Palavras-chave: Administração Pública; Princípio da Eficiência; Razoabilidade; Bom Administrador; Moralidade; Conceito; Emenda Constitucional 19/1998; artigo 37: Constituição Federal.
Sumário: I – Introdução. II - Conceito do Princípio da Eficiência. III - Diferenciações entre o princípio da eficiência e os princípios da boa administração, da moralidade e da racionalidade. IV – Apontamentos Finais. Referências Bibiográficas. Notas Recessivas e Explicativas.
1. Introdução
O presente artigo busca trazer o conceito jurídico introdutório do princípio da eficiência da administração, por meio da investigação doutrinária e jurisprudencial, face ao ordenamento jurídico anterior e posterior à Emenda Constitucional 19/1998. Essa Emenda Constitucional incluiu, no artigo 37, da Constituição Federal de 1988, expressamente a eficiência princípio da Administração Pública. Logo, existe claramente a necessidade da definição desse conceito jurídico, para que possa o operador do direito aplicá-lo na atividade administrativa.
Assim, o ensaio está dividido em duas partes, a primeira é referente ao conceito jurídico do princípio da eficiência, e a segunda destina-se a sua diferenciação entre esse e os princípios do bom administrador, da razoabilidade e moralidade.
2. Conceito do Princípio da Eficiência
Apropriando-se do vocabulário do professor EROS ROBERTO GRAU, observando que a análise da eficiência da Administração Pública adquiriu uma grande valoração para a sociedade, tornando-se um valor cristalizado, pois não é interessante à sociedade a manutenção de uma estrutura ineficiente. A cristalização deste valor ganhou normatividade, transformando-se em um princípio a ser observado por todo o ordenamento jurídico no que tange à Administração Pública 1. Entretanto, cumpre verificarmos como deve ser interpretado tal princípio. Deve ser atentado que o vocábulo eficiência sofre de várias acepções, e que ao ser cristalizado como princípio jurídico receberá novas características, gerando, também, inúmeros conceitos do princípio da eficiência, os quais podem acabar sendo manipulados por conotações ideológicas e não jurídicas.
Observem-se alguns conceitos do princípio da eficiência, para exemplificar o dito pelo parágrafo anterior, entre eles o de VLADIMIR DA ROCHA FRANÇA:
"O princípio da eficiência administrativa estabelece o seguinte: toda ação administrava deve ser orientada para concretização material e efetiva da finalidade posta pela lei, segundo os cânones jurídico-administrativo." 2
Tal conceito apresenta-se muito restritivo quando tenta utilizar a acepção do vocábulo eficiência como eficácia social, ou a virtude de um ato administrativo atingir uma finalidade concreta 3, esquecendo-se em seu conteúdo a necessidade de avaliação dos meios e insumos.
De outra monta, temos o conceito do princípio da eficiência posto por ALEXANDRE MORAES:
"Assim, princípio da eficiência é o que impõe à administração pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, rimando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitarem-se desperdícios e garantir-se maior rentabilidade social." 4
Ao contrário do conceito de FRANÇA, esse é apresentado de forma muito ampla, muito além das acepções naturais do conceito de eficiência. Sem tirar o mérito de ser o primeiro a aprofundar-se no tema após a Emenda Constitucional nº 19/98, MORAES faz o conceito do princípio da eficiência confundir-se com outros princípios administrativos constitucionais. Por exemplo, a transparência é referente ao princípio da publicidade, a neutralidade e imparcialidade são referentes aos princípios da impessoalidade e igualdade. Outro, equívoco, muito comum entre vários doutrinadores e o próprio legislador, é o uso do vocábulo burocracia em sua conotação corriqueira, referente ao excesso de formalidade 5.
Alguns autores, ainda, nem aceitaram a eficiência como princípio administrativo constitucional, considerando-o como simples conseqüência de uma boa administração, servindo a sua nomeação no art. 37, após a Emenda Constitucional 19/1998, apenas como forma dar desculpas à população. MAURÍCIO ANTÔNIO RIBEIRO LOPES expõe a sua opinião:
"Inicialmente cabe referir que a eficiência, ao contrário do que são capazes de supor os procederes do Poder Executivo Federal, jamais será princípio da Administração Pública, mas sempre terá sido- salvo se deixou de ser em recente gestão pública – finalidade da mesma Administração. Nada é eficiente por princípio, mas por conseqüência, e não será razoável imaginar que a Administração, simplesmente para atender a lei, será doravante eficiente, se persistir a miserável remuneração de grande contingente de seus membros, se as injunções políticas, o nepotismo desavergonhado e a entrega de funções do alto escalão a pessoas inescrupulosas ou de manifesta incompetência não tiver um paradeiro" 6
Entre os fundamentos de seus argumentos, ele indica CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO que cita:
"Quanto ao princípio da eficiência, não há nada a dizer sobre ele. Trata-se, evidentemente, de algo mais do que desejável. Contudo, é juridicamente tão fluido e de tão difícil controle ao lume do Direito, que mais parece um simples adorno agregado ao art. 37. ou o extravasamento de uma aspiração dos que burilam no texto. De toda sorte, o fato é que tal princípio não pode ser concebido (entre nós nunca é demais fazer ressalvas obvias) senão na intimidade do princípio da legalidade, pois jamais suma suposta busca de eficiência justificaria postergação daquele que é o dever administrativo por excelência. Finalmente, anote-se que este princípio da eficiência é uma faceta de um princípio mais amplo já superiormente tratado, de há muito, no Direito italiano: o princípio da ‘boa administração’". 7
Concordamos em parte com os dois ilustríssimos autores quanto ser a eficiência algo mais do que desejável, bem como fazer parte do princípio da boa administração. Entretanto, entendemos o princípio da eficiência como princípio de atuação sobre o ato discricionário de natureza semelhante aos princípios da racionalidade e moralidade (também provindos do princípio da boa administração), porém todos são aplicados diferentemente sobre o ato administrativo e, por isso, são diferentes entre si. E outro motivo a embalar-nos pela crença da sua existência como princípio específico (que também é um dever como todos os outros princípios da administração pública) é o reconhecimento de toda uma massa de doutrinadores, e, também, da própria jurisprudência que tem pronunciamentos sobre o assunto desde 1954 8.
Opinião bem ponderada tem sido apresentada por LUCIA VALLE FIGUEIREDO, defensora da eficiência como princípio constitucional:
"Mas que é eficiência? No Dicionário Aurélio, eficiência é ‘ação, força virtude de produzir um efeito; eficácia.’
"Ao que nos parece, pretendeu o ‘legislador’ da Emenda 19 simplesmente dizer que a Administração deveria agir com eficácia. Todavia, o que podemos afirmar é sempre a Administração deveria agir eficazmente. É isso o esperado dos administradores.
"Todavia, acreditamos possa extrair-se desse novo princípio constitucional outro significado aliando-se-o ao art. 70. do texto constitucional, que trata do controle do Tribunal de contas.
"Deveras, tal controle deverá ser exercido não apenas sobre a legalidade, mas também sobre a legitimidade e economicidade; portanto, praticamente chegando-se ao cerne, ao núcleo, dos atos praticados pela Administração Pública, para verificação se foram úteis o suficiente ao fim a que se preordenavam, se foram eficientes." 9
Ou seja, a professora supra citada deixa claro que o princípio da eficiência não seria considerado um princípio constitucional se não englobasse as avaliações de legitimidade, em sentido amplo, e economicidade do ato.
Após verificados os protestos contra o reconhecimento do princípio da eficiência, cumpre-nos voltar à questão de qual sentido de eficiência se utiliza a Constituição Federal para elevá-lo a princípio. Observa-se, em vários dispositivos da Carta, mesmo nos alterados, a sua homenagem à indisponibilidade do interesse público, o controle do dinheiro público, e os outros princípios constitucionais. Remetemo-nos à reflexão do posto por FÁBIO KONDER COMPARATO 10, onde o conceito de eficiência somente poderá ser revelado se sua interpretação for de acordo com os outros princípios constitucionais. Logo, é fácil interpretar sistematicamente e teleologicamente que a norma jurídica emanada do princípio da eficiência utiliza o sentido amplo de eficiência. O conceito amplo de eficiência é trazido de forma plena, ou também colocado por UBIRAJARA COSTODIO como sentido comum, in verbis:
"Do exposto até aqui, indentifica-se no princípio constitucional da eficiência três idéias: prestabilidade, presteza e economicidade. Prestabilidade, pois o atendimento prestado pela Administração Pública deve ser útil ao cidadão. Presteza porque os agentes públicos devem atender o cidadão com rapidez. Economicidade porquanto a satisfação do cidadão deve ser alcançada do modo menos oneroso possível ao Erário público. Tais características dizem respeito quer aos procedimentos (presteza, economicidade), quer aos resultados (prestabilidade), centrados na relação Administração Pública/cidadão.
"Ocorre que há também outra espécie de situação a ser considerada quanto à Administração e que não engloba diretamente os cidadãos. Trata-se das relações funcionais internas mantidas entre os agentes administrativos, sob o regime hierárquico. Nesses casos, é fundamental que os agentes que exerçam posições de chefia estabeleçam programas de qualidade de gestão, definição de metas e resultados, enfim, critérios objetivos para cobrar de seus subordinados eficiência nas relações funcionais internas dependerá a eficiência no relacionamento Administração Pública/cidadão.
"Observando esses dois aspectos (interno e externo) da eficiência na Administração Pública, então, poder-se-ia enunciar o conteúdo jurídico do princípio da eficiência nos seguintes termos: a Administração Pública deve atender o cidadão na exata medida da necessidade deste com agilidade, mediante adequada organização interna e ótimo aproveitamento dos recursos disponíveis." 11
Cremos que das conceituações analisadas, na construção desse trabalho, a transcrita acima é a que maior precisão, conferindo com a conceituação jurídica de eficiência descrita por JOSÉ AFONSO DA SILVA. Esse doutrinador esclarece que a eficiência administrativa é atingida pelo melhor emprego dos recursos e meios (humanos, materiais e institucionais), para melhor satisfazer às necessidades coletivas num regime de igualdade dos usuários 12. Ou seja, é utilização dos melhores meios sem se distanciar dos objetivos da Administração Pública, atingindo a satisfação das necessidades coletivas. Por esse motivo, na avaliação da eficiência deve o administrador estar atento para a objetividade de seu princípio, sob pena de incorrer em arbitrariedades. 13
3. Diferenciações entre o princípio da eficiência e os princípios da boa administração, da moralidade e da racionalidade
Já tendo sido caracterizado o significado do conceito do princípio administrativo da eficiência, cumpre-nos diferenciá-lo de outros princípios, os quais esse é freqüentemente confundido: da moralidade, da racionalidade e do bom administrador.
A origem do princípio da eficiência é colocada por alguns doutrinadores como o princípio do bom administrador, entre eles, alguns defendem como sendo o mesmo. Entre os últimos, encontramos o Professor CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO 14 e DIOGO DE FIGUEIREIDO MOREIRA NETO, e este expõe o seguinte:
"(...) resultado de um aplicado trabalho de vanguarda da doutrina jurídica, desenvolvida desde meados do século XX, ostentando nomes como Raffaele Resta e Guido Falzonem no sentido de transcender o conceito de poder-dever de administrar, afirmando pela administração burocrática, empenhada em lograr apenas a eficácia jurídica, para estabelecer como um passo adiante, o dever de bem administrar, que é hoje respaldado pelos novos conceitos gerenciais, voltado à eficiência da ação administrativa pública." 15
Entretanto, respeitando e acreditando ser plenamente válida a opinião dos ilustres autores, arriscamo-nos a dizer que a definição e desenvolvimento de eficiência como princípio da Administração Pública é anterior ao momento indicado pelos mesmos. A eficiência como princípio da administração pública tem origem junto ao nascimento das grandes teorias das ciências administrativas. Entre os seus idealizadores estariam TAYLOR, FAYOL e WEBER, pois foram eles que definiram inicialmente o seu conteúdo principiológico. Observe-se ser FAYOL o primeiro a definir as características do bom administrador, bem como os princípios da administração geral 16. TAYLOR teve sua principal preocupação do estudo dos melhores meios como forma de obtenção do fim buscado pela organização 17. E, finalmente, WEBER caracterizou as organizações sociais, analisando a sua juridicidade e a eficiência como princípio para a obtenção de seus fins 18.
Apesar da divergência de quando nasceu o princípio da eficiência, é claro que hoje ele faz parte do princípio do bom administrador, assim, enquanto este é gênero, aquele é espécie. Poderíamos definir o bom administrador como aquele seguidor da moral administrativa, eficiência, justiça e racionalidade, ou seja, englobaria outros princípios. Os ilustres doutrinadores portugueses CANOTILHO e VITAL MOREIRA demonstram a mesma opinião quanto à diferença, quando expressam a obediência ao princípio da boa administração estabelecido na Carta Constitucional de seu país, como sendo a atuação tenente à eficiência e congruência 19.
O princípio da eficiência também não pode ser confundido com os princípios da moralidade e da razoabilidade. Quanto ao princípio da moralidade, como já dito antes, ele também está ligado ao bem administrar, da mesma forma que o princípio da eficiência, mas, enquanto este é referente a aspectos de meios, insumos e resultados dos atos administrativos na busca dos fins do Estado, o segundo se volta para os aspectos da boa-fé e lealdade administrativa 20. Uma das derivações ao Princípio da Moralidade é a probidade administrativa, especialmente, no trazido pelos art. 37, § 4ª, e 85, V, ambos da Constituição Federal de 1988. Tais dispositivos determinam punições ao agente público que não servir a Administração "com honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer." 21 Assim, cumulando-se ao já comentado, está clara a diferenciação entre os princípios da eficiência e moralidade administrativa
Já o princípio da razoabilidade difere-se do princípio da eficiência, pois aquele busca a congruência dos atos administrativos e dos seus fins, tanto que um ato pode ser plenamente eficiente, atingindo economicamente e plenamente o seu objetivo específico, mas pode não ser razoável para o atendimento dos fins da Administração Público. Ou seja, o ato administrativo será inválido juridicamente, mesmo dentro dos limites estabelecidos em lei, se foi desarrazoado, incoerente ou praticado sem considerar as "situações e circunstâncias que seriam atendidas por quem tivesse atributos normais de prudência, sensatez e disposição de acatamento às finalidades da lei atributiva da discrição manejada" 22
Cumpre ressaltar o motivo dos enganos cometidos por vários juristas defendendo ser o princípio da eficiência derivado do princípio da moralidade ou da razoabilidade. O primeiro motivo é referente à forma como tais princípios são aplicados, pois todos eles são quase impossíveis de serem conceituados de forma exaustiva pela norma geral e abstrata em sentido estrito, mas somente pelos critérios inerentes ao caso in concreto. Ou como expõe JÚLIO CESAR DA SILVA: "Há uma interligação do princípio da eficiência com os princípios da razoabilidade e da moralidade, pois o administrador, ao realizar sua atividade discricionária deve procurar o melhor critério" 23. Outro motivo para a confusão entre os doutrinadores é a própria característica de qualquer princípio normativo, a sua instantaneidade aplicativa, sendo impossível a aplicação isolada de um só princípio, pois todos têm dimensões próprias de peso e importância 24, e, ao mesmo momento, a interrelacionariedade de todos os princípios jurídicos, em especial, os três indicados acima. Ou seja, quanto esse último aspecto, podemo-nos relembrar das palavras de RUI BARBOSA:
"Costuma-se dizer que os princípios são tudo. Não seriamos nós quem contestasse esta verdade sensatamente entendida. Cultor mais devoto deles do que nós, não queremos que haja. Mas o primeiro de todos os princípios é o da relatividade prática na aplicação deles à variabilidade infinita das circunstâncias dominantes." 25