Sumário: I. Introdução. II. Da posição do Ministério Público no cenário jurídico. III. A autonomia financeira do Ministério Público e seu alicerce normativo. IV. A projeção da autonomia financeira na elaboração da lei orçamentária. V. A autonomia financeira na execução da lei orçamentária. VI. A autonomia financeira e a lei de responsabilidade fiscal. VII. Síntese conclusiva.
I. Introdução
O evolver da dogmática jurídica, a exemplo do que se verifica em qualquer seara do saber, pressupõe que as teorias da argumentação sejam impregnadas por uma visão prospectiva, distanciando-se do passado na medida em que o tempo e a mutação social o exijam. Fato, norma e valor - isto para utilizarmos a conhecida Teoria Tridimensional do Direito de Miguel Reale [1] - devem evoluir juntos, desprendendo-se de concepções sedimentadas sob a égide de realidade distinta e informadas por circunstâncias diversas, o que terminará por evitar a própria estagnação da ciência jurídica. Antigos conceitos não são aptos a explicar concepções atuais, quando muito, auxiliam no processo de interpretação; nunca como elementos limitadores, mas, sim, como indicativos da melhor solução a ser alcançada.
Delinear o presente e projetar o futuro ignorando o influxo temporal que medeia entre um e outro é o mesmo que buscar paralisar a mutação do grupamento, a produção normativa e os respectivos valores que os informam. O mal se agrava nos casos em que, constatada a sedimentação da própria evolução, a qual perde o seu elemento prospectivo e passa a constituir a realidade do presente, busca o agente involuir em um verdadeiro exercício de arqueologia jurídica, revivendo o que há muito fora morto e sepultado.
O Ministério Público, Instituição mais que centenária no cenário mundial e pátrio, ainda hoje luta pela densificação de sua identidade jurídica. Não obstante a consagração normativa de seu novo perfil, fazendo que ascendesse a um plano de indiscutível destaque com a Carta promulgada em 1988, ainda hoje, aqui e acolá, são ouvidas vozes de alguns que assim não pensam. Muitos teimam em não se desprender do passado, em ignorar o presente e comprometer o futuro.
Dentre os múltiplos caminhos que poderiam ser trilhados, na senda do que acabamos de afirmar, optamos por realizar uma breve análise daquilo que se convencionou chamar de autonomia financeira do Ministério Público, fato consumado em muitas plagas, mera esperança em outras tantas.
II. Da posição do Ministério Público no cenário jurídico
Na França, há muito está sedimentado o entendimento de que os membros do Ministério Público compõem uma magistratura especial [2], cabendo-lhes, a um só tempo, defender o interesse público e determinados interesses específicos do governo perante os tribunais, em especial aqueles relacionados à política de segurança pública. Além disto, de forma correlata à sua independência funcional, é divisada uma relação hierárquica com o Governo. Como observa Michèle-Laure Rassat [3], essa relação funcional e hierárquica se manifesta em três pontos de vista. Quanto ao desenvolvimento de sua carreira, os membros do Ministério Público são, em princípio, nomeados, exonerados e punidos livremente pelo Ministro da Justiça (Garde des seaux) [4]. Quanto à sua organização, cada um assume, em uma hierarquia escrupulosamente garantida, um lugar bem definido. Quanto à sua atividade, mesmo judiciária, enfim, os membros do Ministério Público são, em uma certa medida ao menos, submetidos aos seus superiores hierárquicos e, em última instância, ao Ministro da Justiça, de quem deverão executar as ordens.
Como se vê, na estrutura organizacional do Ministério Público francês, não obstante possuir a Instituição características existenciais próprias, é grande a ingerência realizada pelo Governo. Esta situação, no entanto, mesmo na França possui opositores. Ainda segundo Michèle-Laure Rassat [5], "diz-se, também, que a doutrina manifesta a mesma dificuldade que os redatores dos textos napoleônicos em conciliar as antigas idéias e os princípios novos. Ela não se preocupa em criticar a posição tomada e compreender a situação bizarra conferida aos oficiais do Ministério Público ao declarar que eles são, ao mesmo tempo, ''funcionários'', o que explica a subordinação (ao Executivo) e ''magistrados'', o que lhes permite uma certa independência." Por certo, independência e subordinação são noções difíceis de serem conciliadas e que certamente hurlent de se trouver ensemble.
Tratando-se de Instituição dotada de independência funcional, mas que se encontra inserida na estrutura do Poder Judiciário [6] e que deve observar determinadas instruções do Governo, daí decorrem conseqüências outras além daquelas referidas pela abalizada doutrinadora. Com efeito, tendo o Ministério Público a sua carreira, a sua organização e a sua própria atividade vinculadas a outros órgãos, tem-se uma conseqüência inevitável: a Instituição não goza de total autonomia financeira e orçamentária.
Na Itália, a exemplo do que ocorre na França, os membros do Ministério Público também são considerados magistrados, não constituindo uma Instituição dotada de individualidade própria, sendo considerados integrantes de uma função específica ínsita no Poder Judiciário. Neste sentido, é claro o art. 107 da Constituição italiana de 1947: I magistrati si distinguono fra loro per diversità di funzioni. Il pubblico ministero gode delle garantizie stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull''ordinamento giudiziario" [7]. O Poder Judiciário italiano congrega os magistrados que desempenham atividades essencialmente judicantes e aqueles que exercem atribuições inerentes às funções próprias do Ministério Público, estando todos sujeitos ao poder disciplinar de um mesmo órgão, o Conselho Superior da Magistratura. Por integrar o Poder Judiciário, inexiste autonomia orçamentária ou financeira em relação ao Ministério Público, já que as dotações são manejadas sob a responsabilidade do Poder que o engloba.
No Brasil, lenta foi a evolução do Ministério Público até alcançar o colorido atual. A Constituição Imperial não dispensava disciplina específica à Instituição. Apesar disto, merece ser lembrado o seu art. 48, situado no Capítulo "Do Senado": "No juízo dos crimes, cuja acusação não pertence à Câmara dos Deputados, acusará o procurador da Coroa e Soberania Nacional". A Constituição Republicana de 1891 dispunha, na seção "Do Poder Judiciário", sobre a escolha do Procurador-Geral da República dentre Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 58, § 2º) e, em seu art. 81, § 1º, conferiu atribuição a tal agente para a propositura de revisão criminal em favor do réu. A Constituição de 1934, em que pese tê-lo associado ao Poder Executivo, conferiu individualidade própria ao Ministério Público, tendo-o inserido no Capítulo VI: "Dos órgãos de cooperação nas atividades governamentais" (arts. 95 a 98). A Carta ditatorial de 1937 não dispensou tratamento específico ao Ministério Público, somente se referindo à forma de escolha do Procurador-Geral (art. 99 - dispositivo inserido no capítulo concernente ao Supremo Tribunal Federal), ao órgão competente para julgá-lo nos crimes comuns e de responsabilidade (art. 101, I, b) e ao acesso dos membros da Instituição aos tribunais através do quinto constitucional (art. 105). A Constituição de 1946 voltou a conferir título próprio ao Ministério Público, tendo estabelecido a sua disciplina básica nos arts. 125 a 128, dentre os quais se inseria a atribuição de representar a União (art. 126, parágrafo único). A Constituição de 1967 referia-se à Instituição em seus arts. 137 a 139, inseridos no capítulo do Poder Judiciário. A Emenda Constitucional nº 1/69, disciplinou o Ministério Público em seus arts. 94 a 96, tendo incluído a Instituição no capítulo "Do Poder Executivo".
A Constituição de 1988 inseriu o Ministério Público no Capítulo IV ("Das Funções Essenciais à Justiça"), o qual integra o Título IV ("Da Organização dos Poderes"). Diluiu os estreitos vínculos outrora existentes entre o Ministério Público e o Poder Executivo, tendo vedado a representatividade judicial deste, assegurado a autonomia administrativa e financeira da Instituição, garantindo a independência funcional de seus membros e conferindo-lhes garantias idênticas àquelas outorgadas aos magistrados, do que resultou a sua posição de órgão verdadeiramente independente [8].
III. A autonomia financeira do Ministério Público e seu alicerce normativo
Diversamente do que se verifica em relação ao Poder Judiciário, a Constituição da República não utilizou a expressão autonomia financeira ao dispor sobre as garantias do Ministério Público. Apesar disto, tal autonomia é incontroversa [9]. Com efeito, segundo o art. 99 da Constituição, "ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira", acrescentando, em seu § 1º, que "os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias". O art. 127, § 3º, estende igual prerrogativa ao Ministério Público, dispondo que a Instituição "elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias". Como se constata, tanto o Ministério Público quanto o Poder Judiciário estão sujeitos a um único balizamento na elaboração de suas propostas orçamentárias: a lei de diretrizes orçamentárias.
Assim, a referência à autonomia financeira era de todo desnecessária, já que ínsita e inseparável do sistema. Discorrendo sobre o tema, afirma Fábio Konder Comparato [10] ser dispensável a referência à expressão "autonomia financeira, empregada em relação ao Poder Judiciário (art. 99), porque a idéia já está contida, por inteiro, na norma do art. 127, § 3º. O Judiciário, tal como o Ministério Público, não conta com recursos financeiros próprios. Mas, na elaboração da proposta orçamentária global, ambos esses órgãos tem iniciativa exclusiva de delimitar os recursos necessários a atender às próprias despesas" (destaque nosso).
A autonomia administrativa e financeira do Ministério Público, inclusive com a previsão de dotação orçamentária específica, já fora consagrada pela Lei Complementar nº 40/81 (art. 4º), cuja edição fora autorizada pela Emenda Constitucional nº 7/77. Com o advento da Constituição de 1988, que conferiu contornos mais nítidos à posição do Ministério Público no cenário jurídico, além do redimensionamento das atividades finalísticas da Instituição, foi mantida a sistemática anterior no art. 127, § 3º. Trata-se de dispositivo essencial, verdadeira pedra angular da autonomia da Instituição e da independência de seus membros, isto porque certamente não passariam de vãos ideários acaso ausentes os recursos financeiros necessários à sua estruturação e manutenção.
A autonomia financeira, administrativa e funcional do Ministério Público dos Estados foi objeto de previsão específica nos arts. 3º e 4º da Lei nº 8.625/93 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público dos Estados). De acordo com o art. 3º, é assegurada ao Ministério Público "autonomia funcional, administrativa e financeira, cabendo-lhe, especialmente: I - praticar atos próprios de gestão; II - praticar atos e decidir sobre a situação funcional e administrativa do pessoal, ativo e inativo, da carreira e dos serviços auxiliares, organizados em quadros próprios; III - elaborar suas folhas de pagamento e expedir os competentes demonstrativos; IV - adquirir bens e contratar serviços, efetuando a respectiva contabilização; V - propor ao Poder Legislativo a criação e a extinção de seus cargos, bem como a fixação e o reajuste dos vencimentos de seus membros; VI - propor ao Poder Legislativo a criação e a extinção dos cargos de seus serviços auxiliares, bem como a fixação e o reajuste dos vencimentos de seus servidores; VII - prover os cargos iniciais da carreira e dos serviços auxiliares, bem como nos casos de remoção, promoção e demais formas de provimento derivado; VIII - editar atos de aposentadoria, exoneração e outros que importem em vacância de cargos de carreira e dos serviços auxiliares, bem como os de disponibilidade de membros do Ministério Público e de seus servidores; IX - organizar suas secretarias e os serviços auxiliares das Procuradorias e Promotorias de Justiça; X - compor os seus órgãos de administração; XI - elaborar seus regimentos internos; XII - exercer outras competências dela decorrentes".
O parágrafo único do art. 3º, por sua vez, dispõe que "as decisões do Ministério Público fundadas em sua autonomia funcional, administrativa e financeira, obedecidas as formalidades legais, têm eficácia plena e executoriedade imediata, ressalvada a competência constitucional do Poder Judiciário e do Tribunal de Contas". Esse preceito não deixa margem a dúvidas quanto à completa autonomia do Ministério Público em relação aos demais poderes, em especial ao Executivo. Atuando secundum legem, será o Ministério Público o senhor de seus próprios atos, os quais não estão sujeitos à autorização ou ao referendo de qualquer outro órgão.
Na lição de Hugo Nigro Mazzilli [11], "autonomia financeira é a capacidade de elaboração da proposta orçamentária e de gestão e aplicação dos recursos destinados a prover as atividades e serviços do órgão titular da dotação. Essa autonomia pressupõe a existência de dotações que possam ser livremente administradas, aplicadas e remanejadas pela unidade orçamentária a que foram destinadas. Tal autonomia é inerente aos órgãos funcionalmente independentes, como são o Ministério Público e os Tribunais de Contas, os quais não poderiam realizar plenamente as suas funções se ficassem na dependência financeira de outro órgão controlador de suas dotações." Prossegue afirmando que "ora, dotação orçamentária todas as unidades de despesas têm. O Ministério Público, entretanto, mais do que isso, por força da atual Constituição, elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias (CF, art. 127, § 3º), recebendo, em duodécimos, os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, inclusive créditos suplementares e especiais (CF, art. 168)".
A autonomia que sucede a promulgação da lei nada mais é do que a projeção da autonomia que se manifesta por ocasião do processo legislativo. De acordo com o art. 4º da Lei nº 8.625/93, "o Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias, encaminhando-a diretamente ao Governador do Estado, que a submeterá ao Poder Legislativo". Os parágrafos do preceito, por sua vez, dispõem que "os recursos correspondentes às suas dotações orçamentárias próprias e globais, compreendidos os créditos suplementares e especiais, ser-lhe-ão entregues até o dia vinte de cada mês, sem vinculação a qualquer tipo de despesa" (§ 1º) e que "a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Ministério Público, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de dotações e recursos próprios e renúncia de receitas, será exercida pelo Poder Legislativo, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno estabelecido na Lei Orgânica" (§ 2º).
No que concerne ao Ministério Público da União, a sua autonomia financeira foi expressamente consagrada nos arts. 22 e 23 da Lei Complementar nº 75/93. Segundo o art. 22, "ao Ministério Público da União é assegurada autonomia funcional, administrativa e financeira, cabendo-lhe: (...) IV – praticar atos próprios de gestão". O art. 23 dispõe que a Instituição "elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites da lei de diretrizes orçamentárias", acrescendo, em seu parágrafo primeiro, que "os recursos correspondentes às suas dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, ser-lhe-ão entregues até o dia 20 (vinte) de cada mês".
IV. A projeção da autonomia financeira na elaboração da lei orçamentária
O orçamento, em sua essência, está estritamente vinculado à concepção de Estado de Direito, sendo um meio adequado ao controle da atividade estatal, a qual, durante determinado período, deve manter-se adstrita aos limites por ele estabelecidos. É, igualmente, um instrumento necessário à manutenção do equilíbrio das finanças públicas, possibilitando que despesas e receitas sejam eqüitativamente sopesadas e delimitadas. Discorrendo sobre as origens do orçamento na França, Gaston Jèze [12] invoca três princípios que se apresentam como consectários lógicos do próprio instituto: a) as receitas são votadas pelos representantes da nação; b) as despesas públicas devem ser objeto de discussão; e c) as despesas e as receitas públicas devem ser periodicamente comparadas e votadas.
Muito se discute sobre ser a lei orçamentária uma lei em sentido material ou uma mera operação administrativa que é desencadeada à luz do processo legislativo ordinário, sendo considerada lei em uma acepção meramente formal. Polêmicas à parte, um ponto parece incontroverso: o conteúdo das leis orçamentárias (lato sensu – plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual) deve ser apreciado, discutido e votado pelo Poder Legislativo, cabendo unicamente a este deliberar pelo acolhimento, ou não, da proposta que lhe venha a ser encaminhada [13]. Este é o sistema próprio de um Estado Democrático de Direito, sendo acolhido pela República Federativa do Brasil, o que importa em necessária observância por todos os entes que compõem a Federação.
De forma correlata à competência dos órgãos que integram o Poder Legislativo, aos quais compete o delineamento das leis orçamentárias da forma que melhor corresponda aos anseios da população, tem-se, no sistema pátrio, a atribuição exclusiva do Poder Executivo para o encaminhamento da proposta orçamentária [14]. A exclusividade conferida ao Executivo pelo texto constitucional não guarda similitude com a onipotência na avaliação do conteúdo do projeto e da lei a ser editada, mas tão-somente lhe garante a primazia na aferição do momento mais adequado para a deflagração do processo legislativo [15]. Essa iniciativa exclusiva está diretamente imbricada com os princípios da universalidade [16] e da unidade orçamentária [17], possibilitando uma ampla visão de todas as despesas projetadas no âmbito do respectivo ente da Federação, o que viabilizará o correto dimensionamento da receita a ser obtida.
Tal sistema, ademais, não importa em qualquer mácula à autonomia financeira e orçamentária dos demais Poderes e do Ministério Público, os quais, desde que adstritos aos limites previstos na lei de diretrizes orçamentárias, terão ampla liberdade para formular as propostas que, ao final, serão apreciadas pelo Poder Legislativo a partir do encaminhamento realizado pelo Executivo.
Em que pese a obviedade, é importante frisar que a iniciativa legislativa conferida ao Poder Executivo, o qual atua como um verdadeiro aglutinador das demais propostas orçamentárias, não guarda similitude com a realização de um juízo de prelibação em relação às propostas que lhe sejam encaminhadas [18]. Ao Executivo cabe projetar adequadamente as despesas que realizará no exercício vindouro e dimensionar a receita necessária à sua satisfação, operação esta que será igualmente realizada pelos demais Poderes e pelo Ministério Público por seus órãos internos de planejamento. A valoração das propostas, por sua vez, será realizada, com exclusividade, pelo Poder Legislativo, [19][20] o que, evidentemente, não exclui a participação do Executivo no processo legislativo, inclusive com o poder de veto [21].
Especificamente em relação ao Ministério Público dos Estados, é expresso o art. 4º da Lei nº 8.625/93 ao dispor que é prerrogativa da Instituição providenciar a elaboração de sua proposta orçamentária, "encaminhando-a diretamente ao Governador do Estado, que a submeterá ao Poder Legislativo". Ao Governador cabe tão-somente submeter a proposta ao Legislativo, não redimensionar ou refazer a que lhe foi encaminhada, sendo igualmente despiciendo que aprove o seu conteúdo. Submeter, aliás, significa tornar objeto de, oferecer (a exame, apreciação), sendo o significado adequado ao texto legal e à essência da previsão constitucional.
A iniciativa exclusiva das leis orçamentárias - conferida pela Constituição ao Poder Executivo -, acaso transmudada para os domínios do Direito Administrativo, em muito se assemelharia a um ato complexo. Com efeito, a proposta orçamentária encaminhada ao Legislativo, ato único em razão dos princípios da universalidade e da unidade do orçamento, será o resultado da conjunção de vontades de mais de um órgão (os três Poderes e o Ministério Público), cada qual atuando na esfera de sua autonomia financeira, o que afasta a preponderância de um deles sobre os demais [22].
Fosse permitido ao Poder Executivo modificar as propostas encaminhadas pelos demais Poderes e pelo Ministério Público, não haveria que se falar na autonomia financeira destes, já que não mais poderiam submeter ao órgão competente as suas respectivas necessidades, as quais, em última ratio, correspondem aos anseios da própria população. A autonomia, em verdade, seria transposta para o Poder Executivo, o qual assumiria uma posição de prevalência sobre os demais, podendo até mesmo minimizar as receitas que projetaram como necessárias à manutenção de sua estrutura organizacional, com o conseqüente comprometimento de sua própria atividade finalística. Além disto, o Poder Executivo estaria usurpando uma atividade natural do Legislativo, pois cabe a este, e não àquele, a apreciação das propostas orçamentárias, o que é derivação lógica do sistema dos checks and balances adotado em inúmeros países, inclusive no Brasil.
Nagib Slaibi Filho [23] sustenta que "o caráter dialético da elaboração orçamentária não exclui a possibilidade, que se afigura mais acertada e democrática, de o Executivo encaminhar a proposta com as ressalvas e emendas que achar convenientes", acrescendo que aos demais Poderes e ao Ministério Público estará aberta a possibilidade de ofertar emendas ao projeto de lei orçamentária ou mesmo utilizar-se do remédio interventivo previsto no art. 34, IV, da Constituição, isto em relação ao Legislativo e ao Judiciário, pois somente os Poderes da República podem utilizar este instrumento.
Com a devida vênia do abalizado doutrinador, não se nos afigura "mais acertada e democrática" a possibilidade de o Executivo suprimir da apreciação do Legislativo, órgão responsável pela aprovação do orçamento, as reais necessidades dos órgãos independentes que gozam de autonomia financeira. Democracia guarda similitude com participação popular, e esta se dá justamente através de seus representantes no Parlamento [24]. Por outro lado, afirmar que as propostas apresentadas poderiam retornar ao status quo com a apresentação de emendas ao projeto de lei orçamentária seria, no mínimo, subverter a ordem natural dos eventos, pois não ecoa no raciocínio lógico a tese de que o correto deve ser desfeito para, posteriormente, ser refeito. Ao Executivo, sim, estará aberta a possibilidade de apresentar emendas a tais propostas, o que será feito através de suas lideranças no Parlamento. Por último, não concebemos como possa ser legítima a alteração das propostas encaminhadas e, de forma correlata, estar presente a ilegitimidade que autoriza a ação interventiva no caso de ofensa "ao livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação" (art. 34, IV, da Constituição).
Afirmar que o Ministério Público é dotado de autonomia financeira, mas ressaltar que sua proposta orçamentária deve ser "aprovada" pelo Executivo é o mesmo que distribuir alimentos à população e afirmar que não pode comê-los. Inexistindo autodeterminação sequer para informar ao Legislativo a dimensão de suas necessidades materiais, onde estaria a autonomia da Instituição?