6. Vedações Orçamentárias
Um dos objetivos do sistema orçamentário inaugurado pela Constituição Federal de 1988 é exatamente o de permitir o controle sobre os recursos públicos e o equilíbrio orçamentário. Talvez por isso, o art. 167, CF elenca vedações orçamentárias que, de algum modo, não possibilitariam alcançar-se o controle dos recursos ou o equilíbrio orçamentário. Dentre elas se destacam:
a) programas e projetos não podem se iniciados sem que estejam incluídos na lei orçametária anual; (67)
b) a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas não podem exceder os créditos orçamentários ou adicionais;
c) a realização de operações de crédito não podem exceder o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
d) abertura de créditos suplementares ou especial está condicionada à prévia autorização legislativa e a indicação dos recursos correspondentes;
e) impõe-se autorização legislativa para a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro;
f) a concessão ou utilização de créditos é limitada.
Impondo limites às iniciativas do Executivo, ambos dispositivos pretendem limitar o gasto público ao previsto no orçamento, que é valorizado na medida em que limita a ação do Poder Executivo.
7. Elaboração e tramitação Legislativa do Orçamento
7.1. Iniciativa
A elaboração do PPA, LDO e LOA cabe ao chefe do poder executivo (Presidente da República, Governador do estado e Prefeito Municipal conforme o nível de governo seja nacional, estadual ou municipal). Não é preciso dizer que a elaboração da peça orçamentária deveria ser precedida de um amplo diagnóstico de cada pasta governamental, indicando-se as preementes deficiência serem priorizadas e as principais virtudes que poderiam potencializar a resolução das demandas públicas. Evidentemente que o ato de elaboração orçamentária é de decisão política que mão significa por isso, de modo algum, arbitrariedade para que o administrador público decida as prioridades públicas sem atenção a um quadro diagnóstico que lhe indique quais as medidas solucionariam as deficiências.
Evidentemente que os demais poderes elaboram as respectivas propostas orçamentárias, garantindo-se ao judiciário e legislativo a autonomia relativa para a elaboração orçamentária, devendo o projeto unificado ser sistematizado pelo poder executivo, sendo, a seguir, remetido ao Poder Legislativo para discussão e votação.
No plano federal, tais projetos de lei (incluindo-se os créditos adicionais) serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma do regimento comum. No plano estadual, a apreciação e deliberação compete às Assembléias legislativas, enquanto no plano municipal, a competência é das Câmaras Municipais.
Até a votação das leis orçamentárias nas comissões municipais ou estaduais ou na comissão mista, no caso de orçamento federal, o chefe do poder executivo pode propor alterações nos referidos projetos conforme redação do art. 166, § 5º, C.F.: "o Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional propondo modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na comissão mista, da parte cuja alteração é proposta".
7.2. Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores
Esta comissão existe no âmbito federal, devido à existência de duas casas no Congresso Nacional, o Senado Federal e a Câmara dos Deputados. Pode-se dividir a atribuição da Comissão Mista permanente de senadores e deputados em dois grandes grupos:
a) a primeira delas inclui o exame e a emissão de parecer sobre o PPA, a LDO e os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição Federal;
b) exercer atividade de controle sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República e o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o artigo 58 da Constituição Federal.
A apreciação de referidos projetos pelas duas Casas do Congresso Nacional, através de uma Comissão Permanente de Senadores e Deputados, repercutirá na votação das leis em conjunto efetuada pelas duas casas legislativas, "até porque deverá se cifrar sobre os pareceres da Comissão Mista". (68)
No âmbito estadual e municipal, não se concebe a existência de uma comissão mista de parlamentares.
7.3. Tramitação Legislativa
Ressalte-se que não há um rito específico para a tramitação dos projetos orçamentários, aplicando-se as normas do processo legislativo estabelecidas no artigo 59 e seguintes. É o que dispõe o § 7º do art. 166: "Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta Seção, as demais normas relativas ao processo legislativo". A exceção nesse caso fica por conta dos dispositivos específicos previstos no art. 166 da C.F., tais como, as condições de elaboração de emendas pelos parlamentares (art. 166, § 3º). Isso significa que a tramitação das emendas acompanha o processo legislativo de forma geral e, em particular, os dispositivos específicos constantes da Seção II, Capítulo II, Título VII, da Constituição Federal.
Seguindo o rito genérico do processo legislativo previsto na C.F. (arts. 59 a 69), conclui-se pela necessidade de "promulgação (atestação da existência da lei), da sanção (aprovação pelo Executivo) ou veto (rejeição do Executivo)" das leis orçamentárias. (69)
7.4. Emendas Parlamentares
Após anos de impossibilidade para a apresentação de emendas, à ocasião do regime autoritário, a CF/88 legitimou a possibilidade de apresentação de emendas pelos parlamentares. A efetiva utilidade inaugurada pelo modelo orçamentário previsto na CF/88 é discutível na doutrina. Régis Fernandes de Oliveira entende que "adquire o Legislativo, com a atual redação, nova dignidade no tocante às emendas sobre o texto do projeto tanto da lei anual como da de diretrizes" (70), enquanto Ricardo Lobo Torres constata que a possibilidade de iniciativa parlamentar na apresentação de emendas dirigidas à Comissão Mista permitiu a escandalosa corrupção revelada pela CPI do Orçamento no ano de 1993. (71) Vive-se o dilema constitucional de, ao mesmo tempo em que se permite a apresentação de emendas por deputados e senadores, estas se sirvam à malversação do dinheiro público ou ao atendimento de privilégios pessoais, por exemplo.
As emendas parlamentares que alteram tais projetos podem ser propostas após a remessa dos projetos orçamentários à Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores (em se tratando de orçamento da União). Cumpre, contudo, atender a algumas exigências constitucionais. Primeiro, os parlamentares devem apresentar as suas emendas junto à Comissão Mista, que emitirá parecer sobre elas. A seguir, tais emendas são apreciadas pelo plenário nas duas Casas do Congresso Nacional na forma regimental.
As emendas ao projeto de lei do orçamento anual (ou os projetos que o modifiquem) só poderão ser aprovadas se:
a) apresentarem compatibilidade entre o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias;
b) indicarem os recursos necessários, através da anulação de outras despesas previstas na lei orçamentária. Porém, em hipótese alguma, a anulação de despesa incidirá sobre:
b.1) dotações para pessoal e seus encargos;
b.2) serviço da dívida;
b.3) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.
Emendas parlamentares podem ser propostas, ainda, para corrigirem erros ou omissões da lei orçamentária anual ou guardarem relação com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Tem-se assim que: o modelo orçamentário brasileiro inicia-se com a elaboração da lei orçamentária anual pelo Executivo, cabendo ao Legislativo emendá-la desde que efetuada dentro de limites que têm claros objetivos de:
a) reafirmar o planejamento estrutural do sistema orçamentário inaugurado pela CF/88, resultando daí a necessidade de compatibilização das emendas parlamentares à LOA com o PPA e a LDO.
b) impedir a realização de compromissos prioritários dos entes federativos que poderiam ocorrer ante a anulação de dotações orçamentárias referentes ao pagamento de pessoal e encargos, ao serviço da dívida e às transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.
Observe-se que as emendas parlamentares à lei de diretrizes orçamentárias somente podem ser aprovadas se apresentarem compatibilidade com o plano plurianual (art. 166, § 4º).
7.5. Rejeição Parcial ou Total da proposta de Lei Orçamentária
Discute-se no âmbito doutrinário sobre as conseqüências da rejeição, parcial ou total, ao projeto de lei orçamentária submetido ao parlamento. Qual seria a solução adequada? A prorrogação do orçamento ou outra solução?
O impasse tem origem no julgamento do Supremo Tribunal Federal que entendeu inconstitucional o dispositivo da Constituição do Estado de São Paulo de 1969 que previa a manutenção da lei do orçamento anual em caso de rejeição da LOA. A decisão do STF foi a de entender não devolvido o projeto enviado ao Congresso Nacional, aproximando-se da solução dada pela Constituição Federal de 1967 com a Emenda 01/69 que em caso de não devolução da peça orçamentária, preceituava que o projeto de orçamento seria promulgado como lei: "Entendia-se que a disposição valia tanto para a hipótese de não devolução, como para a de rejeição". (72)
A Constituição Federal de 1988 parece não permitir a mesma interpretação. É o que defende José Afonso da Silva, citado por Régis Fernandes de Oliveira, para quem "a conseqüência mais séria da rejeição do projeto de lei orçamentária anual é que a administração fica sem orçamento, pois não pode ser aprovado outro. Não é possível elaborar orçamento para o mesmo exercício financeiro". (73)
Nesse caso, a solução possível, encontrada a partir da técnica do direito orçamentário, seria a abertura de créditos especiais para as despesas que não podem efetivar-se senão devidamente autorizadas, prévia e especificamente, pelo Legislativo, garantindo-se, desse modo, o direito do poder legislativo rejeitar totalmente o projeto de lei orçamentária.
Em caso de rejeição parcial do projeto de lei orçamentária ou de atividade de emenda parlamentar que resulte a alteração do projeto de lei do orçamento anual, acarretando sobra de receitas, logicamente, esta receita sobrante não se perderia, podendo ser utilizada mediante a abertura de créditos especiais ou suplementares, desde que haja prévia e específica autorização legislativa.
8. Fiscalização Orçamentária
Aprovado o projeto de lei orçamentária anual pelo parlamento, inicia-se a execução orçamentária pelo efetuada executivo a partir do ano seguinte. Tais despesas implementadas por meio de recursos públicos não podem estar imunes à fiscalização, matéria que é, inclusive, disciplinada constitucionalmente na Seção IX , Capítulo I, Título IV intitulada Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária, disposta nos artigos 70 à 75.
O artigo 70 da C.F./88 traça as linhas gerais da sistema de fiscalização constitucional ao preceituar que: "a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder".
Verifica-se aí que a fiscalização dos recursos orçamentários abrange cinco áreas:
a) Contábil: através da contabilidade, busca-se instrumentalizar o controle. O art. 83, da Lei 4.320/64 informa que "a contabilidade evidenciará perante a Fazenda Pública a situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados". O dispositivo obriga que os registros contábeis sejam efetuados claramente, possibilitando a identificação daqueles que estejam relacionados com a arrecadação, guarda e administração de bens e valores da administração pública.
É uma atividade eminentemente técnica, pois mediante registros contábeis e balanços deve possibilitar a compreensão do registro das operações realizadas, por exemplo, no momento da execução orçamentária, quando deverá permitir o seu acompanhamento, o conhecimento da composição do patrimônio da administração pública, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros (art. 85, lei nº 4.320/64). Todavia, tal contabilidade reveste-se de conteúdo jurídico na medida em que há "um verdadeiro Direito da Contabilidade Pública, embutido no Direito Orçamentário e no Direito Financeiro". (74)
b) Financeira: compreende a descrição das despesas e receitas orçamentárias após o momento posterior à arrecadação e à execução.
c) Orçamentária: a partir dos dados concernentes à receita arrecada e à despesa realizada, verifica o adequado emprego dos recursos públicos conforme as leis orçamentárias aprovadas, analisando a compatibilidade das despesas aprovadas com as efetivamente realizadas na execução.Vem daí a necessidade de estar manifesta nos registros contábeis da administração pública, o montante dos créditos orçamentários vigentes, a despesa empenhada e a despesa realizada, à conta dos mesmos créditos, e as dotações disponíveis (art. 90, lei nº 4.320/64).
Essa modalidade fiscalização é exercida sobre a execução do orçamento, objetivando, através da contabilidade, das análises e das verificações, mensurar o nível de concretização das previsões constantes da lei anual. (75)
d) Operacional: há certa dificuldade doutrinária para a definição dessa modalidade de fiscalização. Ricardo Lobo Torres entende que essa modalidade de fiscalização "visa ao controle das operações de crédito e de despesas que não constem da previsão orçamentária" (76), por sua vez, Régis Fernandes de Oliveira vincula a operacionalidade a um "rigoroso controle sobre as formas de procedimento da despesa, atendendo-se ao atingimento dos objetivos traçados". (77)
e) Patrimonial: objetiva a preservação dos bens públicos de modo que as autoridades públicas não dêem utilização ímproba no patrimônio público.
Os destinatários da fiscalização orçamentária são tanto as pessoas da administração direta, quanto as entidades da administração indireta e, ainda, pessoas físicas que recebam recursos públicos. É a interpretação do parágrafo único do art. 70, "prestará contas qualquer pessoa física, física ou jurídica e administração direta ou indireta, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária".
Isso significa uma ampliação das pessoas submetidas ao controle em relação à constituição anterior, onde apenas as autarquias (além dos entes da administração direta) eram mencionadas explicitamente como objetos de controle e fiscalização. Tem-se assim que estão sob controle:
a) as entidades da administração direta, incluindo-se aí o Executivo (secretarias e ministérios), o Legislativo, o Judiciário, o Tribunal de Contas e o Ministério Público;
b) a administração indireta: abrange as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista, as fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
c) a pessoa física/entidades privadas que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre bens e valores públicos.
A mencionada fiscalização verifica se no emprego dos recursos públicos foram observados a:
a) Legalidade: a despesa executada deve ter guardado compatibilidade com o disposto na peça orçamentária. Além disso, há requisitos legais (ex. lei nº 4.320/64) e constitucionais para que a despesa tenha sido realizada que em ser considerados;
b) Legitimidade: é fundamental que a despesa pública atenda às reais necessidades públicas, "efetuando-se o contraste da norma com as finalidades encampados no sistema financeiro, para saber-se do atingimento do bem jurídico que se pretendeu alcançar". (78)
c) Economicidade: a despesa pública deve alcançar o máximo da efetividade, devendo a racionalidade, representada pela relação custo-benefício, pautar a ação do agente público.
d) Aplicação das subvenções - também será objeto de controle interno e externo pelo poder público. Entende-se que o constituinte originário pretendeu com essa medida evitar a concessão indiscriminada de subvenções e subsídios que ocorria no sistema constitucional anterior.
Subvenções são os auxílios e as transferências concedidas pelo poder público às entidades públicas ou privadas sem finalidade lucrativa objetivando atender as suas despesas de custeio que devem atender à finalidades relevantes e de interesse público.
e) Renúncias de receita: o poder público deve exigir as receitas públicas a que tem direito, todavia, em algumas situações, o poder público renuncia a receita a que teria direito. Isso é o que ocorre no caso das deduções, quando há a diminuição da alíquota ou da base de cálculo de determinado imposto, tendo a natureza de uma isenção parcial, pela dispensa do pagamento de uma parcela. (79)
Há dois tipos de controle dos recursos públicos. O primeiro deles, o controle externo, é efetuado pelos órgãos que não estão diretamente envolvidos na execução orçamentária, a saber, o Congresso Nacional e o Tribunal de Contas; o segundo, o controle interno, é efetuado pelo próprio órgão gestor dos recursos gastos. O sistema de fiscalização construído pela CF/88 adota as duas modalidades de controle. Veja-se quais são as principais características de um e outro modelo.
Controle externo: é realizado pelo Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da União. É externo por que não é a entidade que executa o orçamento que o fiscaliza, contrariamente, a fiscalização é efetuada por instituições alheias à arrecadação ou gasto dos recursos públicos, com atribuições específicas que lhes conferem poderes de fiscalização. O controle externo é efetuado posterior, contemporânea ou simultaneamente à execução orçamentária.
a) Controle posterior: é aquele efetuado após a prática do ato administrativo ou do encerramento do exercício financeiro.
O Tribunal de Contas tem papel importante nessa modalidade de controle quando: aprecia as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento (art. 71, I, CF/88); julga as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público (art. 71, II, CF/88); aprecia, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório (art. 71, III, CF/88); fiscaliza as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo (art. 71, V, CF/88); fiscaliza a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município (art. 71, VI, CF/88).
Exemplo de controle posterior é encontrado também no art. 51, II, CF/88 onde se estabelece a competência da Câmara dos Deputados para proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa.
b) Controle contemporâneo: também é realizado posteriormente à execução orçamentária, porém, em um intervalo menor de tempo, ou seja, o controle é feito quase ao mesmo tempo à execução orçamentária.
Exemplificam essa modalidade a competência do Tribunal de Contas para a realização de inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e demais entidades referidas no art. 71, II, CF/88 (80), por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito (art. 71, IV, CF/88) ou para a prestação das informações solicitadas pelo Congresso Nacional sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas (art. 71, VII, CF/88).
Também o Congresso Nacional (no plano federal) tem competência para "fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, inclusive os da administração indireta" (art. 49, X), incluindo-se aí a possibilidade de formação de comissões que investiguem os gastos orçamentários.
Saliente-se que em tais casos a fiscalização empreendida pelo Tribunal de Contas ou Parlamento deve ser realizada contemporaneamente à execução do orçamento.
c) Controle simultâneo: é realizado ao mesmo tempo em que se desenvolve a execução do orçamento. É realizada pela Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores que, diante de indícios de despesas não autorizadas, pode solicitar esclarecimentos da autoridade governamental responsável no prazo de cinco dias.
Diante da insuficiência dos esclarecimentos ou da negativa da autoridade responsável em prestá-la, a Comissão solicitará ao Tribunal de Contas pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.
Com o pronunciamento do Tribunal seja pela irregularidade da despesa, a Comissão Mista proporá ao Congresso Nacional a sustação das despesas autorizadas desde que causem dano irreparável ou grave lesão à economia pública (art. 72, CF).
Entendemos, também, que o controle simultâneo se verifica na competência do Tribunal de Contas em sustar a execução de ato impugnado. Evidentemente, isso só ocorrerá se a autoridade responsável pelo ato não ter atender á solicitação do Tribunal de Contas. Sendo assim, a decisão de sustação deve ser comunicada à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal (art. 71, X).
Saliente-se que no caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente, pelo Congresso Nacional, que solicitará imediatamente as medidas cabíveis ao Poder Executivo. Em noventa dias, caso o Congresso Nacional ou o Poder Executivo efetivem as medidas cabíveis, o TC decidirá a respeito.
Controle interno: é realizado por cada um dos poderes públicos responsáveis pela gestão de recursos públicos, fulcrada na probidade, legalidade, legitimidade e economicidade.
Basicamente, as finalidades do controle interno são:
a) a avaliação do cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União (art. 74, I, CF/88).
O próprio órgão gestor se incumbe de controlar o adequado processamento da "gestão econômica e financeira e se exerce, à diferença do controle externo, durante a própria execução orçamentária". (81) Como a ação dos órgãos públicos deve ser planejada, impõe-se a avaliação do planejamento de programas e ações estatais que permitiam a verificação do atingimento das finalidades previstas, contribuindo para a correção dos eventuais erros e desajustes do planejamento ainda no curso da execução orçamentária.
b) comprovação da legalidade e avaliação dos resultados da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado (art. 74, II, CF/88).
Verifica-se, aí, a repetição do disposto no enunciado do art. 70, caput, CF, que, naquele caso, era efetuada por um órgão externo à execução financeira. No presente caso, quer o legislador que a fiscalização empreendida no momento da execução poupe recursos e evite desvios que podem ser acarretados senão detectados a tempo.
c) exercício do controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União (ar. 74, III, CF/88).
A finalidade deste inciso é estender o controle interno a todos os direitos e haveres da União (plano federal), não havendo direito ou interesses dos órgãos públicos sobre os quais não recaia o controle interno.
d) apoio ao controle externo no exercício de sua missão institucional (art. 74, IV, CF/88).
Tanto o controle interno quanto o controle externo pretendem atingir a racionalidade da execução orçamentária. É lógico, portanto, que haja apoio recíproco entre ambas as entidades responsáveis por cada controle. Sendo assim, o referido inciso deve ser entendido de modo a permitir o intercâmbio de informações e dados, a cooperação entre os órgãos responsáveis pelo controle externo e pelo controle interno.
Além disso, os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária (art. 74, §1º, CF/88).
Ressalte-se que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União na forma da lei (art. 74, §2º, CF/88). Tal dispositivo é um incentivo para que o cidadão denuncie irregularidades e exerça o seu direito de cobrar ações estatais ímprobas, eficazes, legais e legítimas.