Sumário: 1. Considerações iniciais. 2. O Plano Plurianual de Investimentos e o gasto público. 3. Princípios orçamentários. 3.1. Princípio da redistribuição de renda. 3.2. Princípio da gratuidade. 3.3. Princípio da solidariedade. 3.4. Princípio do desenvolvimento. 3.5. Princípio do justo gasto do tributo arrecadado. 4. Conclusões.
1. Considerações iniciais.
Avizinha-se o prazo final (31/08/2003), para o Governo Federal informar à nação brasileira, qual será o plano de metas em longo prazo, do Governo Lula. Estamos a falar do Plano Plurianual de Investimentos, ou em sigla, o PPA. O PPA disciplinará as linhas gerais do gasto público para os próximos quatro anos, e em sua elaboração deve observar os princípios orçamentários postos no Texto Constitucional.
2. O Plano Plurianual de Investimentos e o gasto público.
O PPA é uma lei ordinária, editada a cada quatro anos (art. 35, I ADCT), e está previsto no § 1º do art. 165 da Constituição Federal. O PPA deve ser enviado ao Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato e tem validade para um período de quatro exercícios financeiros. A sua execução inicia-se no segundo ano do mandato presidencial e encerra-se no primeiro ano do mandato presidencial subseqüente.
Visa o plano plurianual estabelecer os programas e as metas governamentais de longo prazo. Também aborda as metas fiscais a serem atingidas por tipo de programa e ação, bem como lista as despesas de duração continuada (ex: benefícios previdenciários) condicionando toda a programação do orçamento ao planejamento de longo prazo. É planejamento conjuntural para a promoção do desenvolvimento econômico, do equilíbrio entre as diversas regiões do País com o objetivo de diminuir as diferenças sociais e atingir a estabilidade econômica.
O PPA para o quadriênio 2000-2003, portanto, ainda vigente, foi veiculado pela Lei Federal nº 9.989/2000. Dias desses, o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso disse ao jornal "O Globo" que o Governo Lula precisava de uma agenda nova, com o que respondeu o Ministro do Planejamento, que a agenda nova seria o PPA.
Pois bem. É sem sombra de dúvida um grande desafio para o Governo Lula, a organização de um plano de investimentos, ao mesmo tempo em que se busca manter um superávit primário, também almeja-se um avanço social jamais visto no Brasil. Com efeito, o gasto público no Brasil é um grave problema. Gasta-se mal, por que as prioridades são eleitas muitas das vezes em favor do interesse particular em detrimento do público, e noutras vezes o dinheiro público é malversado via obras inacabadas e licitações "dirigidas".
Com o novo PPA, promete o Governo Lula [1], a redução da vulnerabilidade externa; investimentos expressivos na infraestrutura do país, ênfase em programas que garantam o desenvolvimento regional, e a criação de um mercado de massa para levar à inclusão social e à desconcentração de renda. Conseguiremos isto com o nível de corrupção reinante? Veja-se recentemente o caso de desvio de verbas da saúde no município de Porto Seguro-BA!
Pretende o Governo Lula transformar o valor de programas sociais, como o Fome Zero e o Bolsa-Escola, num processo de estímulo ao consumo popular, por parte do amplo mercado de massa. O PPA já tem o seu primeiro esboço debatido no âmbito ministerial, e o Governo Lula pretende nos próximos dois meses, debatê-lo com a sociedade. Serão ao todo 27 fóruns nos estados, o primeiro no próximo dia 30 em Manaus. O Ministro Luiz Dulci sinaliza que devem participar destes fóruns, pelo menos duas mil entidades e movimentos organizados da sociedade
No esboço do PPA em debate, o governo defende a necessidade de aprovação das reformas da Previdência e tributária como forma de garantir o desenvolvimento do país. Na verdade, o projeto de Reforma Tributária encaminhada ao Congresso Nacional tem preponderantes preocupações arrecadatórias, e.g, o aumento de impostos progressivos no sistema, tornando progressivos os impostos sobre herança, doações e transmissões inter vivos, e a criação em definitivo da CMF, malgrado sinaliza algum avanço na unificação do ICMS, que é nitidamente um imposto de caráter federal, fato inobservado quando de sua criação no sistema tributário brasileiro.
Lembremos. O Governo Fernando Henrique Cardoso recebeu o país com uma carga tributária de 28,6% do PIB e entregou-o ao Governo Lula com 35,86% do PIB. Se não revisto o gasto público em qualidade e quantidade, certamente, o Governo Lula se encarregará de levar a carga tributária nos 40% do PIB. Segundo dados do IBPT (Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário), as duas reformas encaminhadas ao Congresso Nacional elevará a nossa carga tributária para 39,8% do PIB, passando a da Alemanha que é de 39,8 do PIB, e ficando só atrás da Suécia, 47% do PIB. Curiosamente, é sabido também que cresceu nas últimas três décadas o comprometimento da renda familiar com a privatização de serviços públicos. Uma família de classe média com dois filhos gastava, na década 70 (quando a carga era de 20,89% do PIB), o equivalente a 7% de sua renda mensal com educação e saúde. Este número passou para 12% na década seguinte, foi a 20% no início do plano real e chegou a 27% em 2002.
Veja o senhor leitor, que foi aumentada a carga tributária, ao mesmo tempo em que aumentou também o gasto da família média brasileira com o pagamento de serviços privados. Conclusão: nas últimas décadas, inchou a arrecadação tributária e encolheu os serviços prestados pelo Estado brasileiro.
Quer nos crer que o grande desafio se dá no campo do gasto público. É preciso melhor gastar o dinheiro público brasileiro, e é nesta linha que o PPA deve se orientar. É preciso reduzir subvenções desnecessárias, suprimir até imunidades (o que poderia fazer a Reforma Tributária e não o fez), e combater fortemente a corrupção endêmica do aparelho estatal, talvez esta deveria ser a maior meta a ser positivada no PPA. Se a corrupção não for estancada, não adianta arrecadar mais, porque o dinheiro não é gasto de forma justa. Nossa corrupção ainda corre o forte risco de generalização, como já existe em alguns países, onde as relações sociais não são definidas conforme a lei, mas conforme o valor da propina.
Papel importante exercerá e já está exercendo o Poder Judiciário no controle do gasto público. Uma prova efetiva disto que acabamos de afirmar. No dia 20 de maio de 2003, o juiz da 8ª Vara de Fazenda Pública do Rio de Janeiro, concedeu liminar à Comissão de Assuntos Urbanos da Câmara de Vereadores do Rio de Janeiro, suspendendo os efeitos do contrato firmado no fim de abril de 2003, entre o Prefeito César Maia e a Fundação Guggenheim, para construção de uma filial do museu no Píer da Praça Mauá no centro do Rio.
Tal contrato previa o pagamento de U$10 milhões de dólares até o dia 30 de maio, à fundação e ao arquiteto Jean Nouvel, referentes às primeira parcelas para elaboração do projeto executivo do prédio. Pois bem. O magistrado fundamentou a sua decisão no art. 167, § 1º da Constituição Federal, porquanto nenhum investimento que ultrapasse o ano financeiro (no caso 2003) pode ser iniciado sem estar previsto no plano plurianual de investimentos, ou amparado por lei autorizativa. O acordo do Guggenheim, bem lembrou o juiz, ainda prevê que prefeitura terá que comprometer seu orçamento por no mínimo uma década. Até 2007, ela terá que pagar U$836 mil dólares anuais à Fundação Guggenheim, pela supervisão do projeto [2]. Eis aí um exemplo a ser seguido, um magistrado conferindo eficácia social ao plano plurianual, fazendo cumprir fielmente o Texto Constitucional e controlando o gasto público ilegítimo.
Precisamos aprofundar a noção trágica de como é nocivo à sociedade o gasto público indevido, desnecessário. Precisamos de transparência no gasto público e na gestão da coisa pública. Precisamos de eficiência e economicidade na forma de gerir o estado brasileiro, para enfim, em meio a tantas escolhas trágicas ¾ e trágica por que sempre em detrimento de muitas outras também relevantes ¾ fazermos a mais adequada e a mais justa para o desenvolvimento de nossa "sociedade de miseráveis" como já verberou o filósofo Manfredo. A de Oliveira. [3]
Tudo isto esperamos do novo Plano Plurianual de Investimentos, para que a longo prazo vejamos o Brasil caminhar em direção a dias melhores.
3. Princípios orçamentários.
A Constituição Federal oferece ao Governo Lula os instrumentos necessários para o implemento dos desejos da nação. Por isto o PPA, num sentido amplo e genérico, e após a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e a LOA (Lei Orçamentária Anual) devem caminhar no sentido de atender o primado dos princípios orçamentários, que como não poderia deixar de ser, estão no patamar da Constituição Federal.
Para nós os princípios orçamentários são valores jurídicos, isto é, o objeto jurídico dinâmico dos signos jurídicos postos na Carta Magna. [4] A metalinguagem doutrinária vem de enumerá-los da seguinte forma.
3.1. Princípio da redistribuição de rendas - Este princípio possui base empírica no art. 1º, inciso III e art. 3º, incisos I a IV da Constituição Federal. Não atua ele no campo da vertente da receita pública, mas, sim no da despesa pública. Opera pela distribuição de bens e de serviços públicos a quem deles carece, pela entrega de prestações financeiras (subvenções sociais etc) e pelo financiamento de programas de saúde e de assistência. Como bem percebido por Ricardo Lobo Torres, a classe média brasileira tem capturado boa parte dos gastos orçamentários do País, principalmente, no que concerne ao ensino público gratuito e às prestações de saúde qualificadas. As subvenções sociais por seu turno, têm sido utilizadas como instrumento de corrupção de deputados, senadores e altos funcionários do Executivo, conforme comprovou a CPI da ''máfia do orçamento''. Embora, os gastos públicos no Brasil sejam elevados, estes ainda não se dirigem à camada da população mais pobre. logo, não redistribuem riqueza, portanto, fere de morte este princípio constitucional financeiro.
3.2. Princípio da Gratuidade - Com base empírica no art. 1º inciso III, e art. 3º, incisos I a IV da Constituição Federal, É o princípio da gratuidade importante princípio de justiça orçamentária, ocupa posição oposta à do princípio do custo/benefício, que sinaliza no sentido de que cada qual deve arcar com os custos administrativos dos benefícios auferidos pessoal ou coletivamente. Por este princípio, determinadas pessoas nada devem pagar pela obtenção de bens públicos, todavia, infelizmente, a gratuidade ainda tem abrangência limitada na democracia financeira contemporânea. Este princípio informa em primeiro lugar, a entrega de prestações positivas para a defesa do mínimo existencial (v. art. 208, I da CF) ensino fundamental gratuito; assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos (art. 5º, inciso LXXIV); a garantia de certidões aos reconhecidamente pobres na forma da lei (art. 5º, inciso LXXVI).
É importante salientar que Ricardo Lobo Torres [5] assevera que a gratuidade deflui da própria natureza dos direitos: os fundamentais, que exibem o status positivus e necessitam de prestações gratuitas. Os direitos sociais e econômicos são protegidos por prestações sociais remuneradas, a não ser que as condições econômicas do Estado permitam a entrega não onerosa, portanto, tal distinção é de crucial importância para o perfeito entendimento do pensamento do consagrado professor carioca, Ricardo Lobo Torres.
3.3. Princípio da Solidariedade - Com base empírica no art. 1º, inciso III e art. 3º I a IV da CF, tal princípio se sintetiza na visão conjunta da receita e da despesa e se comunica intimamente com o princípio da redistribuição de rendas. Qualquer estudo de direito financeiro que pretenda contribuir para o desenvolvimento da sociedade brasileira, não pode e não deve ser hermético a ponto de olvidar quem somos. Não somos americanos nem europeus. Somos brasileiros e, se quisermos mais, somos latino-americanos. Isso quer dizer que em nossa imensa maioria somos pobres, mesmo que alguns poucos consigam acumular riquezas. Há que haver solidariedade na aplicação dos recursos orçamentários, e isto só se materializará, se ao mesmo tempo em que estudarmos e compreendermos o Direito Comparado no campo do direito financeiro e tributário, transcriarmos esta leitura segundo os nossos interesses, de brasileiros e latino-americanos. Tamanho dever é um exercício permanente e indormido, porquanto qualquer distração nos fará cair na armadilha dos países desenvolvidos, e por conseguinte, aprofundará ainda mais a miséria social em que vivemos.
Sem uma racionalização ética e solidária da atividade destinada a resolver o problema da satisfação das necessidades, torna-se impossível a constituição de uma sociedade política. O Estado de direito é incompatível com o Estado de miséria [6], uma vez que a exigência ética básica é incondicional e abrange todas as dimensões do ser-homem. No Brasil, cuja eticidade é profundamente marcada pela injustiça, vivemos frente a uma inafastável exigência de que, para tornarmos um verdadeiro Estado de direito democrático, precisamos antes de qualquer coisa, integrarmos (com base no princípio da solidariedade orçamentária), no processo de desenvolvimento uma imensa massa de excluídos. Essa é a exigência central de nossa epocalidade, é a forma específica de efetivação, em nossa contemporaneidade, da exigência ética fundamental de respeito e proteção à dignidade da pessoa humana.
3.4. Princípio do Desenvolvimento - Assoalhado dentre outros, no art. 3º, inciso II da Constituição Federal, este princípio orçamentário nos revela que a idéia de desenvolvimento assumiu extraordinária importância nas últimas décadas e vem ganhando recentemente um novo contorno jurídico. O desenvolvimento compreende duas direções: o desenvolvimento humano (que se divide em: qualidade de vida e combate à pobreza) e o desenvolvimento econômico art. 3º inciso II da CF, que se alerta, há que ser justo. O Economista e Premio Nobel, Amartya Sen diz dentre outras coisas, que desenvolvimento consiste na remoção dos vários tipos de supressão de liberdade que deixa o povo com pouca escolha e pequena oportunidade de exercer a sua agenda razoável. A remoção da falta de liberdade substancial é constitutiva do desenvolvimento.
3.5. Princípio do Justo Gasto do tributo arrecadado - Corolário do princípio da moralidade e da eficiência, ambos previstos no art. 37 da Constituição Federal, este princípio orçamentário, encontra base empírica ainda em diversos outros artigos do Texto Constitucional, a destacar o 37 já mencionado, o art. 3º I, bem como o art. 70 caput. Na era do Estado Fiscal, a qual vivemos neste momento, o tributo é a receita derivada (não desconhecemos isto, porém, o uso da palavra "tributo" ao revés de "receita" é proposital) que dá sustentação à existência do Estado, daí por que cresce de importância, a correta aplicação dos princípios que norteiam os gastos públicos. Moralidade, eficiência, economicidade e legitimidade são conceitos jurídicos que formam o núcleo substancial do princípio do justo gasto do tributo arrecadado. Gastar de forma justa os valores arrecadados mediante a tributação, é gastar de forma à atender a moral, a eficiência, a economicidade e a legitimidade do gasto a ser eleito.
Tal princípio envolve os gastos de todas as espécies tributárias arrecadadas (impostos, taxas, contribuições de melhorias, empréstimos compulsórios e as contribuições em geral). Na pós-modernidade prevalece o complexo, o híbrido, o plural, logo, tanto o direito tributário quanto o financeiro dialogam entre si, para juntos, declararem a justeza ou não dos valores arrecadados e gastos pelo Estado. Tributo arrecadado cuja receita é malversada, é tributo injustamente arrecadado, portanto, tributo passível de devolução, bem como, de punição dos responsáveis pela má utilização dos recursos públicos.
4. Conclusões.
Com efeito, o problema fundamental em relação aos direitos do homem, hoje, como bem alerta Norberto Bobbio [7], "não é tanto o de justificá-los, mas o de protegê-los. Trata-se de um problema não filosófico, mas político". (grifos em itálico no original).
Eis aí um desafio para o Governo Lula e para toda nação brasileira, fazer do PPA o início de um caminho para proteção dos Direitos Humanos, e de uma sociedade mais justa e fraterna. O século XX foi o da técnica, o XXI será o da ética, ou não teremos o que festejar daqui a cem anos, já o disse o atual Ministro da Educação, Cristovam Buarque. [8]
Realmente, o século XXI há de ter como meta à proteção dos valores éticos como definidores dos objetivos sociais, subordinando a economia a estes objetivos, e fazendo da técnica uma simples ferramenta de uma utopia definida eticamente. Todos queremos um país decente, com uma democracia republicana, que respeite o povo (redundância que se impõe!), o dinheiro público, e na qual os direitos à justiça, à segurança, à eficiência do setor público sejam ofertados de forma digna a todos. Um país sem corrupção, e que confira uma garantia, uma proteção a um mínimo existencial aos seus cidadãos, isto é, escola para todas as crianças, sistema de saúde assegurado a todas as famílias que dele necessitarem e a todo adulto, um emprego. Isto exige, mudanças de postura, inversão nas prioridades até então eleitas e eliminação de privilégios cada dia mais difíceis de se manter.
Assim como foi a escravidão, a questão da pobreza no Brasil é primeiro, uma questão moral, depois uma questão técnica e política. São sábias as palavras do atual Ministro da Educação Cristovam Buarque quando diz: "O fim da pobreza depende, por isso, do Estado: ético, no compromisso com um país sem pobreza; competente, para formular soluções simples que enfrentem o problema diretamente; austero, para não desperdiçar recursos; forte, capaz de levar adiante suas políticas sociais; e pequeno, para não cair no pântano da burocracia. Para financiar, bastaria definir uma hierarquia de nossas dívidas: paguemos todas elas, mas primeiro as dívidas com os pobres, entre estes, as crianças, através da educação." [9]
Para que todos estes desejos de proteção (insistimos aqui em Bobbio) se efetivem, é preciso conforme ensina Rubens Ricupero [10], restituir o sentido original perdido pela economia, que é fazer com que ela seja capaz de satisfazer os três principais tipos de necessidades humanas: as materiais, as de relações entre as pessoas, as espirituais (necessidades de cultura, arte, meditação, interioridade, todo o domínio do simbólico). Ora, a economia atual prefere estimular necessidades artificiais em detrimento das de ordem relacional ou cultural. Assim também é o pensamento do professor norte-americano John Rawls [11], que dá sua contribuição no ramo da filosofia política, para estabelecer parâmetros éticos, para a redefinição do modelo de justiça distributiva pugnado pela tradição democrático-constitucional dos últimos duzentos anos, que foi atropelado pela voracidade do liberalismo econômico, o qual, ao estremar a defesa ilimitada da liberdade de acumular riquezas acabou por também estremar, por outro lado, a concentração de miséria.
O Estado é o agente normativo e regulador da atividade econômica, dispõe o art. 174, caput, da Constituição Federal. Neste sentido, o Plano Plurianual de Investimentos deverá ser o sinalizador para atividade econômica, de que o Governo será o agente normativo e fortalecedor de nossos objetivos sociais, e assim o será, se guiado pelos princípios orçamentários, e pelo desejo, e ao mesmo tempo, desafio, de dar sentido à economia e à sociedade. Valerá a pena enfrentá-lo? Claro que sim. "Atrever-se, assumir riscos, é perder o pé momentaneamente. Não se arriscar é perder-se a si próprio para sempre", já dizia o profeta de nossas angústias Kierkegaard [12].
Notas
01. Extraído de "O Globo", Rio de Janeiro, notícia, "Mantega reage a FH: ''PPA é agenda novíssima". 20/05/2003.
02. Extraído do Jornal "O Globo", Rio de Janeiro, notícia, "Liminar suspende contrato do Guggenheim", 21/05/2003, p. 18.
03. "Ética e racionalidade moderna" São Paulo. Loyola. 1993. p. 42.
04. V. Roberto Wagner Lima Nogueira, "Fundamentos do Dever Tributário" Belo Horizonte. 2003. p. 69-85.
05. Cf. "Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributário" Volume 5. 2ª ed. Rio de Janeiro. Renovar. 2000. p. 178-196.
06. Pobreza é definida como a condição daqueles cuja renda não é suficiente para cobrir os custos mínimos de manutenção da vida humana: alimentação, moradia, transporte e vestuário. Isso num cenário em que educação e saúde são fornecidas de gratuitamente pelo governo. Outra é a linha da miséria (ou de indigência), que determina quem não consegue ganhar o bastante para garantir aquela que é a mais básica das necessidades: a alimentação. No caso brasileiro, há 53 milhões de pessoas abaixo da linha da pobreza. Destas, 30 milhões vivem entre a linha da pobreza e acima da linha da miséria. Cerca de 23 milhões estão na situação que se define como indingência ou miséria. Ricardo Mendonça e Luís Henrique Amaral, "O paradoxo da miséria", Revista Veja. Edição 1.735. 23-01-2002. p. 84.
07. "A Era dos Direitos" Rio de Janeiro. Campus. 1992. p. 24.
08. "Os Instrangeiros" 2ª ed. Rio de Janeiro. 2002. p. 116.
09. "Os Instrangeiros" op. cit. p. 65.
10. "Esperança e Ação - Um depoimento pessoal" Paz e Terra. Rio de Janeiro. 2002. p. 268.
11. "Uma Teoria da Justiça" São Paulo. Martins Fontes. 1997.
12. Apud. Rubens Ricupero, op. cit. p. 268.