A escolha do tema a efetividade do plano diretor como instrumento de controle de parcelamento, uso e ocupação do solo urbano decorre da percepção que a política urbana apresenta problemas institucionais. Por um lado as ações do Poder Público ao efetivar a demarcação de zoneamentos de uso e ocupação do solo não dispõem de razoabilidade técnica e de outro lado, considerando o valor econômico que tal instrumento impõe na propriedade privada, pretende-se analisar como o poder público cede aos interesses particulares e pressões políticas na execução do plano.
O plano diretor é instrumento da Política Urbana, utilizado no Brasil desde a década de 1930, que foi elevado a nível constitucional com a promulgação da Constituição Federal de 1988.
O artigo 182, da Carta Constitucional ao tratar da política urbana, definiu o plano diretor como instrumento da política de desenvolvimento, a ser executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas por lei complementar, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, e garantir o bem-estar de seus habitantes, obrigatórios para todas as cidades acima de 20 (vinte mil) habitantes.
A matéria inovadora foi tratada como solução aos problemas habitacionais, urbanos, conforme declarações emitidas pelos constituintes:
“De que precisa uma cidade, literalmente, para resolver a sua questão urbana? Primeiro, ter um plano diretor de desenvolvimento urbano que seja feito pela comunidade, através de seus representantes que é a Câmara de Vereadores.”
“Havendo um plano diretor que impede de que haja lote com menos de 500 metros quadrados, pode-se iniciar um processo de solução habitacional com lotes de 150 metros quadrados”.[1]
De fato, a ocupação e o desenvolvimento dos espaços habitáveis, sejam eles no campo ou na cidade, não podem ocorrer de forma meramente acidental, sob as forças dos interesses privados e da coletividade. Ao contrário, são necessários profundos estudos acerca da natureza da ocupação, sua finalidade, avaliação da geografia local, da capacidade de comportar essa utilização sem danos para o meio ambiente, de forma a permitir boas condições de vida para as pessoas, permitindo o desenvolvimento econômico-social, harmonizando os interesses particulares e os da coletividade[2].
Para José Afonso da Silva, “o planejamento, em geral, é um processo técnico instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente estabelecidos”.
Para Celson Ferrari, “o planejamento deve ser integral, abrangente, isto é, deve envolver os aspectos econômicos, sociais e físico territoriais da realidade a ser planejada”.
O plano diretor tratado dentro do tema de política urbana, é de competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal, estão definidos no art. 24, VI, VII e VIII da CRFB 88. Quais sejam:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
Cabe ressaltar que, por inteligência deste artigo, a competência da União se resume na definição de normas gerais, cabendo aos Estados a edição de normas que atendam ao interesse local, conforme consta do art. 24, § 1º e 3º, da CRFB 88[3], o que não impede que os Estados editem normas gerais sobre os temas que lhe são competentes, se a União não o fizer.
A grande inovação em matéria de legislação urbanística ambiental se deu com a elevação dos Municípios à condição de parte integrante da Federação[4], sendo concedido a estes a competência para: legislar sobre assuntos de interesse local (...); suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; promoverem no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle de uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano [5], desde que observadas a legislação e ação fiscalizadora federal e estadual.
Aos Estados membros é cabível a competência prevista nos artigos 23 e 24 da Constituição Federal, ou seja, estes podem legislar sobre as matérias que não sejam de competência exclusiva da União, podendo para tanto formalizar regras gerais.
Já, a competência material dos Municípios, está definida nos artigos. 23 e 30, III, VIII, da Constituição Federal. Trata-se de competência suplementar, já que os municípios devem respeitas a legislação federal e estadual, se houver. Ainda lhes é também vedada a capacidade de legislar sobre matérias que sejam de competência exclusiva do Estado e da União, conforme determinação constitucional.
Pela Constituição, os municípios tem competência para legislar sobre matéria de interesse local, entre as quais podemos compreender: a) licenciamento ambiental; b) plano diretor do município; c) lei do uso e ocupação do solo; d) Código de Obras; e) código de posturas municipais; f) legislação tributária municipal; g) lei do orçamento do município, h) plano diretor.
Óbvia, dessa forma, a competência dos municípios para a elaboração de normas de direito urbanístico, sendo o ordenamento territorial matéria de competência exclusiva do poder municipal, não podendo sofrer interferência estadual e municipal.
Antes da edição da carta constitucional e do Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001), o plano diretor já vinha sendo tratado em legislações infraconstitucionais entre as quais destacamos a Lei 6.766/79, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano, e a Lei 6.083/80, que dispõe sobre o zoneamento industrial.
Ao tratar especificamente sobre a política urbana o Estatuto das Cidades disciplinou o conteúdo do plano diretor e a instituição de novos instrumentos urbanísticos.
O plano diretor prevê uma gestão democrática da cidade, que “deverá ser gerida de forma a imperar a democracia direta, utilizando-se de certos instrumentos para esse fim específico, tais como, órgãos colegiados de política urbana, debates, audiências, consultas públicas, conferências de assuntos de interesse urbano, iniciativa popular de projetos de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano, referendo popular”. (MUKAI, 2007, p. 48).
O Estatuto das Cidades previu também que na consecução das políticas públicas para desenvolvimento do plano urbanístico deve haver a institucionalização da gestão orçamentária participativa, com a realização de debates, audiências e consultas públicas[6].
O Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, declarou a inconstitucionalidade, declarando nulo plano diretor que não foi precedido de consultora popular, conforme decisão abaixo:
“Ação Direta de Inconstitucionalidade. Município de Capão da Canoa. Lei 1.458/2000 que estabelece normas sobre edificações nos loteamentos e altera o Plano Diretor da sede do Município de Capão da Canoa. Inconstitucionalidade Formal. Ausência de participação das entidades comunitárias legalmente constituídas na definição do Plano Diretor e das Diretrizes Gerais de Ocupação do território, bem como na elaboração e implementação dos planos, programas, e projetos que lhe sejam concernentes. Violação ao §5º do art. 177 da Carta Estadual. Precedentes do TJRS. Eficácia da declaração excepcionalmente fixada, a teor do artigo 27 da Lei nº. 9.868/99. Ação Procedente.
Recentemente o Tribunal Regional Federal da 4ª Região, suspendeu a votação do Plano Diretor do Município de Florianópolis, Estado de Santa Catarina, por vícios quanto a sua elaboração.
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PLANO DIRETOR DE FLORIANÓPOLIS/SC. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. DEMAIS PRELIMINARES AFASTADAS. NEGATIVA DE VIGÊNCIA, PELO EXECUTIVO MUNICIPAL, À LEI 10.257/01 (ESTATUTO DAS CIDADES) E À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONTROLE DE LEGALIDADE EXERCIDO PELO JUDICIÁRIO. PARTICIPAÇÃO INFORMADA COMO CONDIÇÃO PARA A LEGALIDADE. RESPONSABILIZAÇÃO DO MUNICÍPIO. REFORMA DA SENTENÇA NO QUE TOCA À CONDENAÇÃO DA UNIÃO. APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5021653-98.2013.404.7200/SC
Em suma qualquer política urbanística deve ser precedida pelo plano diretor e lei municipal específica, aprovado pela Câmara de Vereadores e precedido de consulta popular através de audiências públicas, e deve dispor no mínimo sobre: regime urbanístico através de normas relativas ao uso, ocupação, parcelamento, zoneamento do solo urbano, bem como a proteção de áreas de mananciais, de preservação ecológica, patrimônio paisagístico, histórico e cultural das cidades, como cumprimento ao disposto na ordenação jurídica sobre os três pilares básicos da organização urbanística, quais sejam: gestão democrática, planejamento urbano e função social da propriedade urbana.
Importante destacar que como instrumento do plano diretor este abrange apenas as normas relativas à zona urbana das cidades, se limitando a tratar da zona rural quando esta for considerada área de expansão do zoneamento.
Para Toshio Mukai (2007, p. 47); “campo e cidade não podem ser tratados como sinônimos, exigindo disciplina totalmente diversa e apropriada”.
Considerado o conteúdo e a competência para execução do mesmo, pretendemos através do presente analisar a efetividade do plano diretor como instrumento da política urbana, como é influenciado politicamente e quais são as consequências da influência na construção dos desenhos urbanísticos da sociedade.
Como problema de pesquisa, utilizamos a máxima de que a degradação da qualidade de vida nas cidades decorre da inadequação da política urbana, para tanto, buscamos a institucionalização do plano diretor, como principal plano urbanístico, das políticas públicas urbanas de desenvolvimento, a segurança jurídica do licenciamento ambiental, buscando a máxima de que cidades mais eficientes podem reduzir os custos da infraestrutura e dos serviços públicos.
Como principal dificuldade de operacionalização temos que o próprio conceito do plano diretor não está claro. Não há uma forma preestabelecida para o desenvolvimento do tema, e nem condições necessárias a eficácia do plano.
Sobre o tema leciona Gonzales[7]:
“O plano diretor urbano é, em termos institucionais, o principal instrumento para implementação da política urbana do país. Entretanto, tal política ainda não foi expressa e o plano diretor não tem sua forma normatizada. O planejamento urbano, por sua vez, enquanto processo que administra o desenvolvimento do espaço das cidades, não esta institucionalizado (...) Mas o que é o plano diretor? Quais são seus objetivos específicos? Como se apresenta um plano diretor e, principalmente, como ele se garante como instrumento eficaz da implementação e da manutenção de qualidade de vida da cidade e da sua política local de desenvolvimento? Se tal instrumento não for claramente explicitado, vamos cair no domínio de uma prática sem regras e sem limites, no predomínio do empirismo e da aleatoriedade (...) Sua elaboração e seu processo de implementação têm que estar garantidos simultaneamente, pro procedimentos metodológicos e técnicos garantidos por uma processo político (decisório) real.
No mesmo sentido leciona Pinto[8]
“Não se sabe como o plano diretor se articula com as operações concretas de intervenção no território ou com outros instrumentos de ordenamento territorial, como o zoneamento ambiental. O processo de aprovação do plano não leva em consideração suas especificidades técnicas, o que permite que emendas o deformem, resultando em regras incoerentes e contraproducentes. Depois de aprovado o plano, qualquer lei pontual pode alterá-lo. Depois de algum tempo não se sabe sequer o que está ou não em vigor. A terminologia dos planos e leis urbanísticas é distinta em cada município. Cada um cria uma classificação de zonas próprias, cujo regime jurídico muitas vezes se confunde. A mera leitura de um mapa exige profundo conhecimento da legislação local. Há grande dificuldade em ter acesso as leis municipais e saber o que esta ou não em vigor. A multiplicação de conceitos e normas a respeito do mesmo objeto cria um verdadeiro código próprio, que só pode ser lido por especialistas na legislação de cada município”.
Como a ordenação territorial estabelecida pelas leis não é confiável, cria-se uma burocracia excessiva para a aprovação dos projetos maiores. Multiplica-se o número de projetos requeridos para estudo de viabilidade de cada setor do projeto, que por vezes são analisados por diversos setores diferentes, o que dificulta a tramitação de projetos e cria uma enorme insegurança jurídica, sendo que, em diferentes projetos as exigências podem aumentar ou diminuir, violando os próprios princípios inerentes a Administração Pública previstos no art. 37, da CRFB 1988.
De outra vênia, temos que participação da sociedade na construção dos planos urbanísticos é quase que nula, e quando existe não tem qualquer valor jurídico, pois acordos políticos podem alterar todo o texto decidido pelas audiências públicas, e pode ser votado sem que a população tenha acesso ao texto na íntegra.
Os setores da economia exercem forte influência sobre os planos urbanísticos, deixando o interesse público em segundo plano.
Segundo Santos[9]:
“Nas circunstâncias atuais, nada é mais difícil ao comum dos mortais que poder consultar ou mesmo ver as informações que serviram de fundamento à redação do que depois será apresentado como projeto ou plano. Estes, na maior parte das vezes, são, na verdade, muito mais uma operação maquillage, destinada a esconder propostas de ação setorial, substitutivas do plano global que as populações estão no direito de reclamar e de ter”.
Dificuldade que os administrados possuem é que os planos diretores quando publicados, não estão em sua versão total, o que dificulta o entendimento e a aprovação de projetos de interesse particular e mesmo de projetos de interesse social.
Outro grave problema que os planos urbanísticos, sobretudo o plano diretor enfrentam, reside nas consequências que as decisões políticas tem sobre o desenvolvimento urbano. Enquanto não houver uma institucionalização do processo, o cenário atual tende a não sofrer mudanças positivas, continuando os administradores municipais a sofrer pressões políticas.
Para Popper[10]:
“Enquanto a questão política atual pode exigir uma solução pessoa, toda política a longo prazo – e especialmente toda a política democrática a longo prazo – deve ser concebida em termos de instituições impessoais. Mais especificadamente, o problema de controlar os governantes e de equilibrar seus poderes é, de modo principal, um problema institucional: O problema em suma, de idear instituições para impedir que mesmo maus governantes causassem demasiado dano”.
Outro exemplo de ineficiência do plano diretor como instrumento de controle do uso, ocupação do solo, reside no fato de que grandes obras públicas, algumas até com alteração do sistema viário, geralmente não tem um plano publicamente permitido. As consequências, sobretudo ambientais, sempre são negativas, muitas vezes com a ocupações de áreas consideradas de preservação ou de interesse ambiental.
A melhor solução para o desenvolvimento de cidades sustentáveis consiste na institucionalização e fortalecimento do setor público, entre os quais podemos destacar, a participação efetiva popular na tomada de decisões, a implantação de um sistema de licenciamento ambiental e urbanístico integrados[11], visando criar um processo de licenciamento ambiental claro, com fases definidas e que garantam o idoneidade das licenças e a segurança jurídica em matéria ambiental.
Tratando especificamente sobre a operacionalidade dos planos diretores elaborados após o Estatuto das Cidades, o Ministério das Cidades promoveu pesquisa de avaliação[12], que concluiu:
“A pesquisa evidenciou uma generalizada inadequação da regulamentação dos instrumentos nos Planos Diretores no que se refere à autoaplicabilidade ou efetividade dos mesmos, principalmente nos casos dos instrumentos relacionados à indução do desenvolvimento urbano. Tal inadequação gera uma insuficiência no que se refere à definição de conceitos e parâmetros urbanísticos, à demarcação dos instrumentos no território e a definição de prazos para implementação e operacionalização de procedimentos administrativos entre outros aspectos. Mesmo que alguns instrumentos requeiram regulamentação específica ou que suponham detalhamento do seu modo de operar em regulamento próprio, aquilo que cabe ao Plano Diretor definir, especialmente a incidência dos instrumentos no território de um modo geral esta precariamente disposto nos Planos Diretores”.
Segue expondo que:
“Um dos principais problemas identificados na pesquisa é que diversas diretrizes e instrumentos não estão adequadamente demarcados no território. O Plano Diretor deve definir como cada porção do território cumpre sua função social e, para tanto, deve apresentar, com clareza a configuração espacial das diretrizes e dos instrumentos voltados à regulação do uso e ocupação do solo, e dos investimentos públicos. Mas foram poucos os planos que avançaram no adequado rebatimento territorial de diretrizes e instrumentos, o que evidencia, em diversos casos, o descolamento dos propósitos do plano com o território municipal e a fragilidade de estratégias de desenvolvimento urbano pretendido nesses planos diretores”.
Sobre a política urbana e a efetividade do plano diretor Carvalho Pinto[13], destaca que:
“A política urbana define as condições de acesso aos bens coletivos que definem a cidade. A proximidade de serviços e equipamentos públicos, combinada com a intensidade de usos permitidas, representa um benefício econômico que se incorpora aos preços dos imóveis urbanos. Neste contexto, a política urbana converte-se em um instrumento de alocação de recursos públicos alheio ao princípio da impessoalidade e que não esta sujeito a um sistema de controle transparente e eficiente”.
Outras incoerências são destacadas por Ribeiro[14], que leciona:
“Contudo, a contradição mais gritante entre o planejamento urbano e a realidade residia, e reside, precisamente no órgão de poder ao qual cabia e, cabe, implantar a lei urbanística. Um plano diretor é em última análise uma lei municipal. O poder que deve votar essa lei é exercido por uma Câmara de Vereadores. Seria rematada hipocrisia afirmar que as câmaras municipais são imunes a ignorância, ao servilismo e à corrupção. Praticamente nenhum vereador se elege sem dinheiro alheio. Na sociedade local, proprietários de terrenos, empreiteiros e outros membros das classes dominantes detêm o poder de eleger ou não eleger vereadores. É fácil imaginar a força de interesses particulares, justamente aqueles que o planejamento pretende disciplinar, no processo de aprovação dum plano urbano”.
De outra vênia, cumpre ressaltar que o plano diretor como instrumento do direito urbanístico, soe efetivo quando existem políticas institucionais, tecnológicas que garantam sua aplicação.
Não se faz planejamento urbano sem mapeamento do território, cadastramento de imóveis, fiscalização do uso do solo e repressão a obras irregulares. Cada uma dessas atividades demanda o uso de certas tecnologias, como aerofotogametria, sensoriamento remoto, sistemas de informação geográfica, além de recursos humanos profissionalmente habilitados, como urbanistas, arquitetos, engenheiros, geógrafos e topógrafos[15].
Outra inovação trazida pelo Estatuto das Cidades e pouco utilizada pelos administradores, trata-se da operação urbana consorciada, conceituada pela lei como “conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público Municipal com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas, melhorias sociais e a valorização ambiental”.
Tal operação urbanística, consiste nos esforços conjuntos da sociedade civil com o poder público, e pode ter funções várias funções urbanizadoras como: implantação de condomínio residencial, via pública, transferência de potencial construtivo, transformação do ambiente urbano, com o redesenho das estrutura fundiária, e envolve planejamento estratégico para a melhoria da qualidade de vida.
Tanto o plano diretor, como a operação urbana consorciada são instrumentos capazes de garantir a função social da propriedade e cabe ao Poder Público Municipal criar mecanismos de participação popular para a população afetada, de forma livre e ampla.
Ocorre que, na grande maioria das vezes o Poder Público não viabiliza condições de participação popular no processo urbanístico das cidades. Ao contrário, temos visto uma política urbanística voltada aos interesses de uma pequena parcela da população, de grandes empresários e construtoras, que lucram com a venda do espaço urbano.
O mercado imobiliário é visto como um mecanismo de segregação social, e um instrumento para concretização dos direitos dos capitalistas.
Segundo Pinto (2014, p. 37):
“A legislação urbanística criaria áreas nobres, cujos preços excluiriam a população de baixa renda, levando-a a viver em cortiços, favelas e loteamentos irregulares. A moradia ilegal colocaria a população pobre em posição de vulnerabilidade, pois ela não teria direito a qualquer benefício, podendo inclusive ser reprimida pelo estado”.
Para evitar tais situações e com o objetivo de fazer valer a política urbana e de que os prefeitos tomassem as iniciativas necessárias para a realização do plano diretor, foi adicionado o art. 52, na Lei 8.429/92, sendo os agentes públicos responsabilizados por improbidade administrativa.
Considerando tais premissas, temos que a institucionalização dos órgãos públicos e a formulação de políticas públicas urbanas eficientes são a única alternativa para o fortalecimento do processo urbano. O direito urbanístico como ramo do direito tem um longo caminho a ser percorrido, para incorporação do plano diretor ao conceito do estado de direito.
Prega-se também por uma atuação mais intensiva do Poder Judiciário, a fim de suprimir as falhas realizadas pelos Poderes Executivos e Legislativos, sendo alternativa também, uma regulamentação mais eficaz do mercado imobiliário.
Referências Bibliográficas
FERRARI, Celson. Curso de Planejamento Municipal Integrado – Urbanismo. São Paulo:Pioneira. 1977.
GONZALES, Suely Franco Netto. O plano urbano no processo de planejamento. Brasília:IPDF, [s.d]
MUKAI, Toshio. Temas Atuais de Direito Urbanístico e Ambiental. Belo Horizonte:Editora Fórum, 2007.
PINTO, Victor Carvalho. Direito Urbanístico: plano diretor e direito de propriedade. São Paulo:Editora Revista dos Tribunais, 2014.
RIBEIRO, Demetrio. O planejamento urbano do Rio Grande do Sul (um depoimento sobre as vicissitudes da ideia do plano diretor, de 1945 até hoje). In:WEIMER, Günter (Org.). Urbanismo no Rio Grande do Sul. Porto Alegre:Editora da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, 1992.
SANTOS. Milton. O espaço do cidadão. São Paulo:Nobel, 1987.
SANTOS JR, Orlando Alves dos; MONTANDON, Daniel Todtmann (orgs.). Os planos diretores municipais pós-estatuto da cidade: balanço crítico e perspectivas. Rio de Janeiro:Letra Capital/Observatório das Cidades/IPPUR/UFRJ, 2011.