6. A PETIÇÃO NAS CONSTITUIÇÕES DE ALGUNS PAÍSES
Neste capítulo demonstraremos como algumas Constituições contemporâneas dispuseram a respeito do direito de petição. Procuraremos, através da análise comparativa, encontrar uma espécie de padrão normativo que tenha orientado os constituintes originários para a inserção da petição nas respectivas Cartas Magnas. As disposições abaixo citadas estão em espanhol por assim terem sido localizadas em nossa pesquisa, e por não nos sentirmos autorizados a fazer a tradução. Disposições das Constituições americanas:
"ARGENTINA
Artículo 14 - Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio, a saber:...
c) de peticionar a las autoridades;
BOLÍVIA
Artículo 7 - Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio:
h. A formular peticiones individual o colectivamente;
CHILE
Artículo 19 - La Constitución asegura a todas las personas:
14. El derecho de presentar peticiones a la autoridad, sobre cualquier asunto de interés público o privado, sin otra limitación que la de proceder en términos respetuosos y convenientes;
COLÔMBIA
Artículo 23 - Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.
Artículo 92 - Cualquier persona natural o jurídica podrá solicitar de la autoridad competente la aplicación de las sanciones penales o disciplinarias derivadas de la conducta de las autoridades públicas.
COSTA RICA
Artículo 27 - Se garantiza la libertad de petición, en forma individual o colectiva, ante cualquier funcionario público o entidad oficial, y el derecho a obtener pronta resolución.
CUBA
Artículo 63 - Todo ciudadano tiene derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades y a recibir la atención o respuestas pertinentes y en plazo adecuado, conforme a la ley.
ECUADOR
Artículo 23 - Sin perjuicio de los derechos establecidos en esta Constitución y en los instrumentos internacionales vigentes, el Estado reconocerá y garantizará a las personas los siguientes:
El derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades, pero en ningún caso en nombre del pueblo; y a recibir la atención o las respuestas pertinentes, en el plazo adecuado.
MÉXICO
Artículo 8 - Los funciónarios y empleados publicos respetaran el ejercicio del derecho de petición, siempre que esta se formule por escrito, de manera pacifica y respetuosa; pero en materia politica solo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la república.
A toda petición debera recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve termino al peticiónario.
NICARÁGUA
Artículo 52 - Los ciudadanos tienen derecho de hacer peticiones, denunciar anomalías y hacer críticas constructivas, en forma individual o colectiva, a los Poderes del Estado o cualquier autoridad; de obtener una pronta resolución o respuesta y de que se les comunique lo resuelto en los plazos que la ley establezca.
PANAMÁ
Artículo 41 - Toda persona tiene derecho a presentar peticiones y quejas respetuosas a los servidores públicos por motivos de interés social o particular, y el de obtener pronta resolución.
El servidor público ante quien se presente una petición, consulta o queja deberá resolver dentro del término de treinta días.
La Ley señalará las sanciones que corresponden a la violación de esta norma.
PARAGUAY
Artículo 38 - DEL DERECHO A LA DEFENSA DE LOS INTERESES DIFUSOS
Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a reclamar a las autoridades públicas medidas para la defensa del ambiente, de la integridad del hábitat, de la salubridad pública, del acervo cultural nacional, de los intereses del consumidor y de otros que, por su naturaleza jurídica, pertenezcan a la comunidad y hagan relación con la calidad de vida y con el patrimonio colectivo.
Artículo 40 - DEL DERECHO A PETICIONAR A LAS AUTORIDADES
Toda persona, individual o colectivamente y sin requisitos especiales, tienen derecho a peticionar a las autoridades, por escrito, quienes deberán responder dentro del plazo y según las modalidades que la ley determine. Se reputará denegada toda petición que no obtuviese respuesta en dicho plazo.
PERÚ
Artículo 2 - Toda persona tiene su derecho:
18 A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad.
Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional sólo pueden ejercer individualmente el derecho de petición. ...
UNITED STATES OF AMERICA
Amendment I - Libertad de pensamiento y de expresión.
URUGUAY
Artículo 30 - Todo habitante tiene derecho de petición para ante todas y cualesquiera autoridades de la República.
VENEZUELA
Artículo 51 - Toda persona tiene el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier autoridad, funcionario público o funcionaria pública sobre los asuntos que sean de la competencia de éstos, y a obtener oportuna y adecuada respuesta. Quienes violen este derecho serán sancionados conforme a la ley, pudiendo ser destituidos del cargo respectivo." 13
E de alguns países europeus:
"ALEMANIA
Artículo 17 - Todos tendrán derecho individualmente o en grupo a dirigir peticiones o quejas por escrito a las autoridades competentes y a la representación del pueblo." 14
"ESPAÑA
Artículo 29.1 - Todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley." 15
"ITALIA
Artículo 50 - Todos los ciudadanos podrán dirigir peticiones a las cámaras para pedir se dicten disposiciones legislativas o exponer necesidades de índole común." 16
"PORTUGAL
Artigo 52 - 1. Todos os cidadãos têm o direito de apresentar, individual ou colectivamente, aos órgãos de soberania ou a quaisquer autoridades petições, representações, reclamações ou queixas para defesa dos seus direitos, da Constituição, das leis ou do interesse geral e bem assim o direito de serem informados, em prazo razoável, sobre o resultado da respectiva apreciação.
2. A lei fixa as condições em que as petições apresentadas colectivamente à Assembléia da República são apreciadas pelo Plenário." 17
Conforme se pode observar, em várias outras Constituições do mundo a petição conserva o caráter geral encontrado na brasileira. Assim ocorre, ao nosso enxergar, pois em todos esses países o instituto petição vem retomando o seu sentido de gênero, de modo a poder abarcar, em seu conceito, qualquer nova forma de se dirigir ao Estado.
Em Portugal, a Lei nº 43/90, que regulamenta o exercício da petição, dispõe:
"Artigo 1º (Âmbito da presente lei)
1. A presente lei regula e garante o exercício do direito de petição, para defesa dos direitos dos cidadãos, da Constituição, das leis ou do interesse geral, mediante a apresentação aos órgãos de soberania, ou a quaisquer autoridades públicas, com excepção dos tribunais, de petições, representações, reclamações ou queixas." 18
Na Espanha, a doutrina e a legislação infraconstitucional entendem a petição como possível apenas fora do âmbito do Judiciário. Vejamos o que diz a Lei orgânica nº 04/2001, reguladora do direito de petição na Espanha, em seu artigo 2º, sobre as autoridades às quais pode ser dirigida a petição:
"Artículo 2. Destinatarios.
El derecho de petición podrá ejercerse ante cualquier institución pública, administración, o autoridad, así como ante los órganos de dirección y administración de los organismos y entidades vinculados o dependientes de las Administraciones públicas, respecto de las materias de su competencia, cualquiera que sea el ámbito territorial o funcional de ésta." 19
E Bartolomeu Colom i Pastor, professor titular de Direito Administrativo da Universidade das Ilhas Baleares, em entrevista a jornal Última Hora espanhol, afirma:
"Lo pueden ejercer los ciudadanos ante los poderes públicos que no sean los tribunales . Porque a los tribunales se acude en demanda de algo a lo que se tiene derecho; las peticiones se plantean cuando no se tiene un derecho objetivo reconocido. Hay que distinguir claramente entre la petición y la instancia ante la administración." 20 (grifo nosso)
É possível notar que Colom é filiado à teoria concreta da ação, isto é, entende só existir o direito de ação quando também é certa a existência do direito material. Diferentemente de Couture, para quem é impossível, antes da avaliação processual, determinar quem está com a razão, ou seja, se existe ou não o direito.
E ainda Esteban Greciet García, doutrinador espanhol, transmitindo a opinião do Tribunal Constitucional Espanhol:
"Por otra parte, el Tribunal Constitucional ha rechazado tajantemente que este derecho pueda ejercitarse ante él, posición que justifica en sus competencias, tasadas y delimitadas por la Constitución Española y Ley Orgánica del Tribunal Constitucinal, entre las que no se encuentra la de acoger y resolver sobre peticiones presentadas por los ciudadanos (A.T.C. 81/1980, de 5 noviembre)." 21
Ao nosso ver, assim concebem por não aceitarem o parentesco, defendido aqui, entre a ação e a petição. Como a ação engloba qualquer requerimento por via judicial e, na visão da doutrina, o que for chamado de ação não pode ser petição, não haveria mesmo – dentro destes parâmetros (teoria concreta da ação e não existência de vínculo entre petição e ação) – como conceber a petição ao poder judiciário. Por outro lado, através da análise do texto constitucional da Espanha, e dos outros países analisados acima, não era, na época do estudo de Couture, nem é possível excluir o Poder Judiciário dos destinos possíveis à petição.
7. A PETIÇÃO NAS CONSTITIUÇÕES BRASILEIRAS
Para melhor observarmos o instituto, lançaremos um olhar histórico sobre a petição no Brasil. Analisaremos, superficialmente, em cada Constituição brasileira, o modo como se dispunha a propósito da petição. Cada conteúdo depende das circunstâncias históricas e normativas da época. Não aprofundaremos a particularidade de cada disposição, pois ao nosso trabalho interessa principalmente a relação existente entre as disposições no Brasil e no mundo. Buscaremos tratar agora da linha normativa seguida pelos constituintes no Brasil. Utilizaremos as disposições constitucionais para embasarmos aquela que acreditamos ser a linha seguida.
7.1. Na Constituição Imperial
Em nossa primeira Constituição, outorgada em 1824, o artigo 179, nº XXX, assim dispunha:
"Todos cidadãos poderão apresentar por escrito ao Poder Legislativo, e ao Executivo reclamações, queixas ou petições e até expor qualquer infração da Constituição, requerendo perante a competente autoridade a efetiva responsabilidade dos infratores." 22
É possível notar o destino da petição limitado aos Poderes Legislativo e Executivo. Faz-se necessário observar que à época da outorga da nossa primeira Constituição, já havia surgido a teoria de Montesquieu, mas o legislador brasileiro - para atender seus anseios absolutistas – optou pela adaptação de um elemento da obra do pensador franco-suíço Benjamin Constant e acrescentou o Poder Moderador aos outros três. 23
Como os Poderes já estavam divididos, já existia Judiciário e, conseqüentemente, a ação. O conteúdo deste dispositivo, numa interpretação irrefletida, põe em risco a nossa idéia de petição como gênero. Mas, a essa altura, a interpretação do significado da petição já estava viciada pelo nascimento das espécies, dentre as quais a ação. A petição já não era o único meio de se dirigir ao Estado. Como se pode entender do dispositivo, não era aquele instrumento que se utilizaria para provocar o Judiciário, maior alvo das demandas.
Acreditamos haver-se estabelecido esse conteúdo em resultado a uma descriteriosa inspiração nas interpretações constitucionais, não nos textos constitucionais, então dominantes na Europa. Dizemos interpretações porque os textos constitucionais europeus foram várias vezes imitados, mas, como veremos adiante, em nenhum outro dispositivo brasileiro ficou excluída do Poder Judiciário a apreciação da petição. A doutrina é que normalmente e, em nossa opinião, artificialmente faz essa exclusão quando interpreta o sentido das constituições.
Ao nosso ver, essa disparidade entre a concepção doutrinária e o conteúdo constitucional da petição se deve ao anseio didático doutrinário por delimitar a esfera na qual exerce-se exclusivamente o direito de petição. Obra difícil de ser realizada tendo em vista o caráter geral e, por isso, subsidiário do instituto. Sempre que se provocar o poder público de uma forma não adequada aos padrões existentes, dir-se-á que se estar a exercer o direito de petição. Quando essa forma se tornar comum e receber procedimentos, tramitação e denominação próprios, continuar-se-á a exercê-lo, porém a forma não mais será conhecida por petição e sim pela sua nomenclatura particular.
Em verdade o que procuramos descrever aqui é o que entendemos ser o processo de descaracterização da petição, isto é, a mudança de nome e o surgimento de novas propriedades que individualizam as espécies da petição, sem, no entanto, extrapolarem o domínio do instituto originário, sem deixarem de ser petição.
7.2. Nas Constituições Republicanas de 1891 e 1934
Na primeira e na segunda Constituição republicana o conteúdo do instituto petição quase se repete. Em 1891, o artigo 72, parágrafo 9º assim dispõe:
"É permitido a quem quer que seja representar, mediante petição, aos Poderes Públicos, denunciar abusos das autoridades e promover a responsabilidade dos culpados." 24
Já a Constituição de 1934, em seu artigo 113, nº 10 pronuncia:
"É permitido a quem quer que seja representar, mediante petição, aos Poderes Públicos, denunciar abusos das autoridades e promover-lhes a responsabilidade." 25
As constituições se expressam através dos termos "representar, mediante petição" para descreverem a provocação do Poder Público. Não mais cometem o erro da Constituição Imperial a respeito dos Poderes aos quais pode ser destinada; dizem "aos Poderes Públicos" em lugar de Poderes Legislativo e Executivo, como havia feito antes. Por certo o conteúdo constitucional continua subjetivo nestas duas constituições. Não se pode dizer, todavia – com base na letra constitucional – que o Poder Judiciário não pode ser destino da petição. O atributo da subjetividade só reforça a generalidade do instrumento petição.
7.3. Na Constituição do Estado Novo
Paradoxalmente, é na Constituição do Estado Novo, em 1937, que o dispositivo constitucional da petição fala pela primeira vez "em defesa de direitos", até aquele momento função essa implícita no dispositivo. Em seu artigo 122, nº 7 assim prescreve:
"O direito de representação ou petição perante as autoridades, em defesa de direitos ou do interesse geral." 26
Dirigir-se à autoridade para defender interesse geral é também uma novidade trazida à petição pela Constituição de 1937. A partir daí o instituto começa a tomar a forma que atingirá em 1988. Já se percebe a flexibilidade característica do direito de petição: "perante as autoridades", não algumas, pois o dispositivo não restringe, a qualquer delas; "em defesa de direitos", qualquer direito, de interesse particular ou geral.
7.4. Na Constituição de 1946
Na Constituição de 1946, em seu artigo 141, parágrafo 37 está assim estabelecido:
"É assegurado a quem quer que seja o direito de representar mediante petição, dirigida aos Poderes Públicos, contra abusos de autoridades e promover a responsabilidade delas." 27
Substitui "as autoridades" por "aos Poderes Públicos" e parece restringir o uso "contra abuso de autoridades". É mais um dispositivo infeliz em sua escrita. Seguindo a literalidade deste dispositivo o direito de petição seria apenas um modo de reclamar ao superior um abuso cometido pela autoridade hierarquicamente inferior. Como quase sempre existe uma denominação específica para este procedimento em cada órgão público – normalmente este procedimento é denominado "representação" – a petição, com esta nomenclatura, entraria em desuso.
7.5. Na Constituição de 1967
O texto constitucional de 1967 é quase igual ao atual. Diferencia-se por dizer "a qualquer pessoa" em lugar de "a todos", e por não expressar "contra ilegalidade" como fez o texto de 88. Em seu artigo 153, parágrafo 30 está assim escrito:
"É assegurado a qualquer pessoa o direito de representação e de petição aos Poderes Públicos, em defesa de direito ou contra abusos de autoridade." 28
Apesar de constituído em era de ditadura militar o dispositivo exala liberdade. Por certo seu valor simbólico é extremamente maior do que seu valor jurídico, visto que era praticamente impossível efetivá-lo da maneira como estava prescrito em anos tão conturbados como foram os de chumbo.
7.6. A Constituição Cidadã de 1988
Essa evolução legislativa permite-nos enxergar o sentido apontado pela legislação Constitucional referente ao direito de petição. O caminho trilhado parte de um dispositivo restritivo, o da Constituição Imperial, para chegar ao mais amplo de todos, o da Constituição de 1988:
"XXXIV – são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;" 29
Essa visão panorâmica do caminho trilhado pelas constituições nos permite dizer que o constituinte originário retomou, no atual texto constitucional, o melhor conceito do direito de petição, o conceito original, amplo e geral, apto a englobar qualquer provocação aos Poderes Públicos.