As pedaladas fiscais constituem crime de responsabilidade?
INTRODUÇÃO
Este artigo não pretende adentrar a seara política, nem nos acirrados e exacerbados ânimos que efluem nas ruas, universidades e redes sociais.
A análise que se propõem é estritamente técnica, à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101 de 04 de maio de 2000), do acórdão proferido pelo Tribunal de Contas da União e das manobras orçamentárias promovidas pelo governo da Sra. Presidente Dilma Rousseff.
De um lado, o argumento político diz não ter ocorrido crime de responsabilidade, o que converteria o rito do impeachment em mero casuísmo golpista, de outro, sustentam que houve crime de responsabilidade, sendo hígido o objeto do processo de impedimento. Tecnicamente, a luz de uma análise objetivo jurídica, qual argumento deveria prosperar?
- A IRRESPONSABILIDADE FISCAL PODE ENSEJAR O IMPEACHMENT?
Como toda atividade pública, a atividade financeira do Estado também se submete ao princípio da legalidade, que no campo administrativo dispõe que ao poder público só é permitido fazer aquilo autorizado pela lei.
A previsão de receita, a consolidação das despesas, os projetos de lei orçamentária, sua execução, empréstimos, são perpassados pela fiscalização e controle de legalidade, no caso da Presidência da República realizado pelo Tribunal de Contas da União e pelo Congresso Nacional.
A CF, a lei de responsabilidade fiscal (LRF), e a lei 4.320/64, são os principais diplomas normativos que darão os contornos da fiscalização.
O eminente jurista Harrison Leite amplia a abrangência da fiscalização e controle orçamentário para além do restrito campo da legalidade. Dispõe o doutrinador:
Importante lembrar que o controle do orçamento não pode ficar adstrito apenas à legalidade, uma vez que não tem como a lei prever todos os acontecimentos que envolvem a aplicação dos recursos, podendo-se até mesmo dizer que a maioria dos desmandos envolvendo os gatos públicos se dá com observância da previsão do gasto em lei. Logo, o que torna a fiscalização factível é a possibilidade do seu alcance ultrapassar a simplicidade do gasto previsto em lei (legalidade) para ir ao campo da moralidade, legitimidade, dentre outros princípios, pois só com essa abertura normativa é possível haver fiscalização real dos dispêndios públicos. [i]
Portanto, o espectro de avaliação da regularidade dos gastos públicos abrange a legalidade (conformidade com a lei), a legitimidade (relação entre o gasto e sua valoração diante do atendimento do interesse público), a economicidade (concretização da eficiência pública, buscando, sempre, obter o maior aproveitamento ao menor custo possível), a moralidade (ausência de desvios de finalidade na realização dos gastos públicos)[ii].
Importante destacar que o controle fiscal é prévio, concomitante e subsequente, isto é, realiza-se desde a proposta orçamentária, que deve observar balizamentos legais, e se espraia pelo curso executivo e apreço do resultado final.
O controle externo é exercido pelo Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas.
Pelo art. 84, XXVI da CF, o Presidente da República tem o dever de prestar contas ao Congresso Nacional. O Legislativo encaminha as contas ao TCU que emite parecer.
O parecer expedido pelo TCU ao apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República é rigorosamente técnico.
A interferência do judiciário neste processo (aprovação das contas), tal qual no processo de Impeachment, limita-se ao procedimento, ou seja, se foi respeitado o contraditório e a ampla defesa e respeitada as fases procedimentais prescritas, não podendo adentrar ao mérito do julgamento, já que carece de competência para tanto.
A penalização pela má gestão fiscal está prevista em diversos diplomas legais como a Lei 8429/92 (lei de improbidade administrativa), lei 8443/92 (lei orgânica do Tribunal de Contas da União), Constituição Federal, lei 1.079/50, lei complementar 101/2000, Código Penal.
O Brasil padeceu de sérios problemas econômicos, sociais e de instabilidade institucional em virtude a irresponsabilidade fiscal de nossos governantes.
O trato da coisa pública como se fosse privada por àqueles que se apeavam nas selas do poder, causou ojeriza aos brios republicanos, que nas veredas da opinião pública, popular e acadêmica passou a exigir maior responsabilidade no trato do erário por parte dos governantes.
Projetos irresponsáveis que buscavam capital político através de uma efêmera sensação de bonança, logo afastada pelas tempestades que eram herdadas pelo governo sucessor, que ainda podia ser impingido com a pecha de ter “piorado” a situação do país, levaram à ruína econômica do Brasil.
Dados da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas mostram que entre 1980 e 1989 a inflação média no país foi de 233,5% ao ano, ao passo que na década seguinte, de 1990 a 1999, subiu para 499,2% ao ano.[iii]
Por este quadro de descontrole, o ordenamento jurídico passou a sancionar o gestor irresponsável fiscalmente, sabendo que o preço da irresponsabilidade, como temos visto, é o aumento do desemprego, inflação, recessão, aprofundamento das desigualdades sociais, perda de credibilidade institucional e econômica do país.
A LRF (LC101/2000) dispôs de forma expressa:
Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.
Parágrafo único. O disposto no caput não proíbe instituição financeira controlada de adquirir, no mercado, títulos da dívida pública para atender investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da União para aplicação de recursos próprios.
Quem descumpre o disposto no artigo 36 da LRF comete crime de responsabilidade fiscal, conforme disposição igualmente expressa do art. 10, nº9, da Lei 1.079/50 e art. 395A do Código Penal. Cito:
Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária:
(...)
9) ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de crédito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente; ((Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000)
Art. 359-A. Ordenar, autorizar ou realizar operação de crédito, interno ou externo, sem prévia autorização legislativa: (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000)
Pena – reclusão, de 1 (um) a 2 (dois) anos. (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000)
Resta saber se as famigeradas pedaladas fiscais se amoldam ou não ao descrito nos artigos citados. Caso a resposta seja afirmativa, há crime de responsabilidade fiscal, e, consequentemente, objeto hígido para o processo de impeachment. Nesse cenário, discursos de “golpismo” implicaria em malabarismo populista para desviar o foco do verdadeiro golpe, àquele perpetrado pelos que renegam o ordenamento jurídico e buscam vitimizar-se em face de suas faltas, ao invés de buscar sincera redenção.
- AS PEDALADAS FISCAIS SÃO CRIMES DE RESPONSABILIDADE?
O que foram as pedaladas fiscais? Foi o nome que a imprensa impingiu à prática do Tesouro Nacional de atrasar de forma proposital o repasse de dinheiro para bancos (públicos e também privados) e autarquias, como o INSS, com o objetivo de melhorar artificialmente as contas federais.
Ao deixar de transferir o dinheiro o governo apresentava todos os meses despesas menores do que elas deveriam ser na prática e, assim, ludibriava o mercado financeiro e especialistas em contas públicas.
Assim descreveu a situação o IMB[iv]:
Comecemos por uma explicação sucinta, em sugestivas 13 etapas, do que são as pedaladas fiscais.
1) Em épocas normais, o Tesouro Nacional repassa dinheiro para os beneficiários de vários programas sociais, como Bolsa Família, seguro-desemprego e abono salarial.
2) Também em épocas normais, o Tesouro Nacional repassa dinheiro — só que agora na forma de empréstimos subsidiados — para os beneficiários dos programas Minha Casa, Minha Vida, Pronatec, e Fies. Igualmente, ele também repassa — e também na forma de empréstimos, só que a um volume muito maior — para as grandes empresas, para os compradores de imóveis, e para os ruralistas de grande e médio porte
3) No item 1, o Tesouro transfere o dinheiro para a Caixa Econômica Federal e para o Banco do Brasil, que em seguida repassa esse dinheiro para os beneficiados.
4) No item 2, o esquema é o mesmo, só que agora ocorre na forma de empréstimos, e não de meros repasses. Ou seja, o Tesouro transfere dinheiro aos bancos estatais e estes emprestam esse dinheiro, a juros bem abaixo da SELIC, para estudantes, grandes empresas, compradores de imóveis, e ruralistas. Além de CEF e BB, o BNDES também entra em cena.
5) Esse esquema, embora sempre tenha existido, foi turbinado a partir do último trimestre de 2008, com o intuito de estimular a economia em meio à crise financeira mundial. Até o ano de 2013, ele funcionou como o esperado.
6) Em 2014, porém, as contas públicas entram em desordem. O governo federal, que até então sempre conseguira fechar suas contas anuais com um superávit primário (isto é, tendo receitas maiores que as despesas, excluindo o pagamento de juros da dívida), vislumbra a possibilidade de fechar o ano com um déficit primário (isto é, receitas menores que as despesas, mesmo desconsiderando os gastos com juros). Este seria o primeiro déficit primário desde o início da série histórica.
7) Para evitar esse vexame, principalmente em um ano eleitoral, o governo inventa uma artimanha: com a intenção de maquiar as contas e transformar um déficit em superávit, o Tesouro pede para os bancos estatais repassarem, utilizando capital próprio, o dinheiro dos programas citados nos itens 1 e 2, sem que ele, Tesouro, tenha antes de transferir aos bancos esse mesmo dinheiro.
8) Ou seja, em vez de transferir dinheiro para os bancos estatais e os bancos estatais então repassarem esse dinheiro para seus destinatários finais, o Tesouro simplesmente pede para que os bancos estatais repassem eles próprios esse dinheiro, sob a promessa de que, futuramente, o Tesouro os ressarcirá.
9) O objetivo é claro: ao não transferir esse dinheiro para os bancos estatais — ou, dizendo de outra forma, ao atrasar a transferência desse dinheiro para os bancos estatais —, o Tesouro poderá utilizá-lo livremente em outras áreas. O dinheiro que antes seria gasto em repasses aos bancos estatais agora pode ser gasto em outras atividades sem que isso piore a contabilidade do orçamento. Cria-se a mágica de fazer dois gastos distintos com um dinheiro só.
10) Na prática, portanto, o Tesouro pede para os bancos estatais financiarem algo que era de sua responsabilidade. Isso passa a ocorrer mensalmente.
11) Ao deixar de transferir mensalmente o dinheiro para os bancos estatais, o governo fica livre para utilizar esse dinheiro como bem entender. Efetivamente, isso representa um aumento não-contabilizado de gastos: os gastos totais (gastos do governo mais gastos financiados pelos bancos) aumentaram, mas os gastos contabilizados permaneceram inalterados. Excelente estratégia para um ano eleitoral.
12) Ou seja, os gastos sociais — agora financiados pelos bancos — seguem ocorrendo normalmente, mas como nenhum dinheiro do governo foi direcionado para este fim, o que se tem, na prática, é um governo livre para utilizar esse dinheiro como quiser, sem que tais aumentos de gastos sejam contabilmente registrados. Agindo desta forma, o governo passa a apresentar mensalmente em seu balancete despesas menores do que as que realmente ocorreram. Assim, ele não apenas espera conseguir um superávit primário, ainda que artificial, como ainda consegue aditivar seus gastos em ano eleitoral sem que isso apareça na contabilidade.
13) A intenção do governo é enganar o mercado financeiro, os especialistas em contas públicas e as agências de classificação de risco.
Essa, em suma, é a definição de "pedaladas fiscais": a prática do Tesouro Nacional de atrasar, propositalmente, a transferência de dinheiro para bancos estatais com o objetivo de melhorar artificialmente as contas públicas, ao mesmo tempo em que obriga esses bancos a arcarem por conta própria com essas despesas, que são de responsabilidade do Tesouro.
Ao deixar de transferir o dinheiro para os bancos estatais, o governo apresentava despesas contabilmente menores do que as que ocorreram na prática, numa tentativa de ludibriar os agentes econômicos.
As duas encrencas
Mesmo um leigo em economia e em contabilidade não teria nenhuma dificuldade para perceber que, na mais branda das hipóteses, há algo de desonesto nesta prática. No mínimo, está havendo uma adulteração das contas, o que pode ser entendido como fraude.
Mas a coisa é ainda pior. Aliás, é duplamente pior. Essa prática não apenas infringe duas leis criadas pelo próprio governo, como também é danosa para a economia.
Comecemos pela primeira parte.
Infração de leis
A definição precípua de crédito é: um valor disponibilizado por uma entidade (o credor) para alguém (o mutuário ou devedor) por um período de tempo determinado.
O prejuízo causado às conta públicas por este artificio, somente em 2014 (pasmem, mesmo após denunciado ele prosseguiu em 2015) foi de R$ 40 bilhões , o que significa que essa prática retirou indevidamente R$ 40 bilhões da apuração da dívida pública. Ao final de 2015 o valor atingiu a marca de R$72,4 bilhões.[v]
Houve, assombre de dúvida, empréstimo com instituição financeira estatal, simulado por manobra operacional, omitida na contabilidade regular, e, pior de tudo, em ano eleitoral, com o claro escopo de usar a irresponsabilidade fiscal como artifício para ganhar eleições a qualquer custo, em notória demonstração que o apego ao poder é mais importante do que a saúde financeira e a estabilidade econômica e social do país.
O quadro é grave e se enquadra no art. 36 da LC 101/2000.
As circunstâncias judiciais em que configurado o crime de responsabilidade também não são favoráveis. A conduta mostra que, mesmo após condenação pelo TCU, o governo permaneceu incidindo no crime de responsabilidade fiscal, o que desabona à culpabilidade do agente. Os motivos e circunstâncias revelam-se os mais egoísta, quais sejam, permanecer no poder a qualquer custo e criar uma miragem no ano eleitoral, de forma cegar os eleitores para uma realidade com potencial impacto nas urnas.
Houvesse honestidade e transparência, quer na situação econômica do país (responsabilidade fiscal), quer no uso da máquina pública para financiar um aparato publicitário (cujo publicitário encontra-se preso) financiado com dinheiro desviado da Petrobrás, com certeza não haveriam os 51 milhões de votos conferidos a Sra. Dilma Rousseff, mas algo próximo ao que apontam as pesquisas realizadas após desvelar-se a real situação econômica do país e do esquema de corrupção, isto é, rejeição de 70%. Logo, o apelo de golpe contra a democracia não se presta a nada além de uma retórica entoada para os militantes, isto é, a famosa pregação para convertidos.
As pedaladas fiscais consolidaram um déficit orçamentário em níveis recordes (9% do PIB)[vi], perda do grau de investimento pelas principais agências de classificação de risco, elevação da taxa de câmbio, aumento da inflação de preços a dois dígitos, queda da renda real dos trabalhadores e, inevitavelmente, aumento da pobreza e desemprego. Logo, também é grave as consequências da irresponsabilidade fiscal.
No campo dos princípios administrativos e financeiros pode se concluir que houve:
- Lesão à moralidade, já que a intenção claramente era a de maquiar as contas para se reeleger, ainda que o preço a ser pago fosse a profunda crise econômica brasileira. Colocou-se os interesses de permanecer no poder acima dos interesses do país;
- Ofensa contábil – não se computou como débito, pese os bancos públicos tenham computado como crédito, os repasses realizados;
- Ofensa orçamentária – não cumpriu as metas orçamentárias, sendo necessário emenda de última hora com previsão de déficit de bilhões de reais;
- Ofensa financeira e operacional – revelou total descompromisso com o endividamento público e a eficiência na gestão dos gastos públicos;
- Ofensa patrimonial – reduziu o patrimônio público.
Em suma, as pedaladas fiscais amoldam-se à tipificação de crime de responsabilidade (e do crime comum previsto no Código Penal), com circunstâncias judiciais desfavoráveis, permitindo a responsabilização pelo processo de Impeachment.
Ou seja, pode-se responder aos que bradam “não vai ter golpe” que se tranquilizem, de fato não haverá, já que o Impeachment não é golpe.
- OUTROS GOVERNOS QUE PRATICARAM AS PEDALADAS TAMBÉM SERIAM SUSCETÍVEIS AO IMPEACHMENT?
Se outros governos também praticaram as pedaladas, a toda evidência, também estariam sujeitos ao processo de Impeachment.
Porém, aqui é necessário fazer uma distinção importante.
A primeira é que o processo de impeachment também possuí uma forte dimensão “política”, que pode até alcançar o atual cenário para eventualmente livrar a Presidente do seu processamento. No caso, por exemplo, de a negociação com os partidos menores, com o fornecimento de ministérios e cargos a estes em troca da abstenção ou voto contrário ao Impeachment, levar à não obtenção dos 342 votos necessários na Câmara dos Deputados para instauração do processo, o Impeachment naufragará politicamente.
Esta dimensão política depura, naturalmente, a profundidade e circunstâncias em que revelada a irresponsabilidade fiscal.
Em verdade, até o judiciário, mais aferrado a uma análise técnica e objetiva, o faz, quando, por exemplo, compreende que o furto de um shampoo é atípico pela aplicação do princípio da insignificância, ao passo que o furto de um carro não o seria.
Aqui é importante fazer uma distinção, as pedaladas nos outros governos se deram por período de tempo menor, sem aparente intenção de maquiar contas e lograr êxito em ano eleitoral, em valores bem mais irrisórios, e sem as consequências nefastas para a economia. Nisto inclui-se tanto os governos do PSDB, quanto os dois primeiros mandatos do PT.
De qualquer forma, do ponto de vista formal, sim, pedaladas fiscais por si só constituem crimes de responsabilidade.
- CONCLUSÃO
Conclui-se que as pedaladas fiscais são tipificadas pelo ordenamento jurídico como crime de responsabilidade fiscal, passível de Impeachment, e que, em especial pela forma (duração, valores e motivos) pelas quais foram realizadas apresentam desconformidade com os critérios de legalidade, legitimidade, economicidade e moralidade que deveriam orientar a gestão da coisa pública.
O país clama por uma reorientação ética e uma reconfiguração política, em que interesses comezinhos, partidários, pessoais e ideológicos não se sobreponham à soberania popular e aos princípios republicanos que regem esta nação.
Como diria Geraldo Vandré em Para Não Dizer Que Não Falei das Flores:
Vem, vamos embora, que esperar não é saber,
Quem sabe faz a hora, não espera acontecer.[vii]
[i] LEITE, Harisson. Manual de Direito Financeiro. 4ª ed. revisada, ampliada e atualizada. Salvador: JusPODIVM, 2015. p. 379/380.
[ii] LEITE, Harisson. Ob. cit. p. 380.
[iii] Disponível em http://br.advfn.com/economia/inflacao/brasil/historia Consulta em 03/04/2016.
[iv] Disponível em http://www.mises.org.br/Article.aspx?id=2371 Consulta em 03/04/2016.
[v] Disponível em http://www.mises.org.br/Article.aspx?id=2371 Consulta em 03/04/2016.
[vi] Disponível em http://www.mises.org.br/Article.aspx?id=2371 Consulta em 03/04/2016.
[vii] Disponível em http://www.vagalume.com.br/geraldo-vandre/pra-nao-dizer-que-nao-falei-das-flores.html Consulta em 03/04/2016.