RESUMO:
Analisando o termo "Promoção do Desenvolvimento Nacional Sustentável", que foi inserido no artigo 3º da Lei 8.666/1993, conhecida como lei de licitações, que traz além deste outros requisitos para que seja feita uma licitação pela Administração Publica, qualquer que seja a esfera, respeitando também seus princípios basilares que são: A isonomia e a seleção da proposta vantajosa. Tais requisitos foram classificados como Princípios, trazendo assim uma conotação de maior observância do dever de serem seguidos. A reflexão aqui feita está voltada para a necessidade de tornar princípio tal elemento, qual é a real demanda social e o que legislador quis alcançar com tal texto. Dispensa-se, de não muito agradável forma, a observância pela a execução de tal norma, uma vez que é sabido por todos que nem tudo é cumprido a rigor.
Palavras-chaves: Licitação, Licitação Sustentável, Sustentabilidade, Administração Pública, Lei 8.666/1993.
ABSTRACT:
Analysing the term "Promotion of Sustainable National Development", inserted on Article 3 of Law 8.666 / 1993, known as the law of tenders, which brings besides other requirements for a bid is made the Public Administration, in all spheres, while respecting their basic principles: isonomy and the selection of advantageous proposal. Such requirements were classified as Principles, thus bringing a connotation of greater compliance with the obligation to follow. The reflection made here is focused on the need to make such a principle element, which is the real social demand and what the legislator wanted to achieve with this text. Exemption is, not very nice, the respect for the implementation of that rule, since it is common knowledge that all is not met strictly.
kkuKeywords: Auction, Bidding Sustainable, Sustainability, Public Administration, Law 8.666 / 1993.
Sumário:
Resumo, Abstract, Introdução, Da Licitação e Da Lei 8.666/93, Da Licitação Verde, Da Legislação Vigente, Licitação Comum X Licitação Verde, Conclusão, Referências.
INTRODUÇÃO:
O presente estudo analisa o artigo 3º da Lei 8.666/1993 traz entre os requisitos elencados como basilares para que haja um contrato de prestação de serviço ou compras por entidade pública que preze pela sustentabilidade na ação empreendida, ou seja, para que o contrato seja válido ele também deve ser sustentável. Mas antes de adentrar ao assunto, eis um breve histórico.
Mundialmente, um dos mais relevantes eventos internacionais sobre meio ambiente foi a Conferência de Estocolmo em 1972, que ocorreu na cidade de Estocolmo na Suécia, país então considerado neutro no pós-guerra. Naquela época, pouco se falava sobre a natureza, sobre os recursos naturais ou sobre degradação ambiental, acreditando-se até então que havia recursos infinitos e que o meio ambiente por si só sempre se restauraria. Naquela ocasião, foi discutido sobre o equivoco que essa ideia trazia e sobre a necessidade de preocupação com as gerações vindouras, dos meios sustentáveis a serem deixados para o futuro do planeta. Participaram então cerca de 400 instituições internacionais e 113 países, que discutiram meios de reduzir os poluentes e a degradação (Site: Infoescola). O principal tema então abordado era relativo às mudanças climáticas.
Depois disso, em 1983, a ONU – Organização das Nações Unidas, criou a Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, que deu origem posteriormente, em 1987 no documento “Nosso Futuro Comum”, ao Relatório de Brundtland, sobrenome da primeira-ministra da Noruega que presidiu tal comissão. Desse relatório foi que se gerou a ideia do desenvolvimento pelo uso atual de insumos de forma a preservar as gerações vindouras, como na frase assim concebida: “satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de suprir suas próprias necessidades”. (Blog Recriar com você).
A ideia de sustentabilidade ganhou força no Brasil na década de 1990, após o Rio92, Conferência das Nações Unidas Sobre Desenvolvimento Sustentável realizada na Cidade do Rio de Janeiro, capital do Estado de nome homônimo. Segundo a página da internet do RIO+20, conferência do mesmo cunho que ocorreu em 13 de junho de 2012, desde à Rio 92 o Brasil tratou o tema de desenvolvimento sustentável como objeto central das políticas externas. Assim, com o passar dos anos, houve mais iniciativas voltadas ao assunto, uma vez que a degradação ao meio ambiente começou a dar sinais que a não observância de tais fatores que estão acima da capacidade do homem resolver.
Tsunamis, enchentes, efeitos “El niño”, “La ninã”, secas onde antes havia vasta vegetação, desmatamento desenfreado causando extinção de espécies da fauna e da flora. O homem começou a entender, aos poucos, que a natureza é finita, o Planeta terra é finito, e que esse é o único lugar que a raça humana tem para viver e que se não for cuidado incorrerá em risco a toda raça humana. Assim, quando em 1993 veio o advento da Lei 8.666, o legislador trouxe em sua redação a preocupação com a sustentabilidade, certamente ainda no calor das discussões ocorridas no ano anterior com a Rio92 e a onda de preocupação com meio ambiente. Afinal, um país onde em épocas remotas, como na Ditadura Militar quando o então Ministro Delfim Neto, disse a polemica frase: “Venham Nos Poluir!”, pautado na crença da infinidade de recursos que a Amazônia poderia oferecer ao Brasil.
Destarte, hoje não restam mais dúvidas sobre a necessidade em se tratar sobre o tema sustentabilidade, não só para a manutenção de futuras gerações, mas pelo equilíbrio com os demais princípios, como a Eficiência, uma vez que para se alcançar o objetivo da licitação deve-se ter um planejamento das consequências futuras daquela obra, compra ou serviço.
II – DA LICITAÇÃO E DA LEI 8.666/93.
A lei 8.666/93 foi criada exclusivamente para tratar da matéria de licitações. Dela advêm outras leis a tratar de assuntos pontuais sobre o tema, mas sendo ela a protagonista no assunto.
Mas afinal, o que é Licitação? Para Maria Sylvia Zanella di Pietro, (DI PIETRO, 2013, PÁG: 254) licitação é:
A licitação é um procedimento integrado por atos e fatos da Administração e atos e fatos do licitante, todos contribuindo para formar a vontade contratual. Por parte da Administração, o edital ou convite, o recebimento das propostas, a habilitação, a classificação, a adjudicação, além de outros atos intermediários ou posteriores, como o julgamento de recursos interpostos pelos interessados, a revogação, a anulação, os projetos, as publicações, anúncios, atas etc. Por parte do particular, a retirada do edital, a proposta, a desistência, a prestação de garantia, a apresentação de recursos, as impugnações.
Já para Hely Lopes Meirelles (MEIRELLES, 1998, pág. 236), licitação é:
Assim, a licitação é o antecedente necessário do contrato administrativo; o contrato é o consequente lógico da licitação. Mas esta, observa-se, é apenas um procedimento administrativo preparatório do futuro ajuste, de modo que não confere ao vencedor nenhum direito ao contrato, apenas uma expectativa de direito. Realmente, concluída a licitação, não fica a Administração obrigada a celebrar o contrato, mas, se o fizer, há de ser com o proponente vencedor.
Assim, pode-se dizer que Licitação é a forma em que a Administração Pública celebra negócios jurídicos com particulares, de forma a respeitar os princípios vigentes no ordenamento, que são eles: Igualdade (dar a todos os licitantes iguais oportunidades de concorrerem, observando também a equidade), Legalidade (observar sempre a lei vigente), Impessoalidade (não favorecimento de nenhum dos licitantes por questões pessoais), Moralidade e da Probidade (utilizar-se de métodos éticos e de acordo com o princípio da legalidade), Publicidade (ou não confidencialidade dos atos públicos), Vinculação ao instrumento convocatório (observância total ao edital), Do julgamento objetivo (evitando a obscuridade), Da adjudicação compulsória (o primeiro a ter todos os requisitos impostos é quem deve ser contratado) e Da ampla defesa (direito ao contraditório).
Em conceitos básicos, pode-se dizer que a licitação é o procedimento pelo qual se faz necessário para a contratação de entes privados para a manutenção, prestação de serviços, compras e obras em favor da Administração pública.
III – DA LICITAÇÃO VERDE.
Depois de assinada a Convenção RIO92, o Brasil assumiu um compromisso de ser um país mais preocupado em diminuir as emissões de poluentes e proteger o meio ambiente. Nessa época, já existia um código florestal, já se tinha uma Carta Magna com artigos relacionados exclusivamente ao tema (Constituição Federal de 1988), já se falavam em crimes ambientais, mas o novo fator era um compromisso que fora firmado internacionalmente.
Devido às mudanças constantes nos climas e as grandes catástrofes naturais, que até hoje vêm ocorrendo, não havia como denegar mais o quanto é importante se tratar sobre o tema. Para o professor Me. Sandro Luiz da Costa (2011, pág.8):
A constante degradação antrópica da natureza tem causado reflexos que começam a fazer o ser humano repensar sua relação com o meio ambiente e os parâmetros de produção e consumo ilimitados atinentes ao sistema econômico corrente, buscando-se um ponto de equilíbrio que estabeleça o chamado desenvolvimento sustentável, antes que seja tarde demais.
Tal verdadeira afirmativa traz em sua interpretação a reflexão de ser produzir de modo a resolucionar o problema atual pensando no futuro e na degradação que possa ocorrer de uma produção realizada agora. Então, dessa maneira, pode ser feita a pergunta: Mas o que a administração pública tem a ver com isso? E de logo acha-se a resposta: TUDO. A Administração Pública é uma máquina econômica, como qualquer empresa privada também o é. Necessita de insumos para funcionar, é responsável por atingir os objetivos e deveres elencados na atual Constituição Federal para a proteção, manutenção e segurança aos serviços prestados a população brasileira. É dela que provém o dever supremo de garantir o mínimo existencial do cidadão comum, com isonomia, com equidade, com o respeito aos princípios adotados nesse Estado Democrático de Direito nos três poderes que regem este país. E isso não é fácil.
Para Manuel Nascimento de Souza, em artigo publicado na revista eletrônica Âmbito Jurídico, a sustentabilidade está diretamente ligada a ideia de consumo público e a responsabilidade do Estado para o bem comum. Assim, em seu artigo ele diz:
Para tanto, o consumo público tem que ser sustentável, ou seja, precisa respeitar não somente os critérios econômicos referentes a preço e oferta, deve levar em consideração critérios ambientais relativos à ecoeficiência de como os produtos e serviços contratados são produzidos e comercializados, e suas consequências ao serem consumidos. Desta forma, o procedimento de aquisições públicas tem que se pautar num instrumento ecologicamente correto que efetive este consumo sustentável; apresentando-se, assim como meio para esta efetivação as denominadas licitações sustentáveis, ou seja, a Administração Pública em suas licitações em respeito aos critérios ecológicos e sociais deve, na mesma proporcionalidade, promover os benefícios à sociedade mitigando os impactos ambientais através da estipulação de critérios de sustentabilidade que devem ser observados pelos fornecedores que desejam participar do procedimento das licitações.
Para isso, muitas vezes se faz necessário delegar a outrem serviços que não podem ser supridos exclusivamente pela Administração Pública, e a atual legislação assim o permite, além de adquirir matérias para consumo, efetuar obras, promover ações financeiras e que mexem com o ambiente onde serão instaurados tais obras ou serviço. Daí pode-se se tratar de sustentabilidade.
Segundo o Ministério do Meio Ambiente:
O governo brasileiro despende anualmente mais de 600 bilhões de reais com a aquisição de bens e contratações de serviços (15% do PIB). Nesse sentido, direcionar-se o poder de compra do setor publico para a aquisição de produtos e serviços com critérios de sustentabilidade implica na geração de benefícios socioambientais e na redução de impactos ambientais, ao mesmo tempo que induz e promove o mercado de bens e serviços sustentáveis.
A decisão de se realizar uma licitação sustentável não implica, necessariamente, em maiores gastos de recursos financeiros. Isso porque nem sempre a proposta vantajosa é a de menor preço e também porque deve-se considerar no processo de aquisição de bens e contratações de serviços dentre outros aspectos os seguintes:
a) Custos ao longo de todo o ciclo de vida: É essencial ter em conta os custos de um produto ou serviço ao longo de toda a sua vida útil – preço de compra, custos de utilização e manutenção, custos de eliminação.
b) Eficiência: as compras e licitações sustentáveis permitem satisfazer as necessidades da administração pública mediante a utilização mais eficiente dos recursos e com menor impacto socioambiental.
c) Compras compartilhadas: por meio da criação de centrais de compras é possível utilizar-se produtos inovadores e ambientalmente adequados sem aumentar-se os gastos públicos.
d) Redução de impactos ambientais e problemas de saúde: grande parte dos problemas ambientais e de saúde a nível local é influenciada pela qualidade dos produtos consumidos e dos serviços que são prestados.
e) Desenvolvimento e Inovação: o consumo de produtos mais sustentáveis pelo poder público pode estimular os mercados e fornecedores a desenvolverem abordagens inovadoras e a aumentarem a competitividade da indústria nacional e local.
Sustentabilidade pode estar em tudo, de uma obra pensada em atingir o mínimo possível de impactos ambientais, de compras de matérias mais duráveis, biodegradáveis, ou com maior data de vencimento para reduzir custos com novas compras e mais fabricações, em serviços prestados de forma limpa, eficiente e responsável, para que não haja retrabalho utilizando assim mais insumos. É claro que aqui se fala no campo prático da ideia, mas a realidade ainda há muito que se melhorar.
3.1 – DA LEGISLAÇÃO VIGENTE.
O termo “promoção do desenvolvimento nacional sustentável” encontrado no artigo 3º da Lei 8.666/93 não causou por si só efeito na execução de licitações mais preocupadas com o meio ambiente, necessitando o legislador de prover um melhor entendimento do que se tratava tal novo princípio introduzido na legislação especial.
O Decreto-Lei 7.746/2012 foi publicado apenas nove anos depois da lei 8.666/93, mas regulamente exatamente o paragrafo 3º de tal lei, objeto da analisa aqui impetrada. Assim ele criou a CISAP - Comissão Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública, conforme o seu Art. 9º que diz:
Art. 9o Fica instituída a Comissão Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública – CISAP, de natureza consultiva e caráter permanente, vinculada à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação, com a finalidade de propor a implementação de critérios, práticas e ações de logística sustentável no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional e das empresas estatais dependentes.
Com essa comissão, a ideia de desenvolvimento nacional sustentável poderia ser melhor discutida, com ações que positivassem o tema trazendo um real sentido ao assunto, sendo hoje parceira do Ministério do Meio Ambiente. Sobre a competência da CISAP, o Art. 11 do decreto-lei trás:
Art. 11. Compete à CISAP:
I – propor à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação:
a) normas para elaboração de ações de logística sustentável;
b) regras para a elaboração dos Planos de Gestão de Logística Sustentável, de que trata o art. 16, no prazo de noventa dias a partir da instituição da CISAP;
c) planos de incentivos para órgãos e entidades que se destacarem na execução de seus Planos de Gestão de Logística Sustentável;
d) critérios e práticas de sustentabilidade nas aquisições, contratações, utilização dos recursos públicos, desfazimento e descarte;
e) estratégias de sensibilização e capacitação de servidores para a correta utilização dos recursos públicos e para a execução da gestão logística de forma sustentável;
f) cronograma para a implantação de sistema integrado de informações para acompanhar a execução das ações de sustentabilidade; e
g) ações para a divulgação das práticas de sustentabilidade; e
II – elaborar seu regimento interno.
No tocante a delinear o que é considerada diretriz de uma prática de políticas públicas sustentáveis, o que traz a resposta é o Art. 4º do mesmo decreto-lei, que diz:
Art. 4o São diretrizes de sustentabilidade, entre outras:
I – menor impacto sobre recursos naturais como flora, fauna, ar, solo e água;
II – preferência para materiais, tecnologias e matérias-primas de origem local;
III – maior eficiência na utilização de recursos naturais como água e energia;
IV – maior geração de empregos, preferencialmente com mão de obra local;
V – maior vida útil e menor custo de manutenção do bem e da obra;
VI – uso de inovações que reduzam a pressão sobre recursos naturais; e
VII – origem ambientalmente regular dos recursos naturais utilizados nos bens, serviços e obras.
Agora que já se tem a noção do que legalmente no Brasil pode ser considerado sustentável para a Administração Pública, tomando como base o assunto já visto, pode-se agora fazer uma relação entre quais elementos devem ser observados a mais na licitação para que seja considerada sustentável.
3.2 – LICITAÇÃO COMUM X LICITAÇÃO VERDE.
Tendo-se agora uma noção do que é a licitação, pode-se falar em sustentabilidade como parte dela. A licitação como um todo admite as seguintes modalidades: Concorrência, Tomada de preços, Convite, Concurso, Leilão (elencadas no artigo 22 da lei 8.666/93) e Pregão Eletrônico (Lei n o 10.520, de 17 de julho de 2002).
Para o Ministério do Meio Ambiente, licitação sustentável é:
Segundo o art. 3o da Lei No 8.666/1993 Licitação Sustentável é aquela que destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável…(Redação dada pela Lei no 12.349, de 2010).
Nesse sentido, pode-se dizer que a licitação sustentável é o procedimento administrativo formal que contribui para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável, mediante a inserção de critérios sociais, ambientais e econômicos nas aquisições de bens, contratações de serviços e execução de obras.
Quando se fala em licitação verde, quer se dizer em uma visão do contrato celebrado com a Administração Pública com planejamento em longo prazo. Assim, o compromisso com o Desenvolvimento Nacional Sustentável está ligado não somente a políticas ambientais, mas a políticas de economia, onde haja eficácia e eficiência nos serviços prestados ou no uso dos objetos comprados. O uso consciente e a redução do desperdício provocam o acumulo de lixo no meio ambiente, além de harmonizar com uma melhor gerência do dinheiro público, evitando também a improbidade. Pelo menos na prática.
Tomando por base o procedimento comum da Licitação, o Professor Luã Silva Santos (2014, pág. 130), trouxe uma reflexão sobre onde se encaixaria o objetivo da sustentabilidade dentro na análise dos parâmetros da licitação e juricidade da compra pública. O autor traz a seguinte conclusão:
Destarte, trata-se da adoção, quando possível, em todas as fases do procedimento licitatório de aspectos ambientais, selecionando a obra, compra ou serviço sustentável, d acordo com as especificações exigida no instrumento convocatório. Nessa toada, não se busca apenas a seleção do licitante que apresente o objeto mais sustentável de acordo com os tradicionais requisitos adotados na licitação, a exemplo na fase de classificação a seleção continuará seguindo os tipos de licitação, menor preço, técnica, técnica e preço. [grifo nosso]
Como se pode perceber, o autor demonstra que nem sempre é possível manter os aspectos preocupação ambiental ou sustentável quando se faz uma licitação. Assim, o que se deve procurar é um equilíbrio entre as propostas que se encaixem nos demais requisitos para o procedimento licitatório e a sustentabilidade.
Em outra parte de sua obra, o autor também elenca duas leis recente que estão sendo basilares na observância atuais dos contratos públicos, que são a Lei nº 12.187/2009 que institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC e a Lei nº 12.305/2010 que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos. Em complemento, o professor versa sobre a habilitação jurídica dos licitantes, trazendo (SANTOS, 2014, pág.134):
A habilitação jurídica como requisito da ser inserido na licitação sustentável não encontra vedação no ordenamento jurídico pátrio, à medida que não ofende as normas gerais de licitação a exigência de certos documentos expedidos pelo próprio poder público que atestem ou autorizem determinada atuação do setor privado, título de exemplo uma licença emitida pelo órgão ambiental.
Os concorrentes licitantes sempre devem demonstrar o quanto a sua proposta pode ser mais vantajosa a ser utilizada pela Administração Pública. E por último (SANTOS, 2014, pág. 136):
Nesse diapasão, a etapa de classificação e julgamento das propostas é de essencial importância para dar efetividade que tanto necessita a licitação sustentável, ressalta-se que nessas fases não pode a Administração Pública deixar de considerar o parâmetro basilar e comparação entre preços dos objetos, que igualmente se mostrem comprometidos com o desenvolvimento nacional sustentável.
Desta forma, o equilíbrio e a harmonia entre o requisitos devem estar sempre presentes, para que sejam tomadas as decisões mais coesas possíveis.
CONCLUSÃO:
Quando insuflado por uma onda mundial de preocupação com o meio ambiente o, legislador brasileiro trouxe à lei de licitações o artigo 3º, incluindo uma nova concepção principiológica de Desenvolvimento Nacional Sustentável, não quis ele só corroborar com os fatos ocorridos no ano anterior a promulgação de tal lei, mas também ratificar o que o Art. 37, XXI c/c Art. 225 da Constituição Federal de 1988.
Data vênia, não foi novidade apenas a introdução de tal princípio e sim uma necessidade social latente, porque não dizer mundial, que algo fosse feito para que as gerações futuras não venham a sofrer com a escassez de recursos, ou até o desaparecimento deles. Nesse sentido, a interpretação de desenvolvimento sustentável não cabe somente a ações positivas de prevenção, mas a ações que também diminuam o consumo, planeje impactos, previna acidentes ambientais, punam incidentes criminosos ambientais, controlem as ações dos fornecedores para que cuidem disso. Nesse ponto, a lei 8.666/93 dá todo suporte para que a Administração Pública aja dessa maneira, uma vez que, ao contrário do contrato bilateral que ocorre no Direito Civil, quem tem sob o comando o contrato celebrado é o poder público.
Por fim, sendo respeitado esse e todos os outros requisitos elencados pela lei na prática, poderia se ver um país com obras, serviços e estruturas públicas melhores, tratando com mais respeito e dignidade os cidadãos, provendo um futuro menos desastroso às futuras gerações e cumprindo o papel social do Poder Público. Isso se ocorresse na prática. Isso é o que nem sempre é visto, infelizmente.
REFERÊNCIAS
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BRASIL, Lei 8.666/1993. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8 666cons.htm. Acesso em 05 de Abril de 2016.
COSTA, Sandro Luiz da. Gestão integrada de resíduos sólidos urbanos: aspectos jurídicos e ambientais. Ed. Evocati. Aracaju: 2011.
DE SOUZA, Manuel Nascimento. Licitação Sustentável: a administração pública em prol da sustentabilidade ambiental. Revista Âmbito Jurídico. Disponível em: http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id =10603. Acesso em: 07 de abril de 2016.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 26. ed. São Paulo: Atlas, 2013.
INFOESCOLA, Conferência de Estocolmo. Disponível em: http://www.infoescola.com/meio-ambiente/conferencia-de-estocolmo/. Acesso em 05 de Abril de 2016.
LICITAÇÃO SUSTENTÁVEL. Ministério do Meio Ambiente. Disponível em: http://www.mma.gov.br/responsabilidade-socioambiental/a3p/eixostematicos/licita%C3%A7 %C3%A3o-sustent%C3%A1vel. Acesso em 05 de Abril de 2016
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 23ª edição, atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. Ed. Malheiros Editores. São Paulo: 1998.
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RIO +20. Disponível em: http://www.rio20.gov.br/brasil.html. Acesso em 07 de Abril de 2016.
SANTOS, Luã Silva. Manual de licitação pública sustentável. Ed. Criação. Aracaju: 2014.
WORDPRESS. Ambiente. Disponível em: https://ambiente.wordpress.com/2011/03/2 2/relatrio-brundtland-a-verso-original/. Acesso em 06 de Abril de 2016.