Breves considerações sobre o Orçamento Público

9. Conclusão.

a) A concepção de Orçamento sofreu alterações desde o período de transição entre o Mercantilismo e o Liberalismo até os dias atuais. Contudo, a natureza instrumental é um aspecto em comum em que pese as diferentes concepções;

b) Ao lado da característica instrumental, há valores e princípios informando o orçamento público. A distinção entre princípios e regras possibilita a retomada da questão do valor, resultando como um dos seus efeitos a juridicidade a que estão submetidos os princípios orçamentários;

c) Os princípios da Exclusividade, da Não-Afetação, da Anualidade, da Universalidade, da Unidade, da Legalidade e do Equilíbrio Orçamentário informam o processo orçamentário;

d) As leis orçamentárias englobam o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual. Tais leis estão submetidas à tramitação legislativa e possuem prazos definidos para a sua aprovação. Compõe àquilo que se denomina de processo orçamentário.

NOTAS

1. BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à ciência das finanças. 16ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, pg. 412.

2. BALEEIRO, op. cit., pg. 412.

3. BALEEIRO, op. cit., pg. 43.

4. TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributário, volume V, o orçamento na Constituição. 2. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, pg. 3.

5. A observação do Professor Ricardo Lobo Torres sobre esse assunto merece ser destacada: "O Estado[liberal] se restringia ao exercício do poder de polícia, da administração da justiça e da prestação de uns poucos serviços públicos, não necessitava de sistemas tributários amplos, por não assumir demasiados encargos na via da despesa pública e por não ser o provedor da felicidade do povo, como acontecia no patrimonialismo" TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 11.

6. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 04.

7. BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p.26.

8. "A opinião pública, nos séculos XVII e XVIII, contemplava com justificado horror as despesas públicas. Reis absolutos estavam sempre embaraçados por dinheiro para guerras de puro interesse dinástico. As aventuras galantes dos reis de França, através da vasta galeria de favoritos famosos e ostensivos, como a La Vallière, Montespon, Maistenon, Dubarry e Pompodour, as dissipações de Maria Antonieta e outros fatos dessa época, concorreram para explicar a hostilidade dos contribuintes que nenhum proveito quase recebiam do funcionamento da opressora e parasitária máquina do governo" BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p.420.

9. BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p.26.

10. GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988. 6ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 15.

11. Em que pese a enorme controvérsia acerca da existência do Estado de Bem-estar social em países em desenvolvimento, como é o caso do Brasil, não se pode negar que a partir do pós guerra o Estado viria desempenhar um papel ativo tanto no domínio econômico, quanto na oferta de prestações públicas (seguridade social, saúde...) através, sobretudo, do aumento das receitas tributárias.

12. BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p. 423.

13. OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Manual de Direito Financeiro. 5ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, pg. 89.

14. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., p. 56-57.

15. OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 89.

16. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 2.

17. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 39.

18. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 109.

19. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 109.

20. BINENBOJM, Gustavo. A nova jurisdição constitucional brasileira: legitimidade democrática e instrumentos de realização. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 76.

21. A discussão sobre o custo dos direitos é um exemplo de como o valor permeia a questão orçamentária. Historicamente, tal discussão tem significado um obstáculo à possibilidade de exigibilidade dos direitos sociais enquanto um direito subjetivo. O argumento era o de que os direitos civis e políticos, enquanto prestações estatais negativas, não eram custosas e, portanto, desde logo, exigíveis; contrariamente, os direitos sociais e econômicos, enquanto prestações estatais positivas, eram onerosos ao Estado devendo, portanto, estar submetidos à reserva do possível. Atualmente, parece ter sido reforçada a tese daqueles que defendiam ser a restrição à exigibilidade dos direitos sociais e econômicos fundada em argumento ideológico. O debate polêmico sobre a questão do custo dos direitos se associa diretamente às escolhas trágicas, expressão que representa as escolhas políticas constantes da peça orçamentária e ao fato de que existirão interesses legítimos não escolhidos. Em breve síntese, o aspecto ético se refere à impossibilidade do Estado suprir todas as necessidades reclamadas pelos seus cidadãos, devendo estar, portanto, vinculado às escolhas que melhor reflitam o paradigma de que o homem é o fim do Estado, em outras palavras, a temática atinente aos direitos humanos e a pessoa humana está incorporada no debate orçamentário.

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22. GRAU, Eros Roberto. Op. Cit., pg. 78.

23. GRAU, Eros Roberto. Op. cit., pg. 79.

24. GRAU, Eros Roberto. Op. cit., pg. 78.

25. BARCELLOS, Ana Paula de. "O Mínimo Existencial e Algumas Fundamentações: John Rawls, Michael Walzer e Robert Alexy", In: Legitimação dos Direitos Humanos. Ricardo Lobo Torres (org.) Rio de Janeiro: Renovar, 2002, pg. 77.

26. BARCELLOS, Ana Paula de. Op. Cit., pg. 47.

27. GRAU, Eros Roberto. Op. Cit., pg. 86.

28. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 244.

29. BINENBOJM, Gustavo. Op. Cit., pg. 83.

30. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 129-130.

31. BINENBOJM, Gustavo. Op. Cit., pg. 85.

32. BINENBOJM, Gustavo. Op. Cit., pg. 84.

33. Não há que se esquecer também que atribui-se às possibilidades inauguradas pelo discurso positivista, a utilização do direito para a violação dos direitos humanos, particularmente, durante a Segunda Guerra Mundial, pelos regimes fascista e nazista.

34. SILVA, Fernanda Duarte Lopes Lucas da. "Fundamento os Direitos Humanos: um Breve Inventário". In: Legitimação dos Direitos Humanos. Ricardo Lobo Torres (org.) Rio de Janeiro: Renovar, 2002. A autora traduz livremente excerto de José Garcia Añon no artigo "Los Derechos Humanos como Derechos Morales: Aproximación a unas Teorias com Problemas de Concepto, Fundamento y Validez". In: BALLESTEROS, JESUS (Ed.). Derechos Humanos. Madrid: Tecnos, 1992, pg. 61.

35. GRAU, Eros Roberto. Op. cit., p. 78.

36. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 106.

37. OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 91-94.

38. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 140-141.

39. BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p. 436.

40. OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 93.

41. SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 704.

42. Lembre-se que conforme o artigo 41, lei nº 4.320/64 "Os créditos adicionais classificam-se em: I - suplementares, os destinados a refôrço de dotação orçamentária;" (negrito nosso). Ou seja, a natureza do crédito suplementar é a de reforçar a despesa que fora prevista de modo insuficiente na lei orçamentária anual, incorporando, portanto, a sua natureza. Por sua vez, as operações de crédito mantém a mesma natureza orçamentária haja vista que se tratam de uma antecipação de receita.

43. OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 94.

44. OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 92.

45. SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 706.

46. OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 93. In: FOUNROUGE, Giuliano. Derecho Financiero. 2ª ed. Buenos Aires: Depalma. V. I.

47. SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 708.

48. SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 708.

49. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13ª ed. rev., atual. e ampliada. São Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 37.

50. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 245.

51. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 245.

52. SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 715. IN: LANE, Felipe Herrera, Fundamentos de la política fiscal, Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 1965, p. 129.

53. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 286. Esses exemplos são elencados pelo autor.

54. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16. ed. rev. e atual. São Paulo, Malheiros, 1999, pg. 711.

55. A definição destes institutos jurídicos encontra-se no art. 12, §§4º, 5º e 6º, Lei nº 4.320/64. In verbis: "§ 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de emprêsas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. § 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a: I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; II - aquisição de títulos representativos do capital de emprêsas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; III - constituição ou aumento do capital de entidades ou emprêsas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros. § 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública".

56. SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 711. O autor cita Alejandro Ramirez Cardona, Sistema de hacienda pública, Bogotá, Themis, 1970, p. 484.

57. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pgs. 61-62.

58. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 64.

59. Ricardo Lobo Torres entende que a Lei de Diretrizes Orçamentárias trouxe mais distorções e desajustes que vantagens. Isto porque tendo sido transplantada de países de sistema parlamentarista, não poderia ter se adaptado com facilidade ao sistema presidencialista brasileiro. No caso dos sistemas parlamentaristas europeus, a Lei de Diretrizes Orçamentárias possui um caráter regulador da atividade administrativa, o que não ocorre no caso brasileiro onde é o próprio Presidente da República quem elabora o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 71.

60. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 67.

61. SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 710.

62. SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de Orçamento, Planejamento e Áreas Afins. 1ªedição. Brasília: Prisma, 1997, pg. 145.

63. A Lei 4.320/64 dispõe sobre a classificação das receitas e despesas públicas que constarão no orçamento anual, adotando a classificação por categorias econômicas quanto à receita pública, dividindo-as em receitas correntes e receitas de capital. O §§ 1º e 2º do art. 11, lei 4.320/64 estabelecem que: "§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes;" "§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente". Quanto à despesa pública, a Lei 4.320/64 prevê que a Lei Orçamentária Anual adote a classificação por unidade orçamentária, que é definida no art. 14 da lei nº 4.320/64 como sendo "o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias".

64. SANCHES, Osvaldo Maldonado. Op. cit., pg. 171.

65. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 81.

66. SANCHES, Osvaldo Maldonado. Op. cit., pg. 170.

67. A esse respeito Régis Fernandes de Oliveira disserta: "Visa o dispositivo evitar que a mudança de governo ou mesmo a orientação demagógica de algum político possam adulterar o orçamento. Da mesma forma, evita a ausência de planos e veda a improvisação administrativa". OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 110.

68. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 315.

69. OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 108.

70. OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 108.

71. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 318.

72. OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 109.

73. OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 109.

74. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 332.

75. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 332.

76. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 332.

77. OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 121.

78. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 122.

79. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 335.

80. "Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...); II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;"

81. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 351.

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