Resumo
Este artigo tem como objetivo explanar acerca da responsabilidade extracontratual do Estado, tal como apresentar suas três correntes. Para tanto, haverá embasamento em leis, doutrinas e jurisprudências brasileiras.
Palavras Chave: Responsabilidade Extracontratual do Estado; Teoria do Risco Administrativo; Teoria da Culpa Administrativa; Teoria do Risco Integral; Direito Administrativo; Responsabilidade Civil;
Abstract
This article aims to explain about the non-contractual liability of the state, such as presenting its three chains. For this, there will be grounding in laws, doctrines and jurisprudence Brazilian..
Keywords: Non-contractual responsibility of the State; Theory of Administrative risk; Administrative theory of guilt; Integral Risk theory; Administrative law; Civil responsibility;
- A Responsabilidade Extracontratual do Estado
A responsabilidade extracontratual do Estado (também chamada de responsabilidade civil da administração) trata do dever do Poder Público em reparar danos causados à terceiros, através de seus agentes públicos. O dano deve ser realizado através de um comportamento unilateral, lícito ou ilícito, comissivo ou omissivo, material ou jurídico e se exaure com o pagamento da indenização.
Tal noção – que obteve grande desenvolvimento teórico através do Direito francês e da construção pretoriana do Conselho do Estado - é fundamental hoje no Direito Público de todos os povos, sendo adotada por todas as legislações mundiais. Os dois últimos países a adotarem tal princípio foram Estados Unidos (1946) e Inglaterra (1947).
Três teses para resolução de casos envolvendo a responsabilidade extracontratual do Estado foram desenvolvidas, sendo a teoria da culpa administrativa, teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral, que passaremos a tratar a partir de agora.
- Teoria da Culpa Administrativa
Trata-se de responsabilidade subjetiva do Estado, em que os danos são causados por uma ausência de serviço deste. Para tanto, é necessária a comprovação de dolo ou culpa do Estado pela vítima. Conforme explana Celso Antônio Bandeira de Mello:
“ Há responsabilidade subjetiva quando para caracterizá-la é necessário que a conduta geradora de dano revele deliberação na prática do comportamento proibido ou desatendimento indesejado dos padrões de empenho, atenção ou habilidade normais (culpa) legalmente exigíveis, de tal sorte que o direito em uma ou outra hipótese resulta transgredido. Por isso é sempre responsabilidade por comportamento ilícito quanto o Estado, devendo atuar, e de acordo com certos padrões não atua ou atua insuficientemente para deter o evento lesivo”
(Curso de Direito Administrativo, MELLO, Celso Antônio Bandeira de, São Paulo: 2005, Malheiros Editores)
Como exemplo, apresentarei um dano causado à carro de terceiro, após a queda de uma árvore. Tendo em vista que o município possui o dever de conservação das árvores localizadas em via pública, o que não ocorreu neste caso, foi concedido à vítima o direito de ser indenizada:
“EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO - AGRAVO LEGAL EM REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÃO CÍVEL - ART. 557, § 2º, CPC - RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO - TEORIA SUBJETIVA (CULPA ADMINISTRATIVA OU CULPA ANÔNIMA) - QUEDA DE ÁRVORE EM AUTOMÓVEL ESTACIONADO EM VIA PÚBLICA - COMPETÊNCIA DO ENTE MUNICIPAL DE FISCALIZAR E CONSERVAR A VEGETAÇÃO LOCALIZADA EM ESPAÇO PÚBLICO - AUSÊNCIA DE PROVA POR PARTE DO MUNICÍPIO DE QUE AGIU DE FORMA DILIGENTE A FIM DE EVITAR O DANO OU DA EXISTÊNCIA DE ALGUMA DAS CAUSAS DE ROMPIMENTO DO NEXO DE CAUSALIDADE (CULPA EXCLUSIVA DA VÍTIMA, FATO DE TERCEIRO, CASO FORTUITO OU FORÇA MAIOR) - DEVER DO MUNICÍPIO DE INDENIZAR -AGRAVO NÃO PROVIDO - DECISÃO UNÂNIME.”
(TJ-PE - AGV: 2648957 PE , Relator: Jorge Américo Pereira de Lira, Data de Julgamento: 14/05/2013, 1ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 27/05/2013)
- Teoria do Risco Administrativo
Segundo a Teoria do Risco Administrativo, há o dever de indenizar terceiro quando há simplesmente a relação causal entre a ação realizada pelo Estado e o dano causado à vítima. Não é necessário que esta comprove se houve culpa ou dolo por parte da Administração ou de seus agentes.
O nome é autoexplicativo: Esta teoria é baseada no risco que o Estado toma para si ao prestar determinados serviços, devendo indenizar em caso de danos causados à terceiros. O risco e a solidariedade social são pilares e conduzem à justiça distributiva, razão pela qual o direito brasileiro a adotou em seu artigo 37, §6º, da Constituição Federal de 1988:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”
A vítima fica dispensada de comprovação de dolo ou culpa, todavia, o Estado poderá diminuir o valor indenizatório, ou até mesmo eliminar este direito se comprovar força maior, atos de terceiros e culpa da vítima (sendo, portanto, excludentes de responsabilidade).
O Estado, após condenação, poderá realizar ação de regresso contra o agente que causou o dano. Neste caso, terá de comprovar dolo ou culpa deste.
Como exemplo, trago o caso de um dano permanente causado à terceiro, após tratamento médico inadequado realizado em hospital público. Foi concedida a indenização após comprovação de todos os pressupostos, conforme abaixo:
“RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO PODER PÚBLICO ELEMENTOS ESTRUTURAIS PRESSUPOSTOS LEGITIMADORES DA INCIDÊNCIA DO ART. 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO FATO DANOSO (INCAPACIDADE PERMANENTE) RESULTANTE DE TRATAMENTO MÉDICO INADEQUADO EM HOSPITAL PÚBLICO (OU MANTIDO PELO PODER PÚBLICO) DANOS MORAIS RESSARCIBILIDADE DOUTRINA JURISPRUDÊNCIA RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO . Os elementos que compõem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do Poder Público compreendem (a) a alteridade do dano, (b) a causalidade material entre o eventus damni e o comportamento positivo (ação) ou negativo (omissão) do agente público, (c) a oficialidade da atividade causal e lesiva imputável a agente do Poder Público que tenha, nessa específica condição, incidido em conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou não, do comportamento funcional e (d) a ausência de causa excludente da responsabilidade estatal. Precedentes. A ação ou a omissão do Poder Público, quando lesiva aos direitos de qualquer pessoa, induz à responsabilidade civil objetiva do Estado, desde que presentes os pressupostos primários que lhe determinam a obrigação de indenizar os prejuízos que os seus agentes, nessa condição, hajam causado a terceiros. Doutrina. Precedentes . - Configuração de todos os pressupostos primários determinadores do reconhecimento da responsabilidade civil objetiva do Poder Público, o que faz emergir o dever de indenização pelo dano moral e/ou patrimonial sofrido.”
(STF, Relator: Min. CELSO DE MELLO, Data de Julgamento: 02/12/2014, Segunda Turma)
Um fato interessante é que em casos de mortes de detentos, várias decisões tem sido no sentido de que, apesar de ocorrer a omissão do Estado, por ter uma missão de zelar pela integridade do preso, a aplicabilidade será de responsabilidade objetiva ao invés de subjetiva:
“APELAÇÃO CÍVEL, COM REEXAME NECESSÁRIO - AÇÃO DE INDENIZAÇÃO - MORTE DE DETENTO PROVOCADA POR OUTROS DETENTOS EM UNIDADE PRISIONAL - AGRAVO RETIDO CONHECIDO E DESPROVIDO - INÉPCIA DA INICIAL - INOCORRÊNCIA - RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO - OMISSÃO ESPECÍFICA - FALHA NO DEVER DE GUARDA E PROTEÇÃO DOS CUSTODIADOS - GARANTIA DE HIGIDEZ FÍSICA E MORAL PREVISTA NO ART. 5º, INCISO XLIV, E ART. 40 DA LEP (LEI DE EXECUÇÃO PENAL) - CULPA EXCLUSIVA DA VÍTIMA NÃO RECONHECIDA - IRRELEVÂNCIA DO FATO DE TERCEIRO - NEXO CAUSAL EVIDENCIADO - DEVER DE INDENIZAR CARACTERIZADO - DANO MATERIAL - PENSIONAMENTO - CAPACIDADE ECONÔMICA PRESUMIDA - FAMÍLIA DE BAIXA RENDA - PRECEDENTES - VALOR DEVIDO NA PROPORÇÃO DE 2/3 DO SALÁRIO MÍNIMO, FRACIONADOS EM IGUAL PARTE PARA CADA AUTOR, DESDE O EVENTO DANOSO (MORTE) - DANO MORAL PRESUMIDO - PERDA PREMATURA DO PAI - QUANTUM ARBITRADO EM ATENÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE - SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA, DE OFÍCIO, NO TOCANTE AOS JUROS DE MORA E À CORREÇÃO MONETÁRIA (TERMO INICIAL, TAXA E ÍNDICE), INCIDENTES SOBRE OS DANOS MORAIS E MATERIAIS - MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA - POSSIBILIDADE - HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS REDUZIDOS EM APRECIAÇÃO EQUITATIVA E EM OBSERVÂNCIA AOS PARÂMETROS DO ART. 20, §§3º E 4º, DO CPC - REEXAME NECESSÁRIO - RESSALVA SOBRE A CONCESSÃO DO PERÍODO DE GRAÇA CONSTITUCIONAL E DISTRIBUIÇÃO DO PENSIONAMENTO - APELO PARCIALMENTE PROVIDO.”
(TJPR - 1ª C.Cível - ACR - 1196080-2 - Paranavaí - Rel.: Renato Braga Bettega - Unânime - - J. 27.01.2015)
- Teoria do Risco Integral
Por fim, segundo a Teoria do Risco Integral, o Estado fica obrigado a reparar todo dano causado à terceiro, mesmo que com dolo ou culpa da vítima comprovada. Por ser extremista, é pouco utilizada no Brasil, conforme nos explica Hely Lopes Meirelles:
“A teoria do risco integral é a modalidade extremada da doutrina do risco administrativo, abandonada na prática, por conduzir ao abuso e à iniquidade social. Por essa fórmula radical, a Administração ficaria obrigada à indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, ainda que resultante de culpa ou dolo da vítima”
(Direito Administrativo Brasileiro, MEIRELLES, Hely Lopes, São Paulo: 2011 – Malheiros Editores)
No Direito Ambiental, é utilizado com mais frequência, com jurisprudência consolidada junto ao Superior Tribunal de Justiça. Todavia, no âmbito administrativo (que é o foco deste artigo), a teoria do risco integral somente se aplica em casos de acidentes nucleares, indo de encontro ao artigo 21, XXIII, d, da Constituição Federal:
“Art. 21. Compete à União:
(...)
XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições:
(...)
d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa;”
- Conclusão
A responsabilidade extracontratual do Estado é utilizada no Brasil com base na teoria do risco administrativo, que consta de forma expressa em nossa Constituição Federal, conforme art. 37, §6º. Em caso de danos à terceiros, estes podem solicitar indenização, mas o Estado, caso comprove que o dano ocorreu por força maior, atos de terceiros ou culpa da vítima, podem se eximir da indenização ou diminuir seu valor.
Referências
BELTRANO, S. Título do livro. Curitiba: Editora, 2007.
MELLO, Celso A. B. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros Editores, 2005.
MEIRELLES, Hely L. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 2011.
BARRETO, Caroline M. O STJ e a teoria do risco integral na responsabilidade civil por dano ambiental. In: Conteúdo Jurídico, 2014. (http://www.conteudojuridico.com.br/artigo,o-stj-e-a-teoria-do-risco-integral-na-responsabilidade-civil-por-dano-ambiental,51705.html)