Resumo: O objeto do presente trabalho é avaliar o papel dos atores, indivíduos ou grupos, formais ou informais, que buscam influenciar a criação e a implementação de políticas públicas, delineando os alicerces teóricos que norteiam o lobby, promovendo-se, no final, o exame de propostas de regulação de tal atividade em nosso país. Registra-se que não há óbices à atuação de grupos de interesse e à prática de condutas tradicionalmente acolhidas como lobby em nosso país, de sorte que a regulamentação comumente solicitada tem como objeto o controle dessas atividades, mas não propriamente a respectiva autorização de exercício. Procurar-se-á, inicialmente, trazer noções básicas sobre política pública. Posteriormente, promover-se-á um exame dos atores de políticas públicas e dos modelos de interação dos grupos de interesse na concepção dessas políticas, para finalmente tecer considerações sobre o lobby e propostas de normatização de tal atividade no Brasil.
Palavras-chave: Política Pública; Atores; Grupos de Interesse; Lobby; Projeto de Lei nº 1202/2007.
Abstract: This paper traces the role of the players, individuals or groups, formal or informal, which intend to influence the creation and implementation of public policies, it describes the theoretical foundations that guide the lobby and it examines the lobby in Brazil as well. It argues there are no obstacles to the activities of interest groups and the practice of lobby in Brazil, and the scope of the future regulation of lobby will be the control of this activity, but not exactly its authorization. First, this paper will describe basics issues of policy. Then, it will describe the kind of players and models of interaction of them in the design of these policies. Finally, it will bring considerations about the lobby and proposals on regulation of the activity in Brazil.
Keywords: Policy; Players; Interest groups; Lobby; Bill nº 1202/2007.
Sumário: Breves linhas introdutórias. 1. Noções de Política Pública 2. Enfoque dos atores de políticas públicas e das formas de interação 3. O lobby e as propostas de regulamentação no Brasil. Considerações finais. Referências.
Breves linhas introdutórias
Os objetivos estabelecidos em determinada política pública, bem como seus respectivos processos de alcance, não são gerados espontaneamente, mas advêm, em um contexto democrático, de amplo debate entre as forças de influência da sociedade. Como bem delineiam Anne Schneider e Hellen Ingram:
(…) Pluralist models of democracy do not expect government to pursue the public interest, because there is no agreement on what actually constitutes the interest of the public. There are only competing interests of a diverse set of "publics"(...)
Nesse diapasão, os grupos de interesse objetivam participar direta ou indiretamente da construção de ações governamentais que, de alguma forma, atinjam suas áreas de interesse. Esse desígnio é longe de ser ilegítimo. Soa natural, em um cenário de debate e de manifestação de ideais, a divergência ou a confluência de interesses, a tentativa de apresentar subsídios para formatação de condutas estatais consonantes com os desejos de determinados partícipes, bem como a confecção de arranjos institucionais que ensejem uma concretização real das políticas públicas normatizadas.
A modelagem de políticas públicas, portanto, está relacionada com o contexto político e social de determinado âmbito espacial. Ademais, o cenário democrático, registra-se mais uma vez, fomenta a diferença e o conflito de partícipes, que, muitas vezes, objetivam escopos manifestamente contraditórios. A democracia, pois, não traz necessariamente tranquilidade ao ambiente político de um Estado. Ao contrário, porquanto a linha singular de um regime autocrático é que geralmente acaba afastando debates e divergências.
Sob o influxo dessas considerações, visualiza-se que a tentativa de influência dos grupos de interesse é medida corriqueira no cenário da liberdade democrática. Esse empreendimento, nominado comumente como Lobby, é observado à saciedade no contexto brasileiro, a despeito de possuir, como cediço, bastante preconceito na esfera da sociedade, mercê da reputada ligação entre tal atividade e os escândalos de corrupção.
Eis, portanto, o âmago do presente trabalho. Procurar-se-á, nesta sede, traçar breves considerações sobre o papel dos atores no cenário da arena política nacional e a proposta de regulamentação do lobby no Brasil.
Para esse desiderato, serão trazidas, em sede de preliminar, noções gerais sobre políticas públicas e os modelos de relação entre os partícipes no processo de construção da policy. Após, linhas serão traçadas sobre a atuação dos grupos de interesse mediante o lobby para, ao fim, promover-se uma avaliação acerca das proposituras normativas de regulamentação de tal atividade no cenário brasileiro.
1. Noções de Política Pública
Reitera-se: a concepção de uma conduta governamental pressupõe grandes debates. Ledo engano entender de forma distinta. Distinções ideológicas, políticas, de visão estatal, são sempre evidenciadas, contrastadas, quando se discute a formulação de determinado desígnio estatal.
Não se aguarda, portanto, facilidades, ou unanimidades, quando se pretender construir uma determinada política pública. Conflitos de ideias e interesses são verificados à saciedade nesse instante. A sofisticação e o incremento da atuação dos grupos de interesses, que patrocinam e incentiva o fomento de políticas públicas que acolham seus objetivos, ostentam um caráter quase belicoso à concepção de uma norma referente a uma política pública. Ademais, o processo de discussão da propositura normativa, nos respectivos âmbitos de construção legislativa, não prescinde de vários acordos recíprocos parlamentares, denominado como logrolling . Há, pois, inúmeros atores, ou seja, “indivíduos, grupos ou organizações que desempenham um papel na arena política” e que “estudam e elaboram propostas, tomam decisões e fazem com que suas intenções sejam convertidas em ações” .
A arena política, pois, não configura um efetivo espaço físico, mas um contexto consubstanciado por processos de conflito e de consenso dos atores, os quais se refletem no âmbito da estruturação das políticas públicas .
Inexistem dúvidas de que a discussão, o debate, e até mesmo o conflito, são elementos ínsitos à confecção de políticas públicas no âmbito do regime democrático.
O início deste tópico teve como razão estabelecer duas premissas. A primeira é a de que uma discussão pelos juristas sobre política pública pressupõe um estudo à margem da literatura estritamente jurídica. Há evidente necessidade de aprofundamento de temas políticos e sociológicos. Não por acaso, Maria Paula Dallari BUCCI intentou estabelecer, em artigo específico, um conceito de política pública em direito, concluindo, após tecer considerações em mais de quarenta páginas, que:
Embora estejamos raciocinando há algum tempo sobre a hipótese de um conceito de políticas públicas em direito, é plausível considerar que não haja um conceito jurídico de políticas públicas. Há apenas um conceito de que se servem os juristas (e os não juristas) como guia para o entendimento das políticas públicas e o trabalho nesse campo .
Por outro lado, como segundo premissa, impende consignar que a construção de uma conduta governamental deriva do seu contexto social e político. A política pública acaba sendo fruto de um background social, influenciado por instituições não formais, tais como costume, prática, relação ou comportamento , ou por instituições corporativas , “entidades que organizan la vida em sociedad como el parlamento, el gobierno, los jueces, el hospital psiquiátrico o la cárcel” .
No âmbito de qualquer empreendimento acadêmico que intente abordar as noções de políticas públicas, consigna-se sempre o fato de que a palavra “política” em língua portuguesa (e também em espanhol) possui polissemia, de sorte que o sentido de “política pública” pode não ser de rápida compreensão. No tocante à língua inglesa, isso não ocorre, uma vez que existem três palavras que acolhem, de certo modo, o que costumeiramente denominamos como política. Conforme HARGUINDÉGUY , o termo politics refere-se a alianças ou negociações políticas, de sorte que um apoio necessário para acolhimento de projeto legislativo é exemplo claro de politics. Por sua vez, polity é pertinente à arquitetura institucional, versando sobre instituições políticas (lei, organizações do Estado). Já policy é o que comumente compreendemos como política pública, configurando uma ação estatal com o fito de atender a determinado desiderato público.
Juristas procuram construir um conceito de política pública. José dos Santos CARVALHO FILHO a delineia como “diretrizes, estratégias, prioridades e ações que constituem as metas perseguidas pelos órgãos públicos, em resposta às demandas políticas, sociais e econômicas e para atender aos anseios oriundos da coletividade”.
Essa conceituação retrata uma noção de alcance de um objetivo, coerente, pois, com o sentido de policy, focado no estabelecimento de metas perseguidas pelos órgãos públicos. Acentua também que a política pública pressupõe atuação governamental, o que está em concordância com doutrina majoritária sobre a matéria , bem como registra o fato de que há todo um arcabouço social, político e econômico subjacente à formatação da política pública.
Por sua vez, Maria Paula Dallari BUCCI explicita premissas que devem ser estabelecidas para uma análise jurídica de políticas públicas:
(i) políticas públicas como arranjos institucionais complexos: a ação governamental é formatada em plano mesoinstitucional , engendrando arranjos das medidas governamentais, de sorte que o Poder Público estrutura e organiza não apenas os seus próprios órgãos e serviços, mas também a atividade privada, quando conexa com programas de ação governamental;
(ii) decisão governamental como problema central da análise de políticas públicas, de sorte que há a necessidade de participação do complexo governamental com o fito de estabelecer os parâmetros da política pública.
(iii) estipulação da ação racional, estratégica e em escala ampla como identificadora de políticas públicas: necessidade de atuação estratégica, de sorte que as decisões de alcance meramente individual são excluídas do âmbito de interesse do estudioso de políticas públicas.
(iv) as políticas públicas não podem e não devem ser reduzidas às disposições jurídicas com as quais se relacionam: consoante inclusive crítica já empreendida nesta sede, política pública não é sinônimo de direito, nem pode ser limitada a disposições jurídicas;
(v) as políticas públicas permanecem como categoria de análise e estruturação da atuação do Estado, mesmo superado o paradigma do Estado do bem-estar social: o fato de o estudo de política pública ter sido engendrado inicialmente sob os auspícios do contexto histórico do Welfare State não afasta a premissa de que política pública pode ser construída mesmo sob o manto um caráter limitador de atuação governamental .
(vi) as políticas públicas não se reduzem às políticas sociais, de sorte que ação governamental cujo desiderato é a condução de reformas no cenário tecnológico e de inovação, por exemplo, não deixa de ser qualificada como política pública, a despeito de sua relação, a princípio, distante de empreendimentos de cunho eminentemente social.
Continuando, doutrina específica ressalta a existência de um ciclo de políticas públicas, estruturado didaticamente em fases/etapas. Há uma grande pluralidade de versões distintamente sustentadas por estudiosos , as quais não serão exaustivamente analisadas neste trabalho, uma vez que escaparia do seu estrito limite. Assim, no artigo será utilizada a metodologia trazida por HOWLETT & RAMESH & PERL, visto que, além de sua singeleza, configura as etapas tradicionalmente visíveis nos ciclos trazidos pelos estudiosos. Com efeito:
A montagem da agenda se refere ao processo pelo qual os problemas chegam à atenção dos governos; a formulação da política diz respeito ao modo como as propostas de políticas são formuladas no âmbito governamental; a tomada de decisão é o processo pelo qual os governos adotam um curso de ação ou não ação; a implementação da política se relaciona ao modo pelo qual os governos dão curso efetivo a uma política; e a avaliação da política se refere aos processos pelos quais tanto os atores estatais como os societários monitoram os resultados das políticas, podendo resultar daí em uma reconceituação dos problemas e das soluções político-administrativas .
Ainda sobre o ciclo de políticas públicas, impende fazer dois registros, conforme Clarice DUARTE : (i) as diferentes fases do ciclo não são linearmente incidentes, “mas constituem um processo cheio de idas e vindas”; (ii) as diferentes fases são interdependentes e, por conseguinte, são reciprocamente influenciadas. Desse modo, é possível que “a avaliação dos impactos de uma determinada política permita corrigir os seus rumos, redefinir suas prioridades e até mesmo redimensionar a escolha de determinados métodos para se atingir os objetivos estabelecidos”.
Feitas essas considerações preambulares, passar-se-á ao exame dos atores de políticas públicas.
2. Enfoque dos atores de políticas públicas e das formas de interação.
Como delineado outrora, a estruturação de políticas públicas enseja a ampla participação de atores, que as moldam conforme os seus interesses e suas influências.
Vários doutrinadores trazem conceituações distintas sobre o fenômeno. CAHN define atores (players) como indivíduos ou grupos, formais ou informais, que procuram influenciar a criação e a implementação de soluções aos problemas de políticas públicas.
Por sua vez, DIAS & MATOS enaltecem que o papel fundamental dos atores é buscar influenciar as políticas governamentais, defendendo interesses próprios ou de grupos que defendem.
Com efeito, a prévia identificação dos atores que influenciam o deslinde de uma política pública enceta um importante instrumento de adequação do processo de formulação da policy, visto que possibilita uma escorreita análise do papel de cada partícipe, ampliando a margem de efetividade do desígnio estatal subjacente à política. Não por acaso, a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) sugeriu, em material específico, um prévio debate com elementos da sociedade civil antes da elaboração de uma norma específica. Com tal empreendimento, eventuais óbices ao deslinde da política pública já podem ser levantados na sua gênese, o que possibilita uma construção mais robusta da norma. Ademais, a oitiva dos atores privados pode orquestrar um arranjo institucional mais adequado à efetivação normativa, trazendo assim um “balizamento geral das condutas dos agentes privados envolvidos, tanto os protagonistas da política quanto os seus destinatários”.
SUBIRATS & KNOEPFEL & VARONE & LARRUE engloba os rol de atores em dois grandes grupos: os atores públicos e os atores privados.
Os atores públicos correspondem ao conjunto de atores envolvidos na elaboração e execução de uma política pública que estão sob a égide de regras de Direito Administrativo, e que sofrem de controle direto governamental sobre os seus atos.
Os atores privados englobam o corpo de influenciadores que não estão diretamente sob o manto da estruturação governamental. Os indigitados autores dividem esse âmbito em duas espécies, grupo-objetivo e beneficiários finais.
O grupo-objetivo é composto por pessoas (físicas ou jurídicas) e organizações, cuja conduta se considera politicamente como a causa direta do problema coletivo que a política pública intenta resolver. A policy os impõe obrigações ou confere direitos. Os grupos-objetivo tentarão modificar as regras institucionais incidentes sobre suas condutas, a fim de possibilitar a modificação de seus comportamentos. Os próprios doutrinadores lembraram, à título de ilustração, a atuação dos industriais poluidores no âmbito da política ambiental, “cujas emissões poluentes se buscam reduzir”.
Por sua vez, os beneficiários finais compreendem as pessoas (físicas ou jurídicas) e organizações sobre quem o problema coletivo afeta diretamente. Tais atores podem esperar, como resultado da execução eficaz da política pública, uma melhoria da sua condição econômica, social, profissional, ambiental .
Sem embargo, por intermédio de um exame analítico, e não através do agrupamento genérico trazido, pode-se empreender um amplo rol de atores que atuam, mediata ou imediatamente, no ciclo de políticas públicas, conforme tabela realizada por DIAS & MATOS :
ATORES Descrição
Atores fundamentais Políticos e alta equipe administrativa. Presidente, governadores, prefeitos, ministros, secretários, senadores, deputados e vereadores
Partidos políticos Tanto os de situação quanto de oposição
Equipes de governo Pessoas nomeadas para integrar equipes que assessoram os políticos
Corpo técnico Burocracia, constituída por funcionários de carreira
Juízes Poder Judiciário
Mídia Veículos de comunicação de massa (jornais, rádios, TVs, Internet)
Empresas Corporações transnacionais, pequenas e médias empresas
Sindicatos e associações profissionais Organizações sindicais e de representação profissional
Organizações do terceiro setor ONGs, entidades filantrópicas, fundações
Atores de conhecimento Escritórios de assessoramento legislativos, institutos vinculados a partidos políticos, organismos internacionais, centro de pesquisas
Grupos de pressão Conjunto de indivíduos que procuram defender seus interesses junto aos órgãos de governo
Movimentos sociais Movimentos de curta duração com objetivos bem determinados
Associações comunitárias Sociedades de amigos de bairros, associações representativas de comunidades territoriais específicas
O rol evidencia uma participação da sociedade no âmbito das políticas públicas. Com efeito, a evidente atuação governamental em praticamente todos os setores da vida civil torna natural de que partícipes interajam, de alguma forma, no processo de construção de procedimentos e metas governamentais, independente de estarem ou não sob a égide do organismo estatal. Dessa forma, um presidente da república, quando apresenta um projeto de lei objetivando normatizar uma determinada política educacional, ou um juiz, quando concede um provimento jurisdicional influenciando a execução de política pública de saúde, ou um think tank, quando apresenta estudo de avaliação de determinada política ambiental em andamento, atuam diretamente em etapas de ciclos de políticas públicas, gozando, assim, de menor ou maior influência no deslinde de determinada policy.
A forma de participação dos atores nos processos de construção, execução e avaliação de políticas públicas gozou de amplo estudo no âmbito da doutrina especializada, possuindo, assim, grande teorização.
Inicialmente, pode-se trazer à baila a teoria da Escolha Pública (Public Choice), em que a premissa fulcral dessa visão é a de que os atores políticos, em semelhança a uma lógica de primazia da eficiência econômica, atuam de forma racional, no sentido de maximizar a utilidade e a satisfação de todos . Dessa forma, “os eleitores votariam nos partidos e nos candidatos que lhe proporcionariam melhores vantagens, em relação às recompensam que esperam receber do governo”, enquanto que “os burocratas maximizam seus orçamentos, porque estes são fontes de poder, prestígio, vantagens adicionais e salários mais altos” Sem embargo, uma crítica que pode ser empreendida a tal norte teórico é a de que a tese é embasada no racionalismo, olvidando que muitas atividades políticas são realizadas com base em questões simbólicas e rituais.
Um outro norte é o do Pluralismo, em que “a sociedade é um mercado aberto de ideais, de sorte que qualquer ator pode nela intervir” . Nessa teoria, os grupos de interesse se qualificam como os atores mais relevantes, gozando de direta capacidade de moldar a política pública engendrada pelo Estado, através de mecanismos de direcionamento da agenda, de confecção de estudos refletindo os seus desígnios ou até mesmo mediante patrocínios de corpos políticos que atendem aos seus interesses. Uma crítica feita a tal teoria é do esquecimento do papel internacional no contexto econômico local (vide, por exemplo, a antiga influência do FMI no Brasil) e da própria ideologia no cenário de construção da policy .
A teoria de classes corresponde à tradicional visão marxiana de lutas de classe, em que a construção de políticas econômicas e sociais reflete a lógica da infraestrutura/superestrutura econômica e a dicotomia existente entre os proprietários dos meios de produção e os trabalhadores. Nesse viés, as condutas estatais estariam sempre em consonância com o desígnio do “capital”. A crítica formulada para essa visão é a de que estaria dissonante da proeminência de políticas de cunho keynesianista, advindas durante o Século XX, bem como da formatação do Estado Social, cenário de melhora social que derivou de luta da própria classe operária.
Outrossim, a Teoria Corporativista consubstancia um sistema de intermediação de interesse, em que “as unidades constitutivas estão organizadas em um número limitado de categorias singulares, compulsórias, não competitivas, hierarquicamente ordenadas e funcionalmente diferenciadas” . Essas corporações possuiriam evidente “poder de barganha”, de sorte que a política governamental seria muitas vezes construída como síntese das divergências de diversos grupos corporativistas. Esse cenário é bastante visível no contexto brasileiro, em que grandes grupos corporativistas (associações industriais, comerciais e até mesmos de servidores públicos) buscam direcionar ações governamentais em consonância com os seus desígnios. Promove-se a crítica de que essa teoria não explica categoricamente a existência de vários tipos de interesses oriundos de grupos desvinculados do Estado.
Por sua vez, no modelo do Neoinstitucionalismo e Estatismo, presume-se que o cenário sociopolítico que envolve as pessoas e organizações goza de influência maior sobre o comportamento e condutas do que propriamente as interações individuais ou de grupos . Como derivação do neoinstitucionalismo, adveio o estatismo, com nortes mais radicais e mais amenos, de sorte que, no modelo mais ponderado, “vê-se o Estado como ator autônomo com a capacidade de divisar e implementar seus próprios objetivos; ele não responde necessariamente apenas à pressão dos grupos ou classes sociais dominantes” . Registra-se que, nessa teoria, ressalta-se a existência de uma burocracia autônoma, que também tem ambições pessoais e interesses organizacionais.
Percebe-se que tais teorias, ao invés de evidenciaram uma superação de um norte interpretativo por outro, ensejaram, na verdade, uma catalogação de arranjos de partícipes conforme diferentes visões ideológicas e/ou díspares contextos sociais.
Dessa forma, soaria natural, no Brasil, a existência de teorias locais, que delineassem visões acerca da conjectura nacional e sua correspondente influência sobre a atuação dos partícipes na construção de ações governamentais.
Como primeiro exemplo, convém lembrar a Teoria dos Anéis Burocráticos, construída pelo ex-presidente Fernando Henrique Cardoso em meados do século passado. Conforme tal teoria, a legitimidade da conduta governamental no processo de industrialização brasileira teria sido motivada a partir do próprio Estado e não da sociedade civil . Os anéis burocráticos consistiam em elos de negociação entre o mecanismo estatal e grupamentos da sociedade civil, não se caracterizando como grupos de pressão genuínos e autônomos, de sorte que estes estariam sob o comando tácito do próprio aparato estatal. Apegou-se na tese dos estamentos estatais , partindo-se da premissa de que a formatação do planejamento econômico adviria de forma mais relevante dos próprios atores públicos.
Mais recentemente surge a doutrina da Permeabilidade estatal, de Eduardo Cesar Marques, que, ao passo de ressaltar o liame construído entre o aparato estatal e certos agrupamentos da sociedade, em consonância com a visão dos anéis burocráticos, robustece, porém, o papel do âmbito civil, corroborando a existência de um padrão de relações de grupos e indivíduos que se relacionam no ambiente político, de forma que os campos do público e do privado se interpenetram no interior da comunidade profissional.
A obra embasadora da tese é Estado e Redes Sociais, em que consta pesquisa acerca da distribuição de investimentos no Rio de Janeiro no setor de águas e esgotos. Por intermédio da análise de contratos entre a Companhia Estadual de Aguas e Esgotos do Rio de Janeiro (CEDAE) e empresas privadas durante o período de 1975 a 1996, o estudioso concluiu que houve investimentos, em áreas periféricas, muito superior ao que comumente se entendia, bem como de que não houvera grande mudança na distribuição especial de investimentos após a redemocratização, trazendo a ilação de que movimentos sociais não foram importantes para tal mister. Dessa forma, segundo sua visão, as redes de ligação entre os agentes técnicos e as empresas contratadas é que influenciaram a maior contratação de determinadas entidades privadas, e não outros aspectos, tais como o poder institucional ou o capital das empresas . Registra o mesmo autor:
Podemos dizer também que o padrão de relação entre público e privado analisado aqui difere da descrição realizada pela categoria anel burocrático de Cardoso (1970 e 1974). Embora a ideia geral dos dois conceitos seja semelhante, sua especificação evidencia inúmeras diferenças. A permeabilidade é produzida a partir de uma teia de relações e cumplicidades construída ao longo da vida dos indivíduos, incorporando diferentes tipos de elos que se espalham por todas as dimensões do social. Relações pessoais e de amizade construídas no decorrer de anos, algumas familiares, outras oriundas da formação profissional, e outras ainda constituídas por vínculos de trabalho e afinidade política, constituem essa rede que abrange e integra diversos campos da vida social, tanto dentro quanto fora do Estado. Esse padrão não é baseado em um pequeno número de relações de caráter intencional, localizadas em setores específicos, que ligariam verticalmente os setores público e privado (e horizontalmente entre eles), mas, ao contrário, em incontáveis relações pulverizadas que cobrem todo o campo social e o integram de inúmeras formas em todas as direções.
Não há dúvidas de que estes marcos teóricos objetivam promover um esclarecimento didático da relação entre os mais diversos atores no engendramento de condutas governamentais, mormente àquelas relacionadas com a formulação e a execução de políticas públicas. Entende-se que a indicação, nem que seja breve, dessas teorias nesta sede possibilita uma visão melhor apurada dos arranjos institucionais, bem como o papel dos partícipes como elementos de influência da policy.
Após esses esclarecimentos acerca de atores em sede de políticas públicos, bem como dos modelos teóricos de relacionamentos desses partícipes, serão feitas considerações sobre a forma de atuação dos mais diversos grupos de interesse, tais como as associações, agrupamento de empresas, sindicatos etc., por meio do lobby, assunto que goza, como cediço, de notória curiosidade por estudiosos e pela opinião pública.