O papel das organizações não-governamentais na proteção internacional aos direitos humanos

III - AS ORGANIZAÇÕES NÃO-GOVERNAMENTAIS

3.1.Participação de ONG nas Atividades da ONU ^[5]

Desde 1968, a participação de organizações não-governamentais (ONG) de Direitos Humanos nos trabalhos desenvolvidos pela Organização das Nações Unidas (ONU), depende de regras e procedimentos previstos pela Resolução 1296 do Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (ECOSOC). O documento estabelecia qual tipo de ONG poderia obter qual tipo de status consultivo, os direitos e obrigações advindas de tal qualidade, condições de revogação e suspensão da mesma, o papel e funções do Comitê de Organizações Não-Governamentais do ECOSOC, e as responsabilidades da ONU perante o relacionamento estabelecido com as entidades.

A ECOSOC, em fevereiro de 1993, criou um grupo de trabalho "ad hoc", ao qual foi atribuída competência para elaborar uma revisão do modelo existente e estruturar um novo ordenamento referente ao status consultivo, atualizado às recentes mudanças observadas no relacionamento entre a ONU e as ONG. A atuação em países com regimes democráticos permite às ONG estarem mais presentes, ativas e influentes na comunidade internacional, e mais diretamente engajadas em processos de implantação de políticas intergovernamentais.

Os Estados têm reconhecido repetidamente a força e influência do Terceiro Setor e, de várias formas, criado meios de participação das ONG em suas atividades, incluindo-as em debates, painéis, encontros regulares e diálogos com governantes.

Neste contexto, a decisão de fevereiro de 1993 da ECOSOC, prevê uma revisão geral dos requisitos do status consultivo, com a finalidade de atualizá-los. Além disto, a revisão deve abordar as atribuições do Comitê de Organizações Não-Governamentais da ECOSOC, órgão subsidiário responsável pelo monitoramento de status consultivo, e da Unidade de Organizações Não-Governamentais da Secretaria das Nações Unidas, que serve ao Comitê, devendo, ainda, estabelecer regras coerentes de participação de ONG nas conferências da ONU.

Participaram do processo revisor diversas delegações incluindo, dentre os países em desenvolvimento, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba, Índia, Irã, Quênia, Filipinas, Síria e outros. Dentre os países desenvolvidos, lideraram a revisão as delegações da Austrália, Canadá, da União Européia e dos Estados Unidos.

Em 25/7/96, o Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (ECOSOC) adotou a Resolução 1996/31, resultado do processo de revisão elaborado por três anos sobre o sistema consultivo da ONU. O novo ordenamento inclui: requerimento à Assembléia Geral para que reexamine a questão da participação de ONG nas demais áreas de trabalho da ONU, não apenas no ECOSOC; torna as ONG nacionais, regionais e sub-regionais, bem como as nacionais filiadas a ONG internacionais, capacitadas para pleitear o status consultivo; modifica a nomenclatura das categorias de status consultivo - de Categoria I e II para Geral e Especial; estabelece um procedimento padrão para a participação de ONG nas conferências internacionais realizadas pela ONU; e, por fim, expande a competência do Comitê de Organizações Não-Governamentais da ECOSOC.

A participação de determinada ONG nas atividades desenvolvidas pela ONU depende atualmente de estar, aquela, qualificada com status consultivo, pleiteado com fundamento no artigo 71 da Carta das Nações Unidas e de acordo com os termos da Resolução 1996/31 da ECOSOC. Tal qualidade confere, à ONG, direitos e obrigações, permitindo que a mesma participe de diversas atividades, contribuindo, desta forma, para a efetivação dos Direitos Humanos.

Tais atividades podem consistir em monitoramento ou suporte operacional a programas de ação implantados, consultas técnicas especializadas, alertas para atrocidades que estejam sendo cometidas, exposição de temas relevantes, enfim, diversas atividades que contribuem para um melhor desempenho da ONU na promoção e proteção dos direitos fundamentais defendidos em sua Carta.

O exercício de uma ou outra prerrogativa varia de acordo com a categoria de status consultivo conferido à entidade, conforme estudaremos a seguir.

Uma das mudanças mais importantes da revisão, refere-se à qualificação de ONG nacionais, subregionais e regionais, incluindo as ONG nacionais associadas a ONG internacionais, para obtenção do status consultivo. O parágrafo 5 da Resolução 1996/31 prevê: "Relações consultivas poderão ser estabelecidas com organizações não-governamentais internacionais, regionais, subregionais e nacionais, em conformidade com a Carta das Nações Unidas e os princípios e critérios estabelecidos na presente resolução".

Esta novidade advém da experiência das recentes conferências da ONU, nas quais muitas ONG, acreditadas como nacionais, demonstraram perspectivas e programas de ação de âmbitos internacionais. As condições de seus países ou regiões de atuação as leva, com profundidade, a discussões de assuntos de importância global. Além disto, muitas das ONG mais ativas nos processos das conferências representavam populações de países em desenvolvimento. Tais perspectivas adicionaram uma nova e muito necessária dimensão ao relacionamento ONG-ONU, bem como o verificado entre as ONG.

Isto está reconhecido no preâmbulo da nova Resolução, a qual confirma a necessidade de se levar em conta a grande diversidade de ONG em nível nacional, regional e internacional, o talento e habilidade da ONG, e, principalmente, sua capacidade de contribuir para a melhor execução dos trabalhos da ONU. Também leva-se em conta as mudanças no Terceiro Setor, não-governamental, analisando-se o surgimento de grande número de organizações nacionais e regionais.

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O acesso de ONG nacionais à ONU era, para muitas das quais participaram da revisão, o objetivo principal. Algumas internacionais, porém, sugeriram que as ONG nacionais e regionais se limitassem ao acesso às conferências da ONU e comissões regionais. A concessão de status consultivo a ONG nacionais foi, porém, igualmente defendida pelas delegações governamentais.

Restou, por fim, acordado que para obter o status consultivo, a ONG deve ter estabelecida uma sede central. Deve, contudo, apresentar uma estrutura orgânica democrática, na qual um grupo possua autoridade para se manifestar pelos demais membros, de forma representativa. Além disto, deve possuir mecanismos apropriados de contabilidade, bem como democrático e transparente processo de tomada de decisões. Organizações governamentais, ou intergovernamentais, não são consideradas ONG. Os recursos financeiros devem provir, em sua maioria, de contribuições do setor privado, ou de membros individuais.

A Resolução mantém duas categorias de status consultivo, as quais destinam-se a diferentes espécies de ONG. O status consultivo Geral destina-se a ONG internacionais, cuja ampla atuação abranja grande parte dos trabalhos desenvolvidos pela ECOSOC. ONG que tenham competência em apenas alguns dos assuntos abordados pela agenda da ECOSOC, recebem o status consultivo Especial. Tais categorias, Geral e Especial, substituem as Categorias I e II, respectivamente, originárias da antiga Resolução 1296. As ONG, porém, que não se qualificam para o status consultivo junto ao ECOSOC, mas que sejam importantes para alguma agência especializada da ONU, podem ser incluídas em uma lista especial da ECOSOC. Esta lista especifica ONG que a ECOSOC ou a Secretaria Geral considera, ocasionalmente, capazes de contribuir de forma útil aos trabalhos do Conselho ou membros subsidiários.

Há uma diferença fundamental entre as ONG providas de status consultivo e as incluídas na lista mencionada. Aquelas possuem ainda uma relação política com a ECOSOC, além de direitos e obrigações perante o órgão, enquanto que as da lista podem contribuir apenas mediante convite. As ONG com status consultivo Geral ou Especial podem, entre outras prerrogativas, designar representantes autorizados para estar presentes nos encontros públicos, assinatura de documentos escritos, realizar apresentações orais.

Além disto, as ONG com status consultivo Geral têm o direto de propor itens para a agenda da ECOSOC e seus órgãos subsidiários. Estas ONG podem, também, peticionar diretamente à ECOSOC. As ONG com status consultivo Especial só poderão reportar-se diretamente à ECOSOC na ausência de um órgão subsidiário para o tópico em questão. Não há referência, na nova Resolução, a respeito da proposição de assuntos pelas ONG incluídas na lista especial da ECOSOC.

Os direitos conferidos atualmente às ONG, relacionadas nas diferentes categorias de status consultivo, diferem dos estabelecidos pela Resolução 1296 em um importante aspecto: a participação junto à ECOSOC, suas comissões, ou órgãos subsidiários, pode ser complementada para incluir outras modalidades de participação. De forma não explícita como se esperava, este princípio confere a flexibilidade necessária para que a ONU continue criando práticas inovadoras para a promoção dos Direitos Humanos, tais como painéis e diálogos com delegações governamentais ou não-governamentais representativas.

Um importante parágrafo a respeito da atuação de ONG, que se dizem promover os Direitos Humanos, mostrou-se o de elaboração mais dificultosa. A Resolução 1296 previa que as ONG de Direitos Humanos não deveriam restringir-se aos interesses de determinado grupo de pessoas, a uma nacionalidade singular ou à situação de determinado país ou restrito grupo de países. As ONG e alguns países desenvolvidos manifestaram-se pela retirada da frase, argumentando que a restrição do critério configurava uma forma de discriminação.

Finalmente, restou acordado no parágrafo 17 da Resolução 1996/31, que as ONG que atuam por Direitos Humanos devem buscar as metas de promoção e proteção dos Direitos Humanos em conformidade com o espírito da Carta das Nações Unidas, da Declaração Universal de Direitos Humanos e da Declaração de Viena e Programa de Ação.

O processo de revisão também tratou de regulamentar a qualificação de ONG, para que possam participar das conferências da ONU. Ao passo que anteriormente isto era determinado para cada conferência, as ONG já com status consultivo, ou as incluídas na lista, em regra, estarão autorizadas a participar, enquanto que outras ONG terão que enviar informações sobre competência e relevância de suas atividades aos trabalhos de determinada conferência.

Com base nestas informações, a Secretaria da conferência especificada, conjuntamente com a Unidade de Organizações Não-Governamentais da ONU, enviará recomendações de qualificação ao Comitê Preparatório de cada conferência. Se a ONG não deve participar, o Secretariado assim o determinará, avisando ao Comitê Preparatório e à ONG, que terá oportunidade de responder à objeção e fornecer informações adicionais.

Com o consentimento do órgão competente, as ONG podem dirigir-se ao Comitê Preparatório e à conferência em plenário, e a órgãos subsidiários. ONG qualificadas podem ainda elaborar apresentações escritas durante o processo preparatório. Entretanto, "Em reconhecimento à natureza intergovernamental das conferências e seus processos preparatórios, a atividade da ONG, ainda que bem vinda, não deve abranger a função de negociadora".

Vale frisar que a nova Resolução, por razões político-sociais, favorece uma maior participação de ONG provenientes de países em desenvolvimento nas conferências internacionais da ONU.

A Resolução 1996/31 identifica três condições de suspensão ou revogação do status consultivo. São elas:

- se a organização abusa de sua condição consultiva, promovendo atos paternalistas, contrários aos princípios da Carta das Nações Unidas, inclusive atos políticos, substanciais ou não, contra Estados Membros;

- se existirem fortes evidências de participação em atividades criminais, internacionalmente reconhecidas, tais como tráfico de entorpecentes, lavagem de dinheiro, tráfico de armas, etc.;

- se, nos três anos precedentes, a ONG não contribuiu de forma útil para a execução dos trabalhos da ONU, em especial da ECOSOC e de órgãos subsidiários.

Diferentemente da antiga Resolução 1296, se o Comitê de Organizações Não-Governamentais decide recomendar à ECOSOC, a suspensão ou revogação do status consultivo de determinada ONG, serão fornecidos motivos por escrito à mesma, além da devida oportunidade de responder ao Comitê.

A ONG que tiver revogado seu status consultivo, poderá apresentar novo requerimento após três anos, contados da data da decisão que tornou efetiva a revogação.

O Comitê de Organizações Não-Governamentais da ONU é responsável pelo monitoramento da qualidade consultiva atribuída às ONG. Sua principal função é a de avaliar os requerimentos de status consultivo e revisar o denominado relatório quadrienal, enviado à ONU pelas ONG inseridas nas categorias consultivas, Geral ou Especial, como parte de suas atividades.

A Resolução também ampliou o rol de funções do Comitê. Tal como previa a Resolução anterior, o Comitê pode discutir com ONG, devidamente qualificadas como consultivas, a respeito da inserção de itens na agenda do ECOSOC, bem como sobre questões alheias à agenda. Pode, ainda, recomendar ONG que poderão peticionar diretamente ao ECOSOC. O Comitê será responsável por relatar tais consultas à ECOSOC, bem como por monitorar a evolução das relações entre ONG e a ONU, consultando as ONG a respeito disto.

Atualmente, diversas ONG possuem status consultivo perante o Conselho Econômico e Social das Nações Unidas, contribuindo para os trabalhos desenvolvidos pelo órgão na promoção e efetivação dos Direitos Humanos.

Para compreendermos melhor o papel exercido atualmente por estas ONG, seus principais desafios e perspectivas, importa lembrarmos que, em processo lógico e evolutivo, a atuação das mesmas deve se adaptar aos novos modelos políticos, dificuldades e carências sociais. Uma vez que atuam sempre em função destas necessidades, as ONG sofrem, com idêntica intensidade, os efeitos do processo evolutivo de um mundo globalizado, principalmente os observados nos países em desenvolvimento. Perdem seu caráter meramente assistencialista, decorrente da antiga ação de grupos solidários, geralmente limitada, para apresentar-se em estruturas administrativas modernas, atingindo resultados mais eficientes.

São atores sociais que não pretendem substituir a ação do Estado, mas desempenhar função paralela àquela, estimulando discussões a cerca de seu papel, concentrando atenção nos aspectos sociais do desenvolvimento econômico.

Assim, já ao início de uma nova era, as ONG deparam-se com os seguintes desafios: a) romper os limites da ação isolada, compartilhando experiências locais com órgãos e entidades de âmbitos internacionais, buscando adecuarse ao "localismo globalizado" dos novos tempos (Souza Santos, 2002) ; b) deixar uma atuação clandestina, imposta por modelos políticos autoritários já superados, institucionalizando o denominado Terceiro Setor, movendo-se da posição de ataque ao Estado, para uma posição participativa, apresentando novas idéias e contribuindo para a implantação de políticas mais adequadas e eficientes na busca de resultados sociais; c) em virtude destes resultados, devem ser rompidos limites de gestão administrativa, buscando-se maior desempenho gerencial, principalmente através da profissionalização do setor; d) fomentar discussões relativas ao papel dos demais setores da sociedade, estabelecendo diálogos com a comunidade privada e com entes governamentais, podendo beneficiar-se de ações em parceria com tais setores, conquistando espaço para a promoção e efetivação dos Direitos Humanos.

IV.CONCLUSÃO

As organizações não-governamentais (ONG), integrantes do denominado Terceiro Setor, geralmente são fundações ou associações civis (Tenório, 1996), dotadas de personalidade jurídica de direito privado, reguladas pelo direito interno do país onde estão estabelecidas.

Em que pese a qualidade que lhes é conferida, ao que serve a mesma senão a permitir que tais entidades possuam legitimidade para representar e defender seus interesses perante o Judiciário? Sem capacidade reconhecida pelo Direito Internacional Público, como podem, estes organismos, desenvolver atividades eficazes direcionadas à promoção dos Direitos Humanos, perante o Sistema Internacional vigente?

Faz-se mister observar que um grande número de ONG, atualmente, possuem estrutura orgânica complexa, voltada para a internacionalização de suas atividades, adiante-se, extremamente valiosas em um mundo rico em injustiças sociais e violações aos direitos fundamentais da pessoa humana.

Conclui-se, por óbvio, que enquanto tais organismos forem mantidos desprovidos de personalidade jurídica de Direito Internacional Público, sua participação no Sistema Internacional de Proteção aos Direitos Humanos esgota-se com denúncias encaminhadas a órgãos administrativos que, então, submetem ou não, os casos ao órgão jurisdicional competente. O acesso direto ao Judiciário, em âmbito internacional, deveria ser conferido também às ONG, para que se possa compelir, definitivamente, condutas nocivas ao principal sujeito de direitos, ou seja, o ser humano.

Segundo o Secretário Geral da Organização das Nações Unidas, as ONG, e mais genericamente, a sociedade civil como um todo, têm inclusive assumido o papel de promotoras de novas idéias, chamado a atenção da comunidade internacional para assuntos urgentes e desenvolvido especialistas e talentos que, na maioria das áreas de atuação, tornaram-se vitais para os trabalhos da ONU, tanto em nível político como em nível operacional

NOTAS

01. Sem pretender realizar, para esta oportunidade, uma análise do processo de evolução histórica dos documentos internacionais que trouxeram contribuições efetivas aos Direitos Humanos, destacamos a importância especial da Declaração Francesa de Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 que, após o estímulto intercontinental que provém do ideal libertário estadounidense, proclama o grito revolucionário por liberté, egualité, fraternité, contribuindo à identificação, em âmbito internacional, dos Direitos Humanos como, respectivamente, de primeira, segunda e terceira generação. Neste sentido, cf. Gómez Isa, 1999.

02. Samuel Hungtinton alertaría que "Las diferencias acerca de los derechos humanos entre Occidente y otras civilizaciones, así como la limitada capacidad para alcanzar sus objetivos, se pusieron claramente de manifiesto en la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos de la ONU, celebrada en Viena en junio de 1993. (...) Entre las cuestiones sobre las que los países se dividieron siguiendo criterios de civilización estaban: la universalidad y el relativismo culturales con respecto a los derechos humanos; la relativa prioridad de los derechos económicos y sociales (incluido el derecho al desarrollo) frente a los derechos políticos y civiles; (...) Dos meses antes de la conferencia de Viena, los países asiáticos se reunieron en Bangkok y aprobaron una declaración que insistía en que: los derechos humanos se debían considerar ‘en el marco... delas particularidades nacionales y regionales y en el contexto de los diversos bagajes históricos, religiosos y culturales’ (...)" (Hungtinton, 1997, pp. 232-233).

03. Sobre a situação atual do reconhecimento de cada instrumento normativo pelas Nações, cf. mesmo documento, pp. 48-51. A respeito dos sistemas internacionais de proteção aos Direitos Humanos, cf.: Lindgren Alves e Bicudo, 1997; Ferreira Filho, 1998; Trindade, 1991.

04. Sobre o tema, conferir Accioly e Silva, 1996.

05. Sobre o tema, conferir Steiner e Alston, 1996

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