Tenho assistido nos últimos dias, com certa perplexidade, matérias dando conta da redução do número de vereadores em vários municípios, através de decisões judiciais, em sua grande maioria decorrentes de ações intentadas pelo Ministério Público Estadual. Segundo consta das matérias, o fundamento utilizado em parte dos pedidos reside na incompatibilidade entre o número de vereadores fixado pelas Casas Legislativas Municipais e o disposto no artigo 16 da Constituição do Estado do Paraná, que assim está redigido:
Art. 16. O Município reger-se-á por Lei orgânica, votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal, nesta Constituição e os seguintes preceitos:
V - número de Vereadores proporcional à população do Município, obedecidos os seguintes limites:
a) até quinze mil habitantes, nove vereadores;
b) de quinze mil e um a trinta mil habitantes, onze Vereadores;
c) de trinta mil e um a cinqüenta mil habitantes, treze Vereadores;
d) de cinquenta mil e um a setenta mil habitantes, quinze Vereadores;
e) de setenta mil e um a noventa mil habitantes, dezessete Vereadores;
f) de noventa mil e um a cento e vinte mil habitantes, dezenove Vereadores;
g) de cento e vinte mil e um a um milhão de habitantes, vinte e um vereadores;
h) de um milhão e um a um milhão e quinhentos mil habitantes, trinta e cinco vereadores;
i) de um milhão e quinhentos mil e um a dois milhões de habitantes, trinta e sete vereadores;
j) de dois milhões e um a dois milhões e quinhentos mil habitantes, trinta e nove vereadores;
l) de dois milhões e quinhentos mil e um a cinco milhões de habitantes, quarenta e um vereadores;
m) mínimo de quarenta e dois e máximo de cinqüenta e cinco nos municípios de mais de cinco milhões de habitantes.
Em que pese os respeitáveis fundamentos utilizados pelos defensores desta tese, entendo estarem equivocados, contrapondo-se com a melhor hermenêutica do disposto em nossa Constituição Federal, como também contrários ao entendimento até então proferido pelo Supremo Tribunal Federal.
Como é de fácil inferência, as normas não podem ser analisadas individualmente, haja vista pertencerem a um arcabouço legislativo, onde a supremacia da Constituição Federal se impõe.
Conforme leciona Alexandre de Morais, ao dispor sobre a Constituição Federal, a supremacia das normas constitucionais no ordenamento jurídico e a presunção de constitucionalidade das leis e atos normativos editados pelo poder público competente exigem que, na função hermenêutica de interpretação do ordenamento jurídico, seja sempre concedida preferência ao sentido da norma que seja adequada à Constituição Federal. Assim sendo, no caso de normas com várias significações possíveis, deverá ser encontrada a significação que apresente conformidade com as normas constitucionais, evitando sua declaração de inconstitucionalidade e a conseqüente retirada do ordenamento jurídico. [1]
A Constituição Federal, ao reservar capítulo especial aos municípios (IV), no título Da Organização do Estado (III), estabelece em seu artigo 29, inciso IV, que:
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
IV - número de Vereadores proporcional à população do Município, observados os seguintes limites:
a) mínimo de nove e máximo de vinte e um nos Municípios de até um milhão de habitantes;
b) mínimo de trinta e três e máximo de quarenta e um nos Municípios de mais de um milhão e menos de cinco milhões de habitantes;
c) mínimo de quarenta e dois e máximo de cinqüenta e cinco nos Municípios de mais de cinco milhões de habitantes;
Como visto, os textos acima colacionados (Constituição Federal e Constituição Estadual), ao deliberarem sobre o mesmo assunto, o fizeram de forma diversa.
Diante destas constatações algumas questões merecem aclaramento: De quem, efetivamente, é a competência para fixar o número de vereadores em cada município? Qual o limite constitucional deverá ser observado, o federal ou estadual? Qual o instrumento legislativo adequado para a fixação deste número?
A Carta Constitucional de 1988 inovou ao qualificar os municípios como entes federativos, dotados, portanto, de autonomia, a mesma conferida os Estados-membros, conforme se averigua do caput do artigo 1º. [2]
A questão envolvendo a fixação do número de vereadores, segundo disposto acima, está previsto na Carta Magna em seu artigo 29 que, além destes, estabeleceu os assuntos que devem ser observados pela Lei Orgânica dos Municípios.
Por conseguinte, sendo assunto afeto à autonomia dos municípios caberia a Constituição Estadual, se assim entendesse devido, apenas reproduzir a norma prevista no texto constitucional federal, e jamais dispor de forma diferente ou limitativa aos parâmetros ali previstos.
O Ministro Sepúlveda Pertence asseverou, ao relatar Mandado de Segurança proveniente do Rio Grande do Sul, que a Constituição Federal reservou à autonomia de cada município a fixação do número dos seus Vereadores, desde que contida entre o limite mínimo e o limite máximo correspondente à faixa populacional respectiva. Complementando arremata o aplaudido Ministro: Se da própria Constituição não é possível extrair outro critério aritmético de que resultasse a predeterminação de um número certo de Vereadores para cada município, não há no sistema constitucional vigente, instância legislativa ou judiciária que a possa ocupar. [3]
Portanto, da forma como estabelecida, claro está que o poder constituinte estadual ao legislar complementarmente sobre o mesmo tema na Constituição Estadual, o fez de forma equivocada, estabelecendo proporcionalidade distinta, ou seja, dispôs escalas dentre os números mínimos e máximos, em total desacordo com o Estatuto Fundamental.
Ao comentar a escala prevista no inciso IV do artigo 29 da Constituição Federal, Pinto Ferreira lecionou que a Constituição Estadual fixará tais proporções, mas a sua competência não lhe permite aumentar ou diminuir o número de vereadores. Procedendo de modo desconforme com tal escala, o município prejudicado poderá promover ação de inconstitucionalidade. [4]
O Supremo Tribunal Federal chamado a manifestar-se sobre o tema, por diversas oportunidades corroborou com tal assertiva, tendo suspendido liminarmente artigos semelhantes das Constituições Estaduais de Goiás [5], Tocantins [6] e de Santa Catarina [7].
A Constituição do visinho Estado de Santa Catarina estabelecia em seu artigo 111, inciso IV, que:
Art. 111 — O Município rege-se por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgara, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição, e os seguintes preceitos:
IV - numero de Vereadores proporcional a população do Município, obedecidos os limites da Constituição Federal e os seguintes:
a) até dez mil habitantes, nove Vereadores;
b) de dez mil e um a vinte mil habitantes, até onze Vereadores;
c) de vinte mil e um a quarenta mil habitantes, ate treze Vereadores;
d) de quarenta mil e um a sessenta mil habitantes, até quinze Vereadores;
e) de sessenta mil e um a oitenta mil habitantes, ate dezessete Vereadores;
f)de oitenta mil e um a cem mil habitantes, ate dezenove Vereadores;
g) de cem mil e um a um milhão de habitantes, até vinte e um Vereadores;
Após o ingresso de Ação Direta de Inconstitucionalidade por parte da Procuradoria Geral da República, a Assembléia Legislativa daquele estado aprovou Emenda Constitucional de nº 24 com o seguinte teor:
Artigo único. O inciso IV do art. 111 da Constituição do Estado de Santa Catarina passa a vigorar com a seguinte redação:
Art. 111.. .......................
IV – "número de Vereadores proporcional à população do Município, obedecidos os limites da Constituição Federal."
Sendo assim, a polêmica envolvendo a competência e o limite para a fixação do número de vereadores está sepultada no vizinho estado.
Da analise dos apontamentos acima pode-se concluir que a competência para a fixação do número de Vereadores é do município, observada única e exclusivamente os limites impostos pelo artigo 29, inciso IV, da Constituição Federal de 1988.
Quanto ao instrumento normativo adequando para tal fim a questão parece ainda mais tranqüila. Não é possível se admitir que nenhum outro ato normativo que não desfrute do status da lei orgânica possa fixar o número de vereadores para um Município. A regra insculpida no inciso IV do artigo 29 da Constituição Federal não permite outra conclusão. Permitimo-nos expressar que a leitura desse preceito somente pode significar: "lei orgânica, votada em dois turnos, em intervalos mínimos de dez dias, aprovada por dois terços dos membros da Câmara, fixará o número de Vereadores proporcional à população do Município". Qualquer outro ato normativo que não tenha esse mesmo rigor em sua solenidade, resolução ou decreto legislativo, jamais poderá se prestar a tal finalidade, o mesmo se podendo dizer de lei ordinária ou lei complementar.
O assunto também foi debatido pelo pleno do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 172.004-2/210, tendo entendido exatamente dessa forma a maioria dos julgadores. Para o Ministro Ilmar Galvão, segundo a norma do art. 29, IV, da Constituição, é à Lei orgânica do Município, e não à Câmara de Vereadores, por via de resolução, que compete fixar o número de Vereadores. A Lei orgânica e suas emendas, de acordo com o "caput" do mencionado dispositivo, diferentemente da resolução, é votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal.
No mesmo julgamento o Ministro Carlos Velloso entendeu no sentido de que somente a lei orgânica municipal pode alterar o número de vereadores. Dir-se-á que os critérios são móveis e essa alteração ocorrerá de quatro em quatro anos. Esse argumento, todavia, ocorreria mediante emenda à Lei Orgânica. Não posso admitir que se substitua a lei orgânica por uma mera resolução, quando é a Constituição que estabelece que é a lei que deve fixar o número de vereadores.
A atual presidente do STF, Ministro Marco Aurélio, também dispôs que conforme consta da "caput" do artigo 29 da Constituição Federal, o veículo próprio à fixação do número de Vereadores é a Lei Orgânica do Município. No mesmo voto o atual Presidente, citando o brilhante advogado e na época Ministro do Tribunal Superior Eleitoral, Torquato Jardim, dispôs que a remessa à decisão exclusiva do Legislativo, mediante Resolução, em substituição à lei, exclui do processo de gênese da norma a possibilidade de manifestação do Chefe do Poder Executivo.
Apenas para arrematar, vale comentar decisão do Egrégio Tribunal Regional Eleitoral do Paraná, onde, por unanimidade, no dia 25/10/2000, decidiu no acórdão nº 24.763, Recurso Eleitoral nº 304/2000, numa tentativa do Ministério Público em Umuarama de redução do número de vereadores naquela paragem, que a fixação do número de vereadores à Câmara Municipal é atribuição da respectiva Lei Orgânica, por força do princípio constitucional (CF, art. 29, IV e CE, art. 16, IV).
Destarte, não resta dúvida que o instrumento para tal fixação, aumento ou diminuição, é a Lei Orgânica do Município.
Em conclusão, cumpre afirmar que estas poucas linhas não prestam à analise da discussão social, representativa, moral ou econômica, que envolve a questão número de vereadores/necessidade/número de habitantes, devendo esta ser exercida em outros palcos, servindo tão somente para o exame de algumas questões constitucionais sobre o assunto.
Notas
01. Alexandre de Morais, in, Direito Constitucional, 10ª edição, Atlas:São Paulo, 2001, p. 43.
02. CF. Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
03. MS nº 1.945 – RS, j. 20.05.1993.
04. Comentário á Constituição Brasileira, 2º volume, Saraiva, 1990, p. 272.
05. Adin nº 692-4.
06. Adimc 1038.
07. Adin nº 2708.