SUMÁRIO: 1. Introdução – 2. A função social da propriedade urbana – 3. A possibilidade de usucapião especial urbana de imóvel com área inferior ao módulo mínimo previsto no plano diretor do Município – 4. Considerações finais.
1. INTRODUÇÃO
Será objeto central do presente estudo a aferição da possibilidade de aquisição de propriedade imobiliária pela modalidade de usucapião especial urbana nos casos em que o imóvel usucapiendo tenha área inferior ao módulo mínimo previsto no plano diretor do Município para os lotes situados dentro de seu território.
A relevância atual do tema se dá em razão de recente decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, por meio da qual, contrariando o entendimento tradicionalmente firmado pela jurisprudência pátria, afirmou-se a possiblidade de usucapião nessas condições, sendo desinfluente para a procedência do pedido investigar qual seria o módulo mínimo estipulado pelo Município para regularização do bem junto ao Cartório de Registro de Imóveis competente, desde que a pretensão formulada judicialmente respeitasse a metragem máxima prevista para a modalidade de usucapião no próprio texto constitucional.
Sem menor importância, segundo a Suprema Corte, tal informação seria despicienda em razão da impossibilidade de uma lei municipal se sobrepor à Constituição Federal e, notadamente, ao direito fundamental de propriedade, para impor o preenchimento de requisitos porventura mais rigorosos do que aqueles previstos pelo constituinte, mormente se considerando que tal modalidade de usucapião tem os seus parâmetros de ocorrência precisamente abalizados pela própria Constituição da República.
Certo, no entanto, é que tal decisão ergue novo paradigma para os casos similares, que, costumeiramente, eram julgados improcedentes ou, no mais das vezes, tinham seus processos extintos sem resolução do mérito, por impossibilidade jurídica do pedido, condição da ação prevista no Código de Processo Civil.
2. A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE URBANA
Desenvolver um tema afeto à usucapião torna recomendável a exposição de alguns pontos importante sobre o direito de propriedade, ainda que de maneira sucinta, tendo em vista que, não raro, a provocação do Estado-Juiz para que este preste atividade jurisdicional em casos de usucapião se dá com o intuito mesmo de ver declarada, por sentença, a aquisição da propriedade, malgrado se saiba que outros direitos reais sejam passíveis de declaração semelhante.
Sobre a evolução do conceito de propriedade, conveniente se valer da lição de José Afonso da Silva, que, em sua obra, assim leciona:
4. O direito de propriedade era tradicionalmente concebido como uma relação entre uma pessoa e uma coisa, de caráter absoluto, natural e imprescritível. Verificou-se, mais tarde, o absurdo dessa teoria, em primeiro lugar porque entre uma pessoa e uma coisa não pode existir uma relação jurídica, que só se opera entre pessoas. Um passo adiante, à vista dessa crítica, passou-se a entender o direito de propriedade como uma relação entre um indivíduo (sujeito ativo) e um sujeito passivo universal integrado por todas as pessoas, o qual tem o dever de respeitar esse direito, abstraindo-se de violá-lo – e assim o direito de propriedade se revela um modo de imputação jurídica de uma coisa a um sujeito. Mas aí se manifesta uma visão muito parcial do regime jurídico da propriedade: uma perspectiva muito civilista, que não alcança a complexidade do tema, que é resultante, por isso mesmo, de um complexo de normas jurídicas de direito público e de direito privado, e que pode interessar como relação jurídica, como situação jurídica e como instituto jurídico.
5. Demais, o caráter absoluto do direito de propriedade, na concepção da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 (segundo o qual seu exercício não estaria limitado senão na medida em que ficasse assegurado aos demais indivíduos o exercício de seus direitos), foi sendo superado pela evolução, desde a aplicação da teoria do abuso do direito, do sistema de limitações negativas e depois também de imposições positivas, deveres e ônus, até chegar-se à concepção da propriedade como função social, e ainda do estágio mais avançado da propriedade socialista.
6. Essa evolução implicou também a superação da concepção da propriedade como direito natural, pois “não se há de confundir o direito de propriedade sobre um bem, que é sempre atual, isto é, só existe enquanto é atribuído positivamente a uma pessoa, com a faculdade que tem todo indivíduo de chegar a ser sujeito desse direito, que é potencial”, “não sendo propriedade senão um direito atual, cuja característica é a faculdade de usar, gozar e dispor de bens, fixada na lei”. É o que, aliás, decorre do nosso direito positivo, ao estatuir que a lei assegura ao proprietário o direito de usar, gozar e dispor de seus bens (CC, art. 1.228) [2].
É, assim, o direito positivo, a lei ordinária mesma, que fixa o conteúdo desse direito que é institucionalmente garantido pela Constituição.
A Constituição Federal de 1988, no rol das liberdades individuais, assegura ao indivíduo o direito de propriedade, fazendo-o em seu artigo 5º, XXII [3], sendo aplicável a bens móveis ou imóveis, materiais ou imateriais.
Ao mesmo tempo em que garante o direito de propriedade, a Constituição prevê cláusula restritiva para o seu exercício, na medida em que contempla o princípio da função social da propriedade, nos termos de seu artigo 5º, XXIII [4], impondo ao proprietário a utilização do imóvel segundo os fins sociais a que se destina a propriedade.
O texto da Constituição Federal menciona expressamente a função social da propriedade rural e da propriedade urbana, deixando claro que a categorização do bem é fator a ser levado em conta para se indicar qual a forma correta de sua utilização.
No que diz respeito à função social da propriedade rural, a Constituição da República delimita precisamente as condições que necessariamente devem ser observadas para o seu atendimento, fazendo-o nos termos do seu artigo 186 [5], sendo válido afirmar, resumidamente, que a propriedade rural atenderá à sua função social quando, cumulativamente, contemplar (i) o seu aproveitamento racional e adequado, (ii) a utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente, (iii) a observância das disposições que regulam as relações de trabalho; e, (iv) exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
Já, no que diz respeito à função social da propriedade urbana, a Constituição não cuidou de, ela mesma, definir os requisitos para o seu atendimento, relegando tal incumbência ao Município, que a satisfará por meio de seu plano diretor.
Neste particular, segundo dispõe Marcelo Novelino:
A função social da propriedade urbana é cumprida quando esta atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plaino diretor (CF, art. 182, §2°). Instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, o plano diretor é obrigatório para cidades com mais de 20 mil habitantes (CF, art. 182, §1°) [6].
De toda sorte, nos termos do artigo 182, §2º, da Constituição Federal de 1988, a propriedade urbana cumprirá a sua função social quando atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, que é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
Entrementes, a função social revela conceito de extrema importância para o estudo do Direito Urbanístico e dos demais institutos criados pelo próprio texto constitucional que com ela guarda qualquer tipo de relação, de causa ou efeito, podendo-se tomar como exemplo a própria usucapião pela modalidade especial urbana, cuja existência é determinada em razão da verificação da função social, tendo-se em conta que adquirirá a propriedade aquele que imprimir função social ao imóvel, em detrimento mesmo de seu proprietário registral.
Extraídas noções básicas de propriedade e função social, passa-se ao próximo tópico, que cuidará especificamente sobre a usucapião especial urbana e sobre a possibilidade de sua ocorrência mesmo nos casos em que o imóvel usucapiendo tenha área inferior ao módulo mínimo determinado pelo Município.
3. A POSSIBILIDADE DE USUCAPIÃO ESPECIAL URBANA DE IMÓVEL COM ÁREA INFERIOR AO MÓDULO MÍNIMO PREVISTO NO PLANO DIRETOR DO MUNICÍPIO
Dispõe o artigo 183 da Constituição Federal de 1988 que:
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
Para a análise do tema, convém destacar ainda o que prevê o artigo 4º, II, da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979 (Lei de Parcelamento do Solo Urbano) sobre os requisitos urbanísticos para o loteamento:
Art. 4º. Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos:
(...).
II – os lotes terão área mínima de 125m² (cento e vinte e cinco metros quadrados) e frente mínima de 5 (cinco) metros, salvo quando a legislação estadual ou municipal determinar maiores exigências, ou quando o loteamento se destinar a urbanização específica ou edificação de conjuntos habitacionais de interesse social, previamente aprovados pelos órgãos públicos competentes;
De uma análise conjunta das referidas disposições normativas, tem-se que, segundo a Constituição, a área sujeita a usucapião especial urbana é aquela com dimensões que resultem, no máximo, em 250m² (duzentos e cinquenta metros quadrados); por outro lado, consoante previsto na Lei de Parcelamento do Solo Urbano, os lotes, dentro do território do Município, terão, no mínimo, 125m² (cento e vinte e cinco metros quadrados).
Considerando-se que a competência para legislar sobre Direito Urbanístico é concorrente, nos termos do artigo 24, I, da Constituição Federal, tem-se por certo que o Município, por meio de seu plano diretor, atendida a legislação federal e estadual, pode, em tese, estipular como área mínima de seu lote alguma metragem que coincida com ou supere os 125m² (cento e vinte e cinco metros quadrados) previstos na lei federal, sendo certo que, para que tal área possa, eventualmente, estar sujeita à usucapião pela modalidade especial urbana, deverá medir, no máximo, 250m² (duzentos e cinquenta metros quadrados).
Diante de tais esclarecimentos, é possível vislumbrar hipóteses em que se pretenda usucapir área que, a um só tempo, mostra-se inferior ao limite máximo estipulado pela Constituição Federal, mas também com metragem aquém das dimensões do lote mínimo definidas pelo Município em seu plano diretor.
Em casos que tais, a jurisprudência pátria majoritária vinha se posicionando no sentido de negar acolhida ao pedido do autor, por impossibilidade jurídica do pedido, já que a procedência da ação, nos dizeres dos julgados que contemplavam tal entendimento, significaria burla à legislação municipal.
A título de exemplo, segue julgado do Superior Tribunal de Justiça sobre a questão ora posta em destaque:
CIVIL - RECURSO ESPECIAL - USUCAPIÃO EXTRAORDINÁRIO - ÁREA INFERIOR AO MÓDULO URBANO - LEI MUNICIPAL - VEDAÇÃO - ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS ARTS. 550 e 552 DO CC/16 - INOCORRÊNCIA.
1 - In casu, como bem ressaltado no acórdão impugnado, “o imóvel que se pretende usucapir não atende às normas municipais que estabelecem o módulo mínimo local, para parcelamento do solo urbano.” (fls. 168/169), não constituindo o referido imóvel, portanto, objeto legalizável, nos termos da lei municipal. Conforme evidenciado pela Prefeitura Municipal de Socorro, no Ofício de fls. 135, o módulo mínimo para o parcelamento do solo urbano daquele município é de 250m2, e o imóvel em questão possui apenas 126m2. Ora, caso se admitisse a usucapião de tal área, estar-se-ia viabilizando, de forma direta, o registro de área inferior àquela permitida pela lei daquele município. Há, portanto, vício na própria relação jurídica que se pretende modificar com a aquisição definitiva do imóvel.
2 - Destarte, incensurável o v. acórdão recorrido (fls. 169) quando afirmou que "o entendimento do pedido implicaria em ofensa a norma municipal relativa ao parcelamento do solo urbano, pela via reflexa do usucapião. Seria, com isso, legalizado o que a Lei não permite. Anotou, a propósito, o DD. Promotor de Justiça que, na Comarca de Socorro, isso vem ocorrendo "como meio de buscar a legitimação de parcelamento de imóveis realizados irregularmente e clandestinamente."
3 - Recurso não conhecido [7].
O Supremo Tribunal Federal, no entanto, em recente julgado divulgado no informativo 783/STF decidiu um caso semelhante de maneira diametralmente oposta, valendo transcrever o julgado:
Recurso extraordinário. Repercussão geral. Usucapião especial urbana. Interessados que preenchem todos os requisitos exigidos pelo art. 183 da Constituição Federal. Pedido indeferido com fundamento em exigência supostamente imposta pelo plano diretor do município em que localizado o imóvel. Impossibilidade. A usucapião especial urbana tem raiz constitucional e seu implemento não pode ser obstado com fundamento em norma hierarquicamente inferior ou em interpretação que afaste a eficácia do direito constitucionalmente assegurado. Recurso provido. 1. Módulo mínimo do lote urbano municipal fixado como área de 360 m2. Pretensão da parte autora de usucapir porção de 225 m2, destacada de um todo maior, dividida em composse. 2. Não é o caso de declaração de inconstitucionalidade de norma municipal. 3. Tese aprovada: preenchidos os requisitos do art. 183 da Constituição Federal, o reconhecimento do direito à usucapião especial urbana não pode ser obstado por legislação infraconstitucional que estabeleça módulos urbanos na respectiva área em que situado o imóvel (dimensão do lote). 4. Recurso extraordinário provido [8].
Para julgar procedente o pedido, a Suprema Corte considerou, de maneira acertada, diga-se de passagem, que “a usucapião especial urbana tem raiz constitucional e seu implemento não pode ser obstado com fundamento em norma hierarquicamente inferior ou em interpretação que afaste a eficácia do direito constitucionalmente assegurado”, não havendo que se falar em sobreposição da lei do Município quando o caso concreto se depara com área que, a despeito de obedecer aos limites constitucionais, não supre a exigência municipal, o que tornaria impossível a regularização do imóvel junto ao Cartório de Registro de Imóveis competente em caso de procedência do pedido de usucapião.
Em síntese, segundo decidiu o Supremo Tribunal Federal, uma vez preenchidos os requisitos dispostos no artigo 183 da Constituição Federal de 1988, a pessoa terá direito à usucapião especial urbana, independentemente de qualquer lei municipal ou estadual que tenha eventualmente imposto ao indivíduo, para a regularização da titularidade do bem, condições mais rigorosas do que aquelas constitucionalmente previstas.
É que o fato de o imóvel não atender à metragem mínima dos módulos urbanos exigidos pela legislação local para a respectiva área não é motivo suficiente para negar reconhecimento ao direito de usucapião pela modalidade especial urbana, que tem índole manifestamente constitucional.
Na realidade, para que seja deferido o direito à usucapião especial urbana basta o preenchimento dos requisitos exigidos pelo próprio texto constitucional, não se podendo impor obstáculos, por meio de normas de índole infraconstitucional, para impedir que se aperfeiçoe, em favor de parte interessada, o modo originário de aquisição de propriedade.
O entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, embora contrário à jurisprudência tradicional sobre o tema, revela-se acertado em todos os sentidos.
Realmente, nesses casos, não há como sobrepor uma norma infraconstitucional às exigências previstas constitucionalmente, mormente se considerando que, não só o direito de propriedade (o que engloba a etapa de sua aquisição) é assegurado pela Constituição, como também todos os requisitos necessários para a usucapião especial urbana vêm bem delimitados no texto constitucional, não se cogitando da necessidade de atendimento, pelo indivíduo, de quaisquer outros pressupostos, sobremaneira quando vierem previstos em norma de índole infraconstitucional e, ainda assim, forem mais rigorosos do que a própria Constituição Federal.
Tal previsão em lei municipal, por exemplo, representa restrição indevida ao direito de propriedade, pelo que não deve prevalecer frente à Constituição Federal.
Por fim, registre-se, por oportuno, que a decisão do Supremo Tribunal Federal não implica, por via reflexa, no reconhecimento da invalidade de estipulação de metragem mínima de lotes pela legislação infraconstitucional; ao revés, tais limitações permanecem hígidas, sendo que serão afastadas apenas quando as citadas restrições pretenderem afetar o direito daquele que eventualmente preencha todos os requisitos constitucionais para a aquisição de propriedade pela via da usucapião especial urbana, uma vez que não é dado ao legislador infraconstitucional estabelecer limites ao exercício de direitos constitucionalmente assegurados quando inexiste autorização da Constituição para tanto.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com fundamento em tudo quanto exposto alhures, tem-se por acertada a decisão tomada pela Suprema Corte no caso posto à sua análise.
O direito de propriedade, adquirido originariamente por intermédio de usucapião, deve prevalecer em detrimento de normas de índole infraconstitucional, ou mesmo a despeito das frágeis alegações sobre a impossibilidade de regularização da titularidade do bem usucapido perante o Cartório de Registro de Imóveis competente.
Todas essas afirmações atentam contra a Constituição e sugerem restrições indevidas ao direito de propriedade, devendo, por isso mesmo, sucumbir frente aos preceitos constitucionais que, de maneira ampla e integral, disciplinam as condicionantes cujo preenchimento autoriza a aquisição da propriedade por meio de usucapião especial urbana.
Andou bem, portanto, o Supremo Tribunal Federal em decidir pela possibilidade de usucapião nesses casos, pelo que, doravante, apenas se espera tal precedente seja seguido pelos demais juízes e tribunais que se depararem com situações similares.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 05 de outubro de 1988. Organização do texto: Juarez de Oliveira. 4ª. Edição. São Paulo: Saraiva, 1990. 168 p. (Série Legislação Brasileira).
DA SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico brasileiro. Malheiros Editores, 6ª Edição. Revista e atualizada. São Paulo – SP, 2010.
NOVELINO, Marcelo. Direito Constitucional. Ed. Método. 6ª Edição. Revista, atualizada e ampliada. São Paulo, 2012.
DE MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. Malheiros Editores. 27ª Edição. Revista e atualizada. São Paulo, 2010.
[2] DA SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico brasileiro. Malheiros Editores, 6ª Edição. Revista e atualizada. São Paulo – SP, 2010, pp. 70-71.
[3] Art. 5º. (...). XXII – é garantido o direito de propriedade;
[4] Art. 5º. (...). XXIII – a propriedade atenderá a sua função social;
[5] Eis o que dispõe o artigo 186 da Constituição Federal de 1988: “Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores”. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ConstituicaoCompilado.htm. Acesso em 02/07/2015.
[6] NOVELINO, Marcelo. Direito Constitucional. Ed. Método. 6ª Edição. Revista, atualizada e ampliada. São Paulo, 2012, p. 543.
[7] STJ – Resp. 402.792/SP. Rel. Min. Jorge Scartezzini. Órgão Julgador: 4ª Turma. Julgado em 26/10/2004.
[8] STF – RE 422349/RS. Órgão Julgador: 1ª Turma. Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 29/4/2015.