5. O Processo Orçamentário (as leis orçamentárias)
Denominamos processo orçamentário as leis orçamentárias previstas constitucionalmente que pretendem garantir a realização de ações articuladas do planejamento e da organização financeira estatal. Para isso, estabelecem momentos independentes, contudo, relacionados entre si.
O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) compõe as leis que regulam a atividade orçamentária dos entes públicos federal, estaduais e municipais. Apesar de se constituírem de etapas distintas, cada uma daquelas leis possui vínculos recíprocos, estabelecendo nexos entre si e possibilitando que se possa denominar a ação articulada dessas leis de processo orçamentário.
O modelo orçamentário constitucional, prevendo o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, se encontra na idéia de orçamento-programa já que "abre amplas possibilidades à implantação de um sistema integrado de planejamento do orçamento-programa, de sorte que o orçamento fiscal, os orçamentos de investimento das empresas e o orçamento da seguridade social passam a constituir etapas do planejamento de desenvolvimento econômico e social, ou, se se quiser, conteúdo dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais, na medida em que estes têm que compatibilizar-se com o plano plurianual... (54).
A idéia é que o plano plurianual, a LDO e a LOA, ao se integrarem, permitam um planejamento estrutural das ações governamentais com repercussões no plano econômico.
5.1. Plano Plurianual - PPA
O plano plurianual é uma lei que regula os projetos governamentais de longa duração, ou seja, aqueles programas tenham existência temporal superior a um exercício financeiro. Como existem obras/ações/projetos governamentais desenvolvidos em um intervalo de tempo superior a um ano, a criação do plano plurianual pretende responder a essa necessidade assegurando-se o planejamento e a transparência por meio de uma disciplina legal que regule tais casos.
A previsão do plano plurianual encontra-se no artigo 165, I CF e a sua abrangência no §1º do mesmo artigo que dispõe: "§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada".
Esse dispositivo define duas modalidades de despesas que devem obrigatoriamente estar previstas no plano plurianual. A primeira delas é relativa às despesas de capital que compreende os investimentos, as inversões financeiras e as transferências de capital. (55)
A segunda despesa a ser considerada na elaboração do plano plurianual é a dos programas de duração continuada, ou seja, todos aqueles que tiverem a sua duração prolongada por mais de um exercício financeiro.
Inserindo-se dentro da idéia de planejamento financeiro estatal, o plano plurianual qualifica este planejamento de estrutural na medida em que todos os planos e programas têm suas estruturas ordenadas conforme aquele (art. 165, §4º, CF). Disso resultaria a concepção de que o sistema orçamentário concebido pela constituição adotou o orçamento-programa, prevendo a integração do orçamento público com o econômico e garantindo a necessária coordenação da política fiscal (intervencionismo indireto) com a política econômica (intervencionismo indireto). (56) Certo é que o plano plurianual é modalidade de planejamento conjuntural criado para promover o desenvolvimento econômico, o equilíbrio entre as diversas regiões do País e a estabilidade econômica. (57)
O constituinte originário confiou na importância do plano plurianual e buscou a sua efetividade, determinando, por exemplo, que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão sob pena de crime de responsabilidade, conforme redação do art. 167, § 1º, C.F..
Normatizando as principais características do instituto inovador, deixou a Constituição à atribuição do legislador ordinário a tarefa de regular a vigência e os prazos do plano plurianual mediante Lei Complementar (art. 165, § 9º C.F). Entretanto, como o referido diploma legal ainda não foi elaborado, aplica-se o disposto no art. 35, § 2º, I, do ADCT. Tem-se assim que este plano deve ser elaborado no primeiro ano de mandato do chefe do poder executivo (presidente, governador ou prefeito), devendo ser encaminhado até quatro meses antes encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Tendo vigência por quatro anos, inicia-se a execução do plano plurianual a partir do segundo ano de governo até o final do primeiro ano no exercício financeiro do mandato subseqüente.
Saliente-se que os programas nacionais, regionais e setoriais previstos no art. 43, § 1º, II da C.F. devem guardar consonância com o Plano Plurianual (art. 165, § 4º). Aqueles planos visam articular a ação da União em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando desenvolver regiões e reduzir desigualdades regionais (art. 43).
Um aspecto interessante a ser observado refere-se a característica formal da lei do plano plurianual dependendo do orçamento anual para que tenha eficácia quanto à realização das despesas. Nesse sentido, a elaboração do orçamento anual pelo legislador não está vinculado ao Plano, constituindo mera programação ou orientação, que deve ser respeitada pelo poder executivo na elaboração das leis orçamentárias. (58)
5.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO
Inspirada nas constituições da República Federal da Alemanha e da França (59), a Lei de Diretrizes Orçamentárias está prevista no §2º, art. 165, CF/88, compreendendo as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente. Além disso, cabe a lei orçamentária anual orientar a elaboração da lei orçamentária anual, dispor sobre as alterações na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
A partir disso, identificam-se quatro conteúdos básicos desse novo instituto jurídico introduzido pelo constituinte originário:
a) definição das metas e prioridades da administração pública: percebe-se aí que o orçamento não é um visa alcançar fim em si mesmo, daí por que as disposições constantes do orçamento devem ser comparadas com as metas e prioridades da administração pública. Isso permitiria se auferir se o discurso governamental traduzido em suas metas e prioridades podem, de fato, ser realizadas a partir dos dispositivos financeiros e econômicos previstos na lei orçamentária anual;
b) orientação à elaboração da lei orçamentária anual: essa é uma finalidade genérica que incluiria, inclusive, as metas e prioridades da administração pública, as alterações na legislação tributária e a política de aplicação das agências oficias de fomento. As diretrizes para a elaboração da lei orçamentária, caracteriza a LDO como "um plano prévio, fundado em considerações econômicas e sociais, para a ulterior elaboração da proposta orçamentária do Executivo, do Legislativo (art. 51, IV e 52, XIII), do Judiciário (art. 99, § 1º) e do Ministério Público". (60)
A ação estatal é concebida pelo constituinte originário baseada em um planejamento estrutural, requerendo ações articuladas que permitam a definição de objetivos a serem alcançados, mas também a avaliação acerca da efetividade dessa ação. Diante disso, apesar de ser um plano prévio para a elaboração da lei orçamentária, possuindo, portanto, natureza formal (a LDO orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, porém, esta não está vinculada à elaboração daquela), a LDO estimula o planejamento da ação estatal, permite maior abertura para se discutirem as prioridades e programas governamentais além de permitir que se avalie a seriedade com que o executivo define a sua política financeiro-orçamentária.
c) disposição sobre as alterações na legislação tributária: os tributos deixaram de ser encarados especificamente em seu aspecto fiscal, ou seja, destinados à obtenção de recursos para suprir as demandas governamentais. Atualmente, os tributos são utilizados pelos governos para interferir na economia indiretamente, estimulando e inibindo comportamentos com o objetivo de alcançar as finalidades governamentais previstas. Sobre esse prisma e tendo-se em vista que o planejamento estrutural envolve o aspecto econômico, fiscal, financeiro, é natural que os governos utilizem as possibilidades tributárias para alcançar os seus objetivos governamentais;
d) estabelecimento da política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento: tais agências atuam estimulando o desenvolvimento econômico e social do país, representando, desse modo, repercussões na economia. A obrigatoriedade de estarem contidas na LDO evita a ausência de controle sobre os gastos que serão efetuados;
e) Art. 169, § 1º, II: além das hipóteses acima elencadas, observe-se outro conteúdo disposto no mencionado artigo: "a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:I – (...); II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista."
A Lei de Diretrizes Orçamentárias é anual, devendo ser elaborada antes da Lei Orçamentária Anual, já que tem a natureza de um plano prévio. Segundo José Afonso da Silva (61), isso se deve à própria natureza da lei: "porque ela é que vai dar as metas e prioridades que hão de constar do orçamento anual".
Ante a inexistência da Lei Complementar referida no art. 165, § 9º, I e II, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (art. 35, § 2º, II, C.F.).
Saliente-se, ao final, que sendo a Lei Orçamentária Anual um veículo capaz de conduzir à efetivação de direitos, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - que pode ser alterada através de emendas parlamentares - pode sinalizar ao Executivo o desejo da sociedade de que a Lei Orçamentária Anual inclua objetivos e metas que realizem direitos.
5.3. Lei Orçamentária Anual - LOA
Expostos os principais aspectos que caracterizam o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, cabe agora analisar a Lei Orçamentária Anual, isto é, o instrumento legal que reúne a previsão de receitas e despesas governamentais para o ano subseqüente, além de orientar a ação estatal e permitir a criação de parâmetros que possibilite a fiscalização.
Osvaldo Maldonado Sanches define-a como uma "lei de natureza especial – em razão do seu objeto e da forma peculiar de tramitação que lhe é definida pela Constituição –, por meio da qual são previstas as receitas, autorizadas as despesas públicas, explicitados a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo e definidos os mecanismos de flexibilidade que a Administração fica autorizada a utilizar". (62)
O conteúdo da LOA é encontrada no § 5º, do art. 165, C.F.:
"§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público."
Consagrando o princípio da universalidade, que exige que todas receitas e despesas do Poder Público (Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário), fundos, órgãos, entidades da administração direta e indireta estejam incluídas na Lei Orçamentária Anual, tem-se que a LOA deve conter:
a) o orçamento fiscal - Previsto no art. 165, §5º, I da C.F., o orçamento fiscal é especificado na Lei 4.320/64, que disciplina o conteúdo, as classificações (63), a elaboração, o exercício financeiro, a disposição contábil além de outros aspectos relativos ao direito financeiro.
Na acepção dada pela Constituição Federal de 1988, que divide a lei orçamentária anual em três orçamentos – Fiscal, de Investimentos de Estatais e da Seguridade Social – a expressão orçamento fiscal significa o detalhamento do conjunto de receitas a serem obtidas pelo estado mediante o exercício do poder fiscal a ela conferido, bem como a programação das despesas que serão despendidas por seu intermédio, sendo que esse orçamento refere-se tanto à administração direta quanto à indireta. (64)
b) o orçamento de investimentos das empresas estatais - Previsto no art. 165, § 5º, II C.F., o orçamento de investimento das empresas estatais engloba todas as empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Esse orçamento é composto exclusivamente pelos investimentos das empresas estatais que, por sua vez, podem ser definidos como as "dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de emprêsas que não sejam de caráter comercial ou financeiro"(art. 12, §4º, lei nº 4.320/64).
Restringindo-se às despesas de capital, não atingido as de custeio essa novidade constitucional visa impedir as transferências dos recursos do tesouro e as emissões inflacionárias para suprir a ineficiência das empresas estatais. (65)
c) o orçamento da seguridade social - Previsto no art. 165, § 5º III, C.F., o orçamento da seguridade social abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
É um orçamento que detalha os gastos relativas à saúde, à previdência e à assistência social que serão efetuadas através do montante das receitas vinculadas aos gastos da seguridade social – especialmente as contribuições sociais previstas no artigo 195, CF –, bem como outras que lhe sejam asseguradas ou transferidas do orçamento fiscal. (66)
A seguridade social, conforme o artigo 194, C.F. "compreende um conjunto integrado de ações de iniciativas dos poderes públicos e da sociedade, destinados a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social".
A saúde é entendida como direito de todos e dever do Estado, devendo ser garantida através de políticas sociais e econômicas que reduzam o risco de doença e outros agravos. Visando a promoção, proteção e recuperação, há que se ter acesso universal e igualitário às ações e serviços. Já a previdência social, fundada na idéia de solidariedade social, deve ser organizada sob a forma de um regime geral, sendo este de caráter contributivo e filiação obrigatória. Quanto à assistência social, apresenta característica de universalidade já que será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social.
Mencione-se o princípio da exclusividade que norteará a elaboração do orçamento, pois, "a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fiscalização da despesa, excetuando-se a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito" (art. 165, § 8º, C.F.).
O prazo para envio da Lei Orçamentária Anual é encontrado no art. 35, § 2º, ADCT, C.F já que, como já explicado, a lei complementar mencionada no art. 165, § 9º, I e II ainda não existe. Sendo assim, "o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa".