Sumário: 1. Introdução. 2. Desenvolvimento. 2.1 Do Fundamento Constitucional e Legal. 2.2 Dos Sujeitos Ativo e Passivo do Parecer Prévio. 2.2.1 Do Sujeito Ativo. 2.2.1.1 Dos Sujeitos Ativos do Parecer Prévio dos Tribunais de Contas dos Estados. 2.2.1.2 Os Critérios de Identificação do Sujeito Ativo. 2.2.2 Do Sujeito Passivo. 2.2.3 Da Finalidade do Parecer Prévio. 2.2.4 Dos Reflexos Jurídicos. 2.2.5 Dos Reflexos Políticos. 3. Conclusão.
1.Introdução
Todos os dias, nos Tribunais de Contas espalhados pelo Brasil, são julgadas contas de gestores dos Poderes Executivos. Muito embora tais atos sejam rotineiramente praticados nas sessões de julgamento das Cortes de Contas, fundamental destacar que deles surgem os pareceres prévios que apresentam relevante importância na seara jurídico-administrativa em razão de se constituírem, em suma, num dos mais importantes resultados do processo administrativo desenvolvido pelos órgãos de controle externo.
Entretanto, não obstante o elevado grau de relevância do parecer prévio, rara doutrina é encontrada acerca do instigante tema, que possa abordar a assunto de forma focalizada nos sujeitos envolvidos e nas conseqüências que dele possam advir. Assim, este trabalho visa a colaborar com todos aqueles que, de alguma forma, estão ligados ao ato de sua emissão, seja como sujeito ativo, seja como passivo, analisando de forma objetiva e clara os principais reflexos que decorrem desta importante atribuição constitucional do controle externo.
Da exata compreensão da extensão do alcance deste imprescindível instituto do direito administrativo nos planos fático, jurídico e político, por parte dos sujeitos envolvidos, depende o atingimento da plena justiça nos processos administrativos de apreciação das contas dos Poderes Executivos nas três esferas de Poder.
2.Desenvolvimento
2.1.Do Fundamento Constitucional e Legal
A atribuição cometida aos Tribunais de Contas de emitir parecer prévio às contas dos Poderes Executivos é matéria constitucional. Esta importante missão fiscalizatória do Poder Executivo assenta-se na previsão expressa do artigo 71, inciso I da Carta Política que assim refere:
"Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;..." (grifo nosso)
Portanto, desse dispositivo nasce a competência do Tribunal de Contas da União – TCU – para elaborar o parecer prévio das contas do Presidente da República, que se transporta por simetria, no que couber, aos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como aos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios por força do disposto no artigo 75 da CF/88. [1]
Assim, especificamente voltado às contas dos prefeitos, observa-se que o caput do artigo 31 da Carta Magna estabelece que "a fiscalização dos Municípios será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo, na forma da lei".
E mais, o § 1º do aludido artigo determina que o indigitado controle externo a cargo do Poder Legislativo "será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas, dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios onde houver".
Da mesma forma, no que se refere aos territórios, encontramos a aludida competência atribuída ao Tribunal de Contas da União, consoante disposto no artigo 33, § 2º da Constituição Federal.
Portanto, da leitura desses dispositivos, pode-se concluir que a competência pela emissão do parecer prévio tem natureza constitucional. Disso resulta a percepção do alto grau de importância que o Estado decidiu conferir ao controle dos atos de gestão pública dos Chefes de Poderes Executivos, agentes políticos diretamente vinculados com o interesse público e, em última análise, com o bem comum. Não houvesse estreita ligação entre as ações do Chefe do Poder Executivo, das quais resultam despesas, com o interesse público, possivelmente o parecer prévio não teria recebido destaque constitucional.
Considerando que a Carta Magna tem por objetivo precípuo estabelecer competências, definindo apenas o traçado das linhas gerais, às quais os legisladores infraconstitucionais deverão se ater na elaboração das normas que discorrerão em detalhes acerca da regulamentação de um determinado instituto constitucional, temos que com o parecer prévio não foi diferente.
E muito embora o assunto possua estreita relação com matéria de relevante interesse público, vez que diz respeito direta e especificamente ao controle da gestão pública, que envolve a importante tarefa da utilização de verbas públicas pelo Executivo, o constituinte de 1988 houve por bem não estabelecer nenhuma diferenciação quanto ao processo legislativo atinente ao dito instituto. Assim, simples lei ordinária é instrumento legislativo hábil a normatizar procedimentos relativos ao parecer prévio.
Dessa forma, a União, os Estados-membros e alguns Municípios promulgaram leis ordinárias que versaram sobre o tema.
À guisa de ilustração, cabe referir que a União atribuiu a competência de elaboração do parecer prévio ao Tribunal de Contas da União – TCU –, através dos artigos 1º, incisos III [2], VII [3] e 36 [4] da Lei n.º 8.443/92, Lei Orgânica do TCU, cabendo ao seu Regimento Interno, promulgado pela Resolução n.º 15/1993, disciplinar a matéria.
No caso do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul – TCE/RS –, essa competência foi constitucionalmente estabelecida nos artigos 70 a 72 da Constituição Estadual, recebendo tratamento pormenorizado no artigos 33, incisos III e IV, 35 a 37, 49 a 52 da Lei n.º 11.424/00, Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, assim como em seu Regimento Interno, Resolução n.º 544/00, artigos 75 a 88.
2.2.Dos Sujeitos Ativo e Passivo do Parecer Prévio
Uma vez verificados os fundamentos constitucionais e legais que estabelecem a competência dos Tribunais de Contas para emitir parecer prévio, cabe abordar os sujeitos que estão atrelados ao objeto do presente estudo.
Como em toda relação jurídica, pode-se dizer que o parecer prévio possui dois tipos de sujeitos: aquele que se situa no pólo que age, que produz a sugestão opinativa acerca das contas do Gestor responsável pelo Poder Executivo, chamado, a partir deste instante, de ativo; e aquele que sofre os efeitos do parecer prévio, denominado doravante de passivo.
No que toca ao sujeito ativo, assim denominado aquele que tem o dever da elaboração do parecer, no caso, o colegiado do Tribunal de Contas regimentalmente designado à feitura do dito documento, a abordagem deste tema é necessária na medida em que o órgão responsável pela emissão do parecer prévio tem a grave e importante responsabilidade de verificar se o caso concreto sob exame, se molda às hipóteses legais de emissão de opinião pela aprovação ou não das ditas contas.
Com efeito, tal atribuição merece destaque porque da referida conclusão opinativa repercutirão seríssimas conseqüências incidentes ao outro sujeito do parecer prévio, o passivo, as quais serão abordadas em tópico apartado nesse estudo, face à relevância do tema.
Por sua vez, o sujeito passivo do Parecer Prévio, que é aquele que sofrerá os efeitos jurídicos e políticos da sugestão opinativa do Tribunal de Contas, merece igualdade de tratamento com o sujeito ativo no presente ensaio porque, afinal, é o destinatário último do parecer, sendo quem, portanto, sofrerá os efeitos dele decorrentes.
Dessa forma, importa conhecê-lo para fins de alertá-lo quanto à necessidade de pautar sua conduta com base na correta gestão das verbas públicas postas à sua disposição, a bem de conseguir a aprovação de suas contas pelo Tribunal de Contas, órgão responsável pela sua fiscalização orçamentária, contábil, financeira e operacional.
2.2.1Do Sujeito Ativo
Como já ventilado acima, o sujeito ativo do parecer prévio é o colegiado do Tribunal de Contas que recebeu esta atribuição através do respectivo regimento interno. Assim, a identificação do sujeito ativo, dependendo de previsão regimental, possuirá peculiaridades que, via de regra, variarão de Tribunal para Tribunal.
No caso do Tribunal de Contas da União, a designação do sujeito ativo inicia com o sorteio, pelo Presidente daquela Corte de Contas, do Ministro-Relator que irá apreciar as Contas do Presidente da República relativas ao exercício subseqüente. Dito sorteio ocorrerá na última sessão ordinária do Plenário do mês de setembro do ano anterior, conforme dispõe o art. 139 do Regimento Interno do TCU [5].
Em seguida, o art. 175 do daquele Regimento estabelece que o Plenário do TCU é quem será o colegiado competente para apreciar o relatório e projeto de parecer prévio, da lavra do Ministro-Relator, das contas anuais do Chefe do Executivo Federal. O prazo para elaboração do relatório e projeto de parecer prévio é de cinqüenta dias a contar do recebimento das contas da República. Depois de prontos, tais documentos serão apreciados dentro de sessenta dias, conforme disciplinado no artigo 173 da Resolução n.º 15/1993 do TCU.
Há ainda, no âmbito do TCU, a atribuição de emissão de outra espécie de parecer prévio. Trata-se da emissão de sugestão opinativa acerca das contas dos Chefes do Executivo dos Territórios, conforme determina o artigo 1º, inciso VII do Regimento Interno do TCU.
2.2.1.1Dos Sujeitos Ativos do Parecer Prévio dos Tribunais de Contas dos Estados
Nos Tribunais de Contas dos Estados, em regra, à exemplo do que ocorre no TCE/RS, também existem dois tipos de Pareceres. O primeiro, diz respeito às contas do Governador do Estado. O segundo, é concernente à avaliação da gestão dos Prefeitos dos Municípios que compõem determinado Estado da Federação.
No dizente com a identificação do sujeito ativo no caso das contas do Governador, tem-se, por analogia do que ocorre em nível federal, que o Colegiado competente para analisar as contas do Chefe do Poder Executivo Estadual deverá ser o Pleno dos TCEs. Assim o é no TCE/RS, em conformidade com o disposto no caput do art. 75 da Resolução n.º 544/00 – Regimento Interno daquela Corte de Contas [6].
Esta atribuição de competência, para apreciar as contas do Governador, cometida ao Pleno do Tribunal é facilmente compreendida, se levarmos em conta o critério da hierarquia dos entes federados – União, Estados, Territórios e Municípios –, implicitamente ordenados pela Constituição Federal, no capítulo que trata da divisão dos Poderes.
Assim, no âmbito estadual, o Governador, por desfrutar de posição hierárquica superior na escala constitucional referente à divisão política do país, em relação aos Prefeitos, tem suas contas analisadas pelo Pleno do Tribunal, restando às contas dos Chefes dos Executivos Municipais, um dos órgãos fracionários das Corte de Contas que, no TCE/RS, são em número de dois, denominados de 1ª e 2ª Câmaras.
Não é demais lembrar que os Tribunais de Contas dos Estados possuem sete Conselheiros, em razão do § único do artigo 75 da Carta Magna, os quais comporão o Plenário da Corte Fiscalizatória, que por sua vez, via de regra, subdividir-se-á, como já dito, em duas Câmaras, cujas composições serão de três Conselheiros em cada órgão fracionário.
Note-se que o regimento interno da Corte de Contas usualmente estabelece que o Conselheiro que não participa na composição das Câmaras é o Presidente do Tribunal, cuja atribuição será, dentre outras de cunho administrativo e de representação do Órgão, a de presidir as sessões do Plenário, sendo-lhe, normalmente, dependendo da previsão regimental, vedado votar nas decisões plenárias, ressalvado o voto de desempate.
2.2.1.2Os Critérios de Identificação do Sujeito Ativo
Dessarte, verifica-se que a identificação do sujeito ativo do parecer prévio, em qualquer Tribunal de Contas, parece passar, preliminarmente, pela análise hierárquica do sujeito passivo da sugestão opinativa a ser emitida. Havendo mais de uma classe de sujeito passivo, por exemplo, Governador e Prefeitos ou Presidente da República e Governador de Territórios Federais, as contas da classe de maior grau de importância e complexidade política, caberão ao órgão Plenário da Corte de Contas e as demais, aos órgãos fracionários, tudo em conformidade com a respectiva previsão regimental.
Outro critério que parece ser levado em conta nessa divisão de competências regimentais diz com a extensão do universo dos sujeitos passivos. Enquanto que o Plenário, órgão máximo do Tribunal de Contas, se reúne apenas uma vez, para apreciar as contas do Presidente da República, no caso do TCU, ou do Governador de Estado, no caso dos TCEs, o que ocorre normalmente em sessão extraordinária, em função do alto grau de importância atribuído às contas desta espécie de sujeitos passivos, os órgãos fracionários deverão reunir-se em número de sessões ordinárias muito maior, haja vista que a quantidade de prefeitos em qualquer Estado da Federação é demasiadamente grande, impossibilitando a apreciação de todas as contas municipais em uma mesma sessão. Assim, tais apreciações de contas ocorrem ao longo do ano, nas diversas sessões ordinárias dos órgãos fracionários.
Assim, considerando-se que os órgão fracionários são em número de dois, se mostra absolutamente lógico atribuir-lhes a competência para apreciar as contas dos sujeitos passivos das classes de menor grau hierárquico, pois se ganha agilidade na emissão dos ditos pareceres, qualidade esta, cada vez mais importante na maioria dos Tribunais de Contas do país, que têm implementado esforços no sentido de adequarem o seu produto – execução do Controle Externo – às normas de qualidade internacionalmente conhecidas como ISO 9001.
Nesse tocante, vale ressaltar que a referida certificação ISO [7] já é realidade nos Tribunais de Contas dos Estados do Ceará, Paraná, Paraíba e Rio de Janeiro, assim como no Tribunal de Contas do Município de São Paulo, que, mercê de seus esforços, na atualidade, são os únicos Tribunais de Contas a exibirem a certificação ISO em seus documentos oficiais e páginas eletrônicas, revelando que os Tribunais de Contas brasileiros estão preocupados e atuantes no sentido de oferecer aos seus clientes, os cidadãos, serviços cada vez mais qualificados em termos de eficiência e eficácia. Nesse sentido, importa registrar, no âmbito do TCE/RS, a existência de implementação de meticuloso planejamento estratégico do qual resulta efetiva execução de esforços, visando à obtenção da aludida certificação ISO 9001 até dezembro de 2004.
Relativamente ao prazo para feitura e emissão do parecer prévio das contas do Governador do Estado do Rio Grande do Sul, o artigo 75 do Regimento Interno do TCE/RS estabelece o lapso temporal de sessenta dias "a contar da data do recebimento das respectivas contas", sendo precedido "de minucioso relatório sobre a gestão financeira e econômica da administração direta e órgãos da administração indireta, sociedades e fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público".
Portanto, note-se que, diferentemente do que ocorre no TCU, no TCE/RS não há previsão específica de prazo para elaboração do relatório, pois o texto normativo apenas cita o prazo para apreciação das contas, noticiando que dentro desse período deverá ser feito o aludido relatório.
2.2.1.3.Do Sujeito Passivo
Como já, indiretamente abordado no item anterior, relativo aos sujeitos ativos do Parecer Prévio, temos que os sujeitos passivos, de regra, se dividem em duas classes, pelo critério da hierarquia de funções, depreendido do Texto Constitucional.
Assim, quando se trata do TCU, surgem dois sujeitos passivos principais: o Presidente da República e eventuais Governadores de Territórios Federais. Já nos Tribunais de Contas dos Estados, via de regra, aparecem como sujeitos passivos o Governador de Estado e os Prefeitos.
Como exceções à regra de existência de duas classes de sujeitos passivos encontram-se o Tribunal de Contas do Distrito Federal – TCDF –, que emite Parecer Prévio tão-somente das contas do Governador daquele Distrito, conforme artigos 1º, inciso I [8] e 37 [9] da Lei Complementar n.º 01, de 09 de Maio de 1994 – Lei Orgânica do TCDF; os Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios da Bahia, do Ceará, de Goiás e do Pará; e os Tribunais de Contas do Município de São Paulo e do Rio de Janeiro.
Com efeito, por existirem nos Estados da Bahia, Ceará, Goiás e Pará, tanto Tribunal de Contas do Estado, como Tribunal de Contas dos Municípios, temos que aos primeiros – TCEs – compete a apreciação das contas e conseqüente emissão de parecer prévio dos respectivos Governadores, enquanto que aos segundos – TCMs –, a apreciação das contas e conseqüente emissão de parecer prévio dos Prefeitos dos Municípios do Estado.
De forma similar, mas não idêntica, funcionam os Tribunais de Contas do Município de São Paulo – TCM/SP – e do Rio de Janeiro – TCM/RJ –. Em função das características peculiares de tais municípios, cujo montante das verbas públicas examinadas é evidente e diretamente proporcional à incontestável pujância econômica de tais cidades, tem-se que, acertadamente, elas necessitam possuir órgão fiscalizador dedicado exclusivamente ao exame das Contas dos respectivos Prefeitos.
Assim, ao TCM/SP cabe a atribuição de examinar as contas e elaborar o parecer prévio anual do Prefeito de São Paulo. Da mesma forma, são atribuídos ao TCM/RJ o exame de contas e confecção do respectivo parecer prévio acerca da gestão anual do Prefeito da cidade do Rio de Janeiro.
À guisa de bem ilustrar a importância e necessidade do TCM/SP e do TCM/RJ, reporta-se a recente entrevista concedida pelo Conselheiro Eurípedes Sales do TCM/SP ao Jornal Estado de São Paulo [10], em 02/06/03, referente às vultosas quantias que são gastas anualmente pelo município de São Paulo. O eminente Conselheiro, considerando a impossibilidade prática de se avaliar todos os contratos levados a efeito no município paulistano, explicou que o TCM/SP somente avalia aqueles que ultrapassam a cifra de 1 milhão de reais que são, em média, de 400 a 500 atos por ano, dizendo que "isso é significativo, porque alcança 90% dos valores", noticiando que em apenas um edital, o referido Tribunal pôde constatar 18 irregularidades, cuja anulação de alguns itens, implicou a economia de R$ 146 milhões. Assim, resta clara e inequívoca a necessidade de municípios da ordem de grandeza das cidades de São Paulo e Rio de Janeiro serem dotados de Tribunal de Contas Municipal.
2.2.1.4.Da Finalidade do Parecer Prévio
A definição de parecer prévio esposada na lição de Batista Ramos, Ministro do Tribunal de Contas da União, em palestra proferida em 03 de junho de 1974, na comemoração do 27º aniversário do Tribunal de Contas do Paraná, parece ser uma das mais claras e completas a respeito do tema, pelo que se a transcreve:
"Chegamos à conclusão, também pela análise desse texto, que não se pode deixar de interpretar a expressão "parecer prévio", senão da forma que estamos preconizando, ou seja, parecer amplo, sem peias, sem limitações, que possa analisar todos os aspectos da administração: o aspecto técnico-contábil, o aspecto jurídico, o aspecto da legalidade jurídica da despesa e da receita, o aspecto orçamentário, o aspecto financeiro, porque é isto que realmente se contém nos textos constitucionais." [11]
Importa lembrar que tal definição foi elaborada quando o ordenamento jurídico brasileiro se estribava sob os ditames da Constituição de 1967, mais especificamente sob o manto da Emenda Constitucional n.º 1, de 1969. E ainda hoje, decorridos quase trinta anos e consolidado o Estado Democrático de Direito, o conceito continua perfeitamente atual, tanta a clareza e precisão a ele emprestados pelo eminente palestrante. Claro que a Constituição Federal de 1988 trouxe complementos às atribuições dos Tribunais de Contas, como o dever de fiscalizar operacional e patrimonialmente as entidades públicas, mas ainda assim, pode-se afirmar que o conceito de Batista Ramos é plenamente válido aos dias atuais.
Outra importante consideração, diz respeito à palavra "prévio" que parte da doutrina diz tratar-se de termo equivocado, tendo em vista que o parecer é emitido em momento posterior às contas, ou seja, ao término do exercício cujas contas serão examinadas. Nesse sentido, ousa-se divergir, trazendo a justificativa de que, em verdade, ao Tribunal de Contas não cabe o julgamento das contas do Chefe do Executivo, que segundo os ditames constitucionais já mencionados, fica a cargo do Poder Legislativo.
Dessa forma, plenamente correta a expressão "prévio", porque diz respeito ao julgamento das contas que será levado a efeito na Casa Legislativa. E quanto a esse momento, o de julgamento das contas pelo Poder Legislativo, não há dúvidas de que, efetivamente, a sugestão opinativa dos Tribunais de Contas é produzida em momento anterior ao dito julgamento.
Assim, no tocante à finalidade do Parecer Prévio, cabe destacar que ele se reveste, em suma, no produto final da Corte de Contas no dizente com a execução do controle externo das contas do Poder Executivo. Em outras palavras, ele resume todos os esforços aplicados no controle da gestão pública no âmbito do Poder Executivo das três esferas de poder – União, Estados e Municípios –, abordando as fiscalizações contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, no que tange aos basilares princípios constitucionais que regem a Administração Pública brasileira.
2.2.2.Dos Reflexos Jurídicos
Entende-se por reflexo jurídico, todo aquele que decorre da emissão do parecer prévio, passível de alterar o patrimônio jurídico dos sujeitos ativo e passivo. É sob este entendimento que serão abordadas as questões dos direitos decorrentes da desoneração jurídica do Chefe do Executivo em face da emissão de parecer favorável, assim como a possibilidade de responsabilização civil do colegiado emissor de indevido parecer prévio.
A primeira delas, a desoneração jurídica do gestor público, está intimamente ligada à emissão formal de um conceito sobre as contas analisadas. A declaração, por parte do Tribunal de contas, de um parecer favorável faz surgir, no plano jurídico, direito ao referido sujeito passivo de não ter mais de voltar a responder por elas.
Com efeito, a partir do trânsito em julgado da referida decisão administrativa, pelo princípio da segurança jurídica, o assunto estará administrativamente encerrado e o gestor responsável, efetivamente desonerado de qualquer obrigação em nível administrativo relativa às contas examinadas, salvo aquelas eventualmente determinadas na decisão do processo de prestação de contas.
Portanto, o direito de não ter mais de responder por qualquer falha das contas aprovadas pela Corte de Contas passa a integrar o patrimônio jurídico do gestor auditado a partir do trânsito em julgado da emissão do parecer prévio favorável. Não fosse assim, os responsáveis pelas contas públicas jamais teriam a tranqüilidade necessária para prosseguirem suas vidas, pois sempre haveria o risco de serem penalizados por alguma falha descoberta supervenientemente às contas apreciadas pelo órgão de execução de controle externo. E tal hipótese conflitua frontalmente com o consagrado e já mencionado princípio da segurança jurídica.
Com efeito, ao gestor não há mais falar responsabilização por falhas, se o órgão competente para sua análise as aprovou, ressalvada a reprovação por voto qualificado no julgamento das ditas contas pelo respectivo Poder Legislativo. Portanto, pode-se, assim, afirmar que o parecer prévio favorável agrega novo direito no patrimônio jurídico do gestor examinado nos moldes do que se ventilou acima.
Assim, se em momento superveniente ao da emissão do aludido parecer, vierem a ser detectadas irregularidades que passaram in albis pela fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas, nenhuma responsabilização caberá ao responsável pelas contas, eis que o mesmo teve, por força de lei e no momento oportuno, suas contas fiscalizadas e dadas como regulares pelo órgão competente. Trata-se, como já se afirmou, de singela aplicação do consagrado princípio da segurança jurídica que deve se impor, inclusive sobre as decisões administrativas.
Portanto, na hipótese específica de o Poder Judiciário, através de julgamento de ação judicial, detectar falha de gestão de Chefe de Poder Executivo desonerado pelo Tribunal de Contas, determinando o respectivo ressarcimento ao erário, assistirá ao sujeito passivo condenado judicialmente, o direito à recomposição do prejuízo sofrido em sua esfera patrimonial, utilizando-se de ação indenizatória por danos materiais em face de quem emitiu o indevido parecer pela aprovação.
Com efeito, a mencionada ação indenizatória, ajuizada em face do colegiado emissor de parecer favorável indevido, terá como causa de pedir o prejuízo material decorrente do parecer equivocado, pois se as contas tivessem sido rejeitadas no plano administrativo, o gestor não teria sido condenado ao ressarcimento de valores ao erário, pagamento de ônus sucumbenciais (despesas processuais e honorários advocatícios), bem como não teria que suportar despesas com contratação de advogado para sua defesa em nível judicial.
Do rol das causas que fundamentam a dita demanda indenizatória, poder-se-ia questionar acerca da efetiva existência de direito indenizatório referentemente à condenação judicial de ressarcimento aos cofres públicos, por se tratar de despesa ilegalmente feita pelo Chefe do Poder Executivo durante a gestão examinada, pois afinal, se a Corte de Contas tivesse emitido parecer desfavorável e determinado a devolução dos ditos valores, o gestor não estaria também obrigado ao dita devolução ao cofres públicos? Sim, com toda certeza estaria igualmente obrigado. Contudo, nesta situação não teria havido a desoneração jurídica do gestor.
Significa dizer que não teria sido agregado ao patrimônio jurídico do administrador público, examinado pelo órgão de controle externo, o direito de não ter mais de responder no plano jurídico por aquelas contas, diferentemente do que ocorre na situação em que o Tribunal de Contas emite indevido parecer favorável.
Quer-se com isso concluir que, ao assinarem o parecer indevido pela aprovação das contas, os julgadores do colegiado emissor assumiram integral responsabilidade pelas mesmas, desonerando, dessa forma o gestor. E é neste exato momento que surge o direito indenizatório em comento.
Contudo, importa lembrar que somente existirá responsabilidade civil do colegiado emissor do indevido parecer prévio favorável se houver dolo ou fraude por parte do sujeito ativo, ou ainda sua recusa, omissão ou retardamento, sem justo motivo, de providência que tivesse de ordenar de ofício, nos moldes do que ocorre com a responsabilidade civil a que estão sujeitos os magistrados consoante o artigo 133, incisos I e II do Código de Processo Civil. [12]
Nas hipóteses legais acima referidas, a aludida responsabilização do colegiado apresenta-se como medida justa e apropriada porque nasce do fato de que os ditos julgadores, ao faltarem com seu dever de julgar corretamente as contas, que lhes foram oportuna e legalmente submetidas à apreciação, causaram flagrante lesão ao patrimônio do gestor condenado, na medida em que a avaliação incorreta daquele colegiado do Tribunal de Contas implicou o desembolso, por parte do referido gestor, de quantia correspondente aos valores representados pela condenação judicial de ressarcimento ao erário público, ônus sucumbenciais e contratação de advogado.
Nesse sentido, portanto, derivam implicações jurídicas de ordem patrimonial ao sujeito ativo, que devem ser comentadas, tendo-se em conta a gravidade que poderão representar em termos patrimoniais aos integrantes dos colegiados dos Tribunais de Contas.
Dessarte, vale repisar por relevante, ao emitirem juízo de valor jurídico-administrativo, opinando pela aprovação de contas, que na realidade deveriam ser rejeitadas, todos os membros do colegiado, que adotaram esse posicionamento eivado de vício, tornam-se civilmente responsáveis perante eventuais falhas que vierem a ser supervenientemente atribuídas ao gestor, na seara judicial, cujas contas anuais receberam o indevido parecer favorável pelo colegiado do Tribunal de Contas.
Idêntico raciocínio vale para o caso inverso, onde o colegiado, emitindo indevido parecer desfavorável ao administrador público, causa dano na esfera extrapatrimonial do Chefe de Executivo. Neste caso, o dano é facilmente percebido, na medida em que se pode presumir que a publicação do parecer desfavorável no diário oficial dá ciência à comunidade do município por ele governado de que o gestor não fez boa administração dos dinheiros públicos a ponto de ter recebido parecer desfavorável do Tribunal de Contas.
Dessa forma, o colegiado responsável pelo equívoco induziu aquela comunidade a indevido juízo de valor acerca da conduta do responsável pelas contas do Poder Executivo local naquele exercício. Portanto, na ocorrência desta hipótese fática também surgirá ao gestor lesado o direito de ajuizar a devida reparação civil em face do colegiado emissor do parecer equivocado, desde que presentes as hipóteses legais já ventiladas.
Por fim, nesse tocante, ressalta-se que, no caso do TCE/RS, existe expressa previsão legal de aplicação subsidiária do CPC nos casos omissos no seu regimento interno quanto às questões processuais [13], o que ratifica o entendimento aqui esposado acerca da efetiva possibilidade de responsabilização civil dos membros componentes do colegiado que, emitindo parecer prévio indevido, incidindo nas hipóteses legais referidas, tenham causado qualquer tipo de dano ao administrador público auditado.
2.2.3.Dos Reflexos Políticos
Por reflexos políticos devem ser entendidos todos aqueles que, decorrendo da emissão do parecer prévio, alteram o patrimônio político do sujeito passivo. É sob este enfoque que serão abordadas as principais restrições aos direitos políticos decorrentes da emissão de eventual parecer desfavorável às contas do Chefe do Executivo, assim como os efeitos negativos que o parecer desfavorável acarreta na carreira política do Chefe do Poder Executivo.
A Constituição Federal determina em seu art. 14, § 9º que Lei Complementar irá disciplinar os casos de inelegibilidade não contemplados no Texto Constitucional. Assim, surgiu a Lei Complementar n.º 64/90, que tratou da importante questão da inelegibilidade do agente político.
O artigo 1º, inciso I da aludida norma complementar estabelece as condições que geram a inexigibilidade para qualquer cargo. Dentre elas, encontra-se a rejeição das contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas. "por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário".
Significa dizer que o trânsito em julgado da emissão, pelo Tribunal de Contas, de parecer prévio desfavorável às contas do Gestor do Poder Executivo, caracteriza a sobredita hipótese legal. Assim, automaticamente, em face do mencionado dispositivo legal, surgirá ao referido Chefe de Poder a impossibilidade de participar das eleições que se realizarem nos cinco anos seguintes, contados a partir da data da decisão.
Sem dúvida, esta situação fática, de inelegibilidade do agente político, por cinco anos, apresenta-se como um dos mais graves e prejudiciais reflexos políticos que possam decorrer da emissão de um parecer prévio. Trata-se de severa penalização, pois invade a seara dos direitos políticos, tão valorizada no Estado Democrático de Direito. A partir deste grave reflexo, pode-se avaliar quão importante é para o Estado o instituto do parecer prévio.
Importa ressaltar que o cargo de Chefe do Poder Executivo decorre invariavelmente de processo eletivo nas três esferas de poder. Assim, torna-se fácil aquilatar a intensidade do dano à carreira política de alguém que teve suas contas rejeitadas pelo órgão de fiscalização do controle externo. Significa a perda do direito à ser eleito para qualquer cargo nos cinco anos seguintes à data da emissão do parecer desfavorável.
Outra conseqüência diz com o prejuízo da imagem do homem público, que, a toda evidência, atingirá a esfera extrapatrimonial do gestor penalizado. A comunidade que pertence ao município, que recebeu emissão de parecer desfavorável do órgão de controle externo, saberá que as contas do aludido gestor foram rejeitadas pelo Tribunal de Contas. Em pequenos e médios municípios esta espécie de prejuízo é potencialmente maior, na medida em que todos se conhecem, comentam e emitirão juízo de valor negativo acerca do Chefe do Executivo penalizado pela emissão de parecer desfavorável da Corte de Contas.
Essa rejeição popular pode representar, em tese, o fim de uma carreira política, bruscamente abreviada, às vezes, pela emissão de parecer prévio desprovida da necessária ponderação, por parte do sujeito ativo, sobre as graves conseqüências que decorrem da emissão de sugestão pela rejeição das contas do gestor auditado.