. APLICABILIDADE DA LEI DE PARCELAMENTO DO SOLO EM DETRIMENTO DO CÓDIGO FLORESTAL. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. DECISÃO MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.
'A lei que trata do uso do solo nas áreas urbanas assinala diferenças em relação ao Código Florestal, mas sem quebra da ordem jurídica, uma vez que este é aplicável na área rural e a Lei de Parcelamento do Solo Urbano no perímetro das cidades, conforme autorizado pelo art. 2º, parágrafo único, da Lei n. 4.771/1965.
Em razão do disposto na Constituição Federal (art. 24) e no Código Florestal (art. 2º, parágrafo único), não se verifica incompatibilidade de normas, nem a necessidade de declaração de inconstitucionalidade para que se aplique a Lei n. 6.766/1979 na área urbana. [...]
É entendimento assente nesta Corte de Justiça que em área urbana não se aplicam as distâncias mínimas definidas pelo Código Florestal entre construções e margens de rios, córregos e canais, mas sim aquelas definidas pela Lei de Parcelamento do Solo Urbano'. [5]
Também entende nosso E.Tribunal que a regulamentação do Código Florestal corresponde para área rural, qual seja, aquela destinada a ambiente não-urbano, e esta Federação também compartilha do mesmo entendimento.
Em âmbito estadual, há conflito entre Ministério Público do Estado e o Tribunal de Justiça, que possuem entendimentos diferenciados quanto à delimitação das APP’s em áreas urbanas consolidadas.
Nos casos em que se discute a violação das APP’s, como aqueles apresentados acima em inúmeras decisões judiciais, o Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina entende que se aplica a Lei de Parcelamento do Solo. Em compensação o Ministério Público entende diferente: o Código Florestal também se aplica em área urbana consolidada.
Assim, indaga-se: qual seria de fato a legislação aplicável?
Segundo Paulo de Bessa Antunes[6],
A resposta à indagação quanto a legislação aplicável passa, necessariamente, pela identificação da competência legislativa em relação ao assunto. É por meio de normas urbanísticas que se protege o meio ambiente urbano, como se pode inferir das disposições contidas na Constituição Federal.
O Ministério Público, por meio de publicação de enunciados[7], esclareceu o seu entendimento, afim de finalizar este conflito, mas o mesmo ainda persiste no Estado.
Tanto o MPSC quanto o TJSC devem agir com razoabilidade, avaliando a melhor medida proporcional a ser adotada com vistas à proteção ambiental, fundamentado em estudos técnicos e coerentes, e não deixando a população do Estado sem saber se está agindo corretamente ao não.
A respeito das APP em área urbana consolidada, ela não deve ser só vista como meio de preservação e proteção do meio ambiente, mas também devem ser analisados pelo TJSC e MPSC os seguintes aspectos: Tempo de ocupação na área; Prejuízos e benefícios ao Meio Ambiente, e a própria representação dela como meio de preservação ou não.
Com relação ao Tribunal Regional Federal da nossa região, entende que a demolição de empreendimento em local já tomado pela urbanização não trará proveito suficiente para o meio ambiente que justifique a condenação:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TERRENO URBANO. CENTRO DA CIDADE DE PORTOBELO. POSSIBILIDADE DE EXISTÊNCIA DE ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE EM ZONA URBANA. CASO NÃO VERIFICADO NOS AUTOS. MANGUE. INEXISTÊNCIA. DIREITO AMBIENTAL. DIREITO A MORADIA. DIREITOS FUNDAMENTAIS. COMPATIBILIZAÇÃO. RAZOABILIDADE. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA.
Trata-se de zona urbana higidamente ocupada, e não vislumbro tenha o réu procedido a dano ambiental compatível com as pretensões veiculadas pelo Ministério Público Federal e pelo IBAMA. Embora pacífico o entendimento de que a obrigação de reparar dano ambiental é propter rem, a mesma jurisprudência destaca que tal determinação deve ser aplicada com razoabilidade. Qualquer entendimento em sentido contrário relegaria a todos os proprietários de imóveis de todas as cidade litorâneas o dever de restabelecimento do status quo, o que é reconhecidamente inviável. O equilíbrio entre o meio ambiente saudável para as atuais e futuras gerações e o direito à moradia e à existência digna destas mesmas atuais e futuras gerações deve e pode ser compatibilizado. A sentença proferida nestes autos anda nesta esteira, motivo pelo qual a mantenho.[8]
Outro fator que acalora a discussão sobre o tema é a competência dos municípios em legislar sobre o assunto. Até que ponto o Município pode legislar? Qual a competência que a nossa Constituição permitiu aos municípios? As respostas serão abordadas no tópico abaixo.
- RESPONSABILIDADES DO MUNICÍPIO
Cuidar da nossa natureza deve ser uma preocupação de todos. O Brasil é um País em Ascenção, e como todo País de primeiro mundo, precisa estudar e investir, contribuindo para o bem estar mundial. E dentro do nosso País, nosso Estado não deixa de ser destaque, e por isso ser pioneiro em conversação do meio ambiente deve ser como uma obrigação.
A proteção do meio ambiente no Brasil como um todo é considerado matéria de competência comum da União, Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Isto está previsto no artigo 23[9], da Constituição Federal:
“Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
(...)
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
(...)
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
(...)”
Já pelo artigo 24, da Constituição Federal, se define competência concorrente para legislar sobre meio ambiente:
“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
(...)
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.”
Portanto, a Constituição Federal encarregou os municípios, em matéria ambiental, de exercerem competência administrativa em comum com a União e o Estado, e a competência legislativa de forma concorrente, o que significa poder legislar de forma suplementar ao disposto pela Lei Federal. A dificuldade está de que forma suplementar seria está, e até que ponto o Código Florestal intervêm na matéria.
O doutrinador Magri procura ilustrar a dificuldade de tratar sobre o tema. Para isso ele faz uma relação dessa competência com o que o Código Florestal quis abordar quando da sua publicação:
Contudo, o exame do Código Florestal revela que o legislador quis se ocupar, preferencialmente do meio ambiente natural, com destaque para seus aspectos florísticos, em face do qual a intervenção humana surge apenas como incidental [...] o primeiro dado a interferir-se é que as normas contidas no Código Florestal visam a proteção do meio ambiente natural como tal, acentuando as consequências da atuação sobre ele dos processos socioeconômicos sobre eles.[10]
Assim, é urgente que a competência dos munícipios seja respeitada dentro dos seus limites, e que o Código Florestal se aplique ao que foi proposto quando da sua publicação, e que o TJSC e o MPSC interpretem da mesma forma. A segurança jurídica se deve justamente pelo fato de que quem vai recuperar a área precisa ao certo como irá proceder.
Quem trata sobre a recuperação da área degrada é o Professor Paulo Affonso:
Portanto, as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente – no caso específicas as APP – obrigam a reparar danos causados, de forma independente de apuração da infração penal ou da infração administrativa e da imposição de sanções. É de se considerar que a obrigação de reparação ou recomposição é integral, isto é, proporcional ao dano causado e não uma recomposição parcial e incompleta. [11]
Tramita no Senado Federal o Projeto de Lei nº 368/2012[12], que visa alterar o Código Florestal, permitindo que municípios determinem a largura das faixas das áreas marginais de cursos d’água em áreas urbanas consolidadas.
Segundo o projeto de lei apresentado, a delimitação destas APP’s deverá estar previsto nos planos diretores dos municípios e em lei sobre uso e ocupação do solo, respeitados os planos de defesa civil e após audiência dos Conselhos Estaduais e Municipais de Meio Ambiente.
A aprovação do projeto de lei vem ao encontro do Código Estadual do Meio Ambiente de Santa Catarina, que em seus artigos 122-A a 122 – D tratam especificamente sobre o assunto, colocando um ponto final na discussão e permitindo decisões consubstanciadas.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Almejou-se neste trabalho saltar aos olhos a importância das áreas de preservação permanente, tão relevantes para um equilíbrio e manutenção do ecossistema. Muito se discutiu sobre a dificuldade que se dá pelo fato da falta de entendimento do MPSC e TJSC, que não colocam a legislação em pratica na sua essência, sendo que o mais importante que é a preservação pouco se tem atentado.
O prejuízo que se dá em relação as APP’s é muito grande. Com certeza enquanto persistir essa insegurança, muitas pessoas estão degradando as APP’s, e que nem sempre ocorre pela má fé, mas sim pelo total desconhecimento de como proceder da forma correta.
Pelo posto, é de suma importância que se tenha um entendimento único sobre o tema, para que as APP’s possam ser de fato áreas de preservação do meio ambiente. É a população quem sente as consequências, pois se sente insegura. Para que ela venha se sentir resguardada quanto ao tema, é necessário investimento em estudos e a correta interpretação da Lei em vigor no nosso Estado e no Brasil.
Referências das Fontes Citadas
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 16º ed. São Paulo: Atlas, 2014.
BRASIL. Código Estadual de Meio Ambiente, de 21 de janeiro de 2014. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em: 25 de jul. 2015
BRASIL. Código Florestal, de 25 de maio de 2012. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em: 25 de jul. 2015
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em: 25 de jul. 2015
BRASIL. Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina. Agravo de Instrumento n. 2010.081364-2. Relator Des. Luiz César Medeiros. Julg 06. março. 2012. Disponível em <www.tjsc.jus.br>. Acesso em: 10 ag. 2015.
BRASIL. Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina. Apelação Cível em Mandado de Segurança n. 2013.048505-7. Relator Des. Subst. Francisco Oliveira Neto. Julg 3. out. 2013. Disponível em <www.tjsc.jus.br>. Acesso em: 10 ag. 2015.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 22ºed. São Paulo: Malheiros, 2015.
MAGRI, Ronald Victor Romero. BORGES, Ana Lucia Moreira. Vegetação de preservação permanente. E área urbana – uma interpretação do parágrafo único, do art. 2º do Código Florestal. Revista de Direito Ambiental, nº2, São Paulo: Revista dos Tribunais, abr./jun. 1996.
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. 9º Ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
MPSC, Ministério Público do Estado de Santa Catarina.Enunciados. Publicado em 13/04/2015. Disponível em: < http://documentos.mpsc.mp.br/portal/manager/resourcesDB.aspx?path=604>. Acesso em 13/08/2015.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4º região. Apelação Cível n. 5004049-71.2011.404.7208. Relatora p/ Acórdão Maria Lúcia Luz Leiria. Julg 01. fevereiro. 2013. Disponível em <www.trf4.jus.br>. Acesso em: 10 ag. 2015.