2. Conceito de desapropriação.. {C}2
3. Conceito de utilidade pública. {C}3
4. Declaração de utilidade pública. {C}4
4.1 Efeitos da declaração expropriatória. {C}4
4.2 Capacidade expropriatória. {C}5
5. Bens sujeitos à desapropriação.. {C}6
1. Introdução
O tema escolhido – análise da desapropriação por utilidade pública – encontra-se inserido entre as matérias de intervenção estatal na propriedade e direito mobiliário.
Abordaremos, de maneira breve e simplificada, a desapropriação por utilidade pública, o que se entende por utilidade pública, bem como o processo expropriatório.
2. Conceito de desapropriação
Desapropriação é uma forma originária de aquisição da propriedade. Tarefa muito complexa a de conceituar o que seria “desapropriação”. Desse modo, vejamos como alguns dos mais respeitados doutrinadores conceituam:
Para Hely Lopes Meirelles:
“Desapropriação ou expropriação é a transferência compulsória da propriedade particular para o Poder Público ou seus delegados, por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante prévia e justa indenização e, ainda, por desatendimento a normas do Plano Diretor (desapropriação-sanção, art. 182, §4º, III da CF), neste caso com pagamento em títulos da dívida pública municipal, aprovados pelo Senado Federal”.[1]
Para Maria Sylvia Di Pietro:
“Desapropriação é o procedimento administrativo através do qual o poder público ou seus delegados, mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização”. [2]
Entendemos que o conceito mais completo e moderno ficou por conta de Kiyoshi Harada:
“Instituto de direito público consistente na retirada da propriedade privada pelo Poder Público ou seu delegado, por necessidade ou utilidade pública, ou interesse social, mediante pagamento prévio da justa indenização em dinheiro (art. 5º, XXIV, da CF), por interesse social para fins de reforma agrária (art. 184 da CF), por contrariedade ao Plano Diretor da cidade (Art. 182, §4º, III da CF), mediante prévio pagamento do justo preço em títulos da dívida pública, com cláusula de preservação de seu valor real, e por uso nocivo da propriedade, hipótese em que não haverá indenização de qualquer espécie (art. 243 da CF).”[3]
3. Conceito de utilidade pública
Diz-se utilidade pública a desapropriação em que o Estado, para atender a situações normais, tem que adquirir o domínio e o uso de bens de outrem.[4]
Há uma grande discussão sobre a diferença entre utilidade pública e necessidade pública. Pulverizando qualquer dúvida, explica José Ailton Garcia:
“Para melhor compreensão do tema, é necessário reiterar que existe uma dicotomia entre os casos de utilidade pública e necessidade pública. Já foi dito que a expressão utilidade pública traz em seu bojo duas espécies de desapropriação: por necessidade e por utilidade pública. Tal dicotomia encontra amparo na Carta Magna (CF/88, art. 5º, inciso XXIV). Ambas as espécies de desapropriação provêm do mesmo gênero, interesse público.
Necessidade pública surge quando o Poder Público defronta-se com uma situação urgente e inadiável, somente removível mediante desapropriação. Na lição de pontes de Miranda a necessidade pública ‘supõe que algo não possa continuar, ou iniciar-se sem a desapropriação, para se transferir ao Estado ou a outrem, ou para se destruir ou extinguir o que é da pessoa a quem se desapropria.
A desapropriação por utilidade pública, propriamente dita, surge quando a incorporação da propriedade privada do domínio estatal atende ao interesse coletivo, que, encampado pelo poder público, converte-se em interesse público. Nessa modalidade, na visão do poder público, a declaração é conveniente e atende o interesse público, mesmo não sendo imprescindível”.[5]
4. Declaração de utilidade pública
“Art. 6º A declaração de utilidade pública far-se-á por decreto do Presidente da República, Governador, Interventor ou Prefeito”.
A declaração expropriatória é o ato inicial do procedimento expropriatório. Trata-se de um ato administrativo exclusivo do Poder Executivo, que, ao reconhecer a existência do interesse pública, com apoio constitucional e legal, determina a obtenção de um imóvel específico através da desapropriação. [6]
Segundo Harada, “esse ato expropriatório nada mais é do que a exteriorização da vontade da Administração Pública em deflagrar o procedimento expropriatório, ou seja, de exercer o poder de desapropriar”.[7]
4.1 Efeitos da declaração expropriatória
Alguns efeitos surgem quando da declaração de expropriação. Vejamos tais efeitos listados na obra de Celso Antônio Bandeira de Mello:
“a) Submete o bem à força expropriatória do Estado;
b) Fixa o estado do bem, isto é, suas condições, melhoramentos, benfeitorias existentes;
c) Confere ao poder público o direito de penetrar no bem a fim de fazer verificações e medições, desde que as autoridades administrativas atuem com moderação e sem excesso de poder;
d) Dá início ao prazo de caducidade de declaração”. [8]
Desse modo, com relação ao item “a”, dizer que o bem fica submetido à força expropriatória do Estado significa que o particular deve sujeitar-se a todas as operações materiais e jurídica necessárias à final desapropriação (ato imperativo). [9]
O item “b” traz como consequência o congelamento do estado atual do bem, ou seja, não se pode ficar alterando seu estado com benfeitorias ou melhoramentos. Harada explica que só serão indenizadas as benfeitorias úteis se realizadas com autorização do expropriante.[10]
Com referência ao item “c”, a declaração de utilidade pública mencionada no artigo 7º do decreto-lei 3365/41 autoriza as autoridades administrativas a adentrarem nos prédios que serão desapropriados. Assim, as autoridades conseguem fazer estudo prévio da situação do bem.
Por fim, Ronny Charles ensina sobre a caducidade:
“A caducidade da declaração de utilidade pública se refere à perda da validade dessa declaração, em razão de não ter o poder público, em determinado lapso temporal, promovido atos concretamente destinados a efetivar a desapropriação”.[11]
4.2 Capacidade expropriatória
Nos termos do artigo 6º supratranscrito, poderá editar declaração de utilidade pública o Presidente da República, o Governador do Estado, o interventor ou prefeito do município. Desse modo, podem desapropriar a união, os Estados, o DF ou os municípios.
A doutrina admite que a lei atribua à entidade da administração indireta a competência para declarar a desapropriação. Os concessionários de serviços públicos e os estabelecimentos de caráter público ou que exerçam funções delegadas de poder público também podem expropriar, desde que expressamente autorizados por lei ou contrato.[12]
5. Bens sujeitos à desapropriação
“Artigo 2º - Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.”
Levando em consideração o disposto no artigo 2º do Decreto lei 3365/41, os bens que podem ser desapropriados são todos aqueles destinados a atender alguma utilidade pública.
Novamente retiramos um trecho da obra de Harada:
“A Constituição Federal refere-se à propriedade, mas esta deve ser entendida em seu sentido mais amplo, de sorte a não se circunscrever aos bens de natureza imobiliária. Por isso a lei básica de desapropriação, em seu art. 2º, prescreve que ‘todos os bens’ poderão ser desapropriados, o que abarca os bens móveis e imóveis, os direitos autorais (aspecto patrimonial), os privilégios de invenção, os semoventes, as ações de sociedade anônimas, os arquivos e documentos de valor artístico ou histórico, enfim, tudo aquilo que for necessário para atingir uma finalidade de interesse público (necessidade ou utilidade pública e interesse social)”. {C}[13]{C}
Dessa maneira, os bens móveis ou imóveis, os bens corpóreos ou incorpóreos podem ser desapropriados. Desapropriam-se, pois, os bens e direitos.
Por fim, ensina Gasparini:
“Não se desapropria, ainda que seja apropriável e possa ser definido pelo seu valor econômico, o bem que é encontrável no mercado e que pode ser adquirido normalmente”.[14]
6. Conclusão
O presente artigo teve como objetivo destrinchar uma das formas de intervenção do Estado na propriedade privada, qual seja, a desapropriação por utilidade pública.
Destarte, conceituamos desapropriação, trazendo alguns trechos de livros dos mais importantes doutrinadores da área do direito administrativo. Em seguida, conceituamos utilidade pública, resolvendo o embate da dicotomia entre utilidade pública e interesse público.
Por fim, trouxemos alguns pontos do processo expropriatório: falamos da declaração de utilidade pública, ato do poder executivo sem o qual não se inicia a desapropriação. Abordamos, ainda, quais os bens que podem ser desapropriados, bem como quais pessoas possuem a capacidade expropriatória.
Bibliografia
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 26 ed. São Paulo, Atlas, 2014
GARCIA, José Nilton. Desapropriação. São Paulo. Atlas.2015
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 17ed. São Paulo, Saraiva. 2011
HARADA, Kiyoshi. Desapropriação. 11 ed. São Paulo. Atlas. 2015
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. São Paulo, Malheiros, 1994
PIRES, Antônio Cecílio Moreira. Direito Administrativo. 2ª ed. São Paulo. Atlas. 2013
CHARLES, Ronny. Direito Administrativo. 5ª ed. São Paulo. Jus Podivm. 2015