Resumo
Buscando colaborar na difusão do sistema recursal do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina convidamos a todos a conhecerem as espécies recursais postas à disposição dos jurisdicionados.
SUMÁRIO: 1 Introdução - 2 Os recursos admitidos no Tribunal de Contas Catarinense - 3 Pressupostos de admissibilidade dos recursos - 3.1 - Cabimento e Adequação - 3.2 – Tempestividade - 3.3 - Legitimação do recorrente - 3.4 - Capacidade postulatória - 3.5 Inexistência de algum fato impeditivo ou extintivo ao direito de recorrer 3.6 - Ausência de preparo recursal 3.7 - Obrigatoriedade de manifestação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas - 4 As decisões no tribunal de Contas - 5 As espécies recursais - 5.1 Reconsideração - 5.1.1 Do cabimento - 5.1.2 Os efeitos do recurso de reconsideração - 5.1.3 Da legitimidade ad causam - 5.1.4 A quem é dirigido e o prazo para interposição - 5.2 Embargos de Declaração - 5.2.1 Do cabimento - 5.2.2 Da legitimidade ad causam - 5.2.3 Da suspensão do prazo para outros recursos - 5.2.4 A quem é dirigido e o prazo para interposição - 5.3 Reexame – 5.3.1 Do cabimento - 5.3.2 Os efeitos do recurso de reexame - 5.3.3 Da legitimidade ad causam - 5.3.4 A quem é dirigido e o prazo para interposição - 5.4 Agravo de Instrumento - 5.4.1 Do cabimento - 5.4.2 Da legitimidade ad causam - 5.4.3 Rito: Agravo de Instrumento - 5.4.4 A quem é dirigido e o prazo para interposição - 5.4.5 Os efeitos do recurso de reexame - 6 Sustentação Oral em Plenário - 7 Do atendimento às Partes e aos Advogados - 8 Conclusão.
1. Introdução.
O Tribunal de Contas constitui uma instituição estudada nas faculdades de Direito, especialmente na disciplina de Direito Constitucional quando se estuda o Poder Legislativo e suas formas de fiscalização, deixando a impressão de que a Corte de Contas é órgão inserido neste Poder. Trata-se de uma instituição desconhecida para muitos, sendo o seu papel pouco discutido entre os futuros administradores públicos, procuradores, advogados e professores, pois estes, enquanto estudantes, ainda não despertaram para a relevância da instituição socialmente, até pelo desinteresse dos próprios docentes. Muitos passam a conhecê-lo quando já estão na atividade pública ou nos exercício da advocacia, não havendo praticamente nenhuma discussão acadêmica quanto aos institutos jurídicos aplicáveis na Corte, pois no seio acadêmico pouco se discute sobre os Tribunais de Contas, há pouco estímulo ao conhecimento do seu funcionamento e da legislação que o regulamenta.
No Tribunal de Contas de Catarinense o material bibliográfico acerca dos procedimentos legais em matéria de recurso é escasso, bastando uma visita às bibliotecas e livrarias para se certificar do desinteresse pela matéria. Talvez este fato se deva em razão do restrito grupo de pessoas que as decisões da Corte se destinam, pois estas alcançam agentes públicos (lato senso) responsáveis pela utilização, arrecadação, guarda, gerenciamento ou administração de dinheiro, bens, e valores públicos, bem como aqueles que causam a perda, o extravio, ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário. Logo se vê que as pessoas sujeitas a sua jurisdição são mais reduzidas, se compararmos aos destinatários das decisões do Poder Judiciário.
A Carta Magna de 1988 estabeleceu o princípio e a garantia do contraditório e da ampla defesa a todos os litigantes e aos acusados em geral seja em processo judicial ou administrativo, sendo-lhes assegurados à utilização de todos os meios e recursos inerentes conferidos pela legislação, sendo vedada à utilização de provas obtidas por meios ilícitos.
O exercício do direito de defesa passa pela utilização dos recursos admitidos na legislação infraconstitucional, em especial nas leis processuais, por tratar-se de matéria eminentemente de ordem processual e não de direito material. Assim, no âmbito do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, com a ab-rogação da Lei Complementar nº 31/90, em matéria de recursos houve a implantação de inovações e a ampliação do rol das espécies recursais postas à disposição dos fiscalizados para a defesa de seus interesses.
A Lei Complementar Estadual nº 202/00 que instituiu a Lei Orgânica do Tribunal de Contas Catarinense em substituição a Lei Complementar nº 31/90, criou a possibilidade de interposição do recurso de agravo, recurso inexistente até então, porém, não avançou muito na sistematização recursal, deixando muitas questões para serem resolvidas pelo Regimento Interno, ou pela aplicação subsidiária do Código de Processo Civil.
O processo desenvolvido no âmbito do Tribunal de Contas deve ser enfocado sob uma ótica peculiar em face da especificidade do órgão prolator das decisões, sem deixar de levarmos em consideração as normas constitucionais e, também, as regras processuais civis.
A atual Lei Orgânica do Tribunal de Contas de Santa Catarina procura evidenciar e ampliar a garantia constitucional da ampla defesa aos responsáveis e aos interessados, de forma que em todos os processos desenvolvidos na Corte de Contas, sejam eles relacionados com os julgamentos de contas, ou aqueles decorrentes de fiscalização dos atos e contratos administrativos praticados ou firmados pelas pessoas sujeitas à fiscalização do tribunal, bem como naqueles processos de decorram a apreciação de atos sujeitos a registro próprio, são oportunizados outros meios de defesa contra as decisões prolatadas no exercício das suas atribuições constitucionais.
Ao lado da ampla defesa, temos à garantia do contraditório nos processos que tramitam no Tribunal de Contas, estando assegurado aos responsáveis e aos interessados. Com isto, impõe-se o dever do órgão julgador em ouvir o acusado sobre os fatos apontados pela instrução em seu desfavor, de onde se impõe a realização da citação dos fiscalizados, apontados como agentes responsáveis pelos atos irregulares. Apesar do art. 75 da Lei Orgânica silenciar quanto a este aspecto, o seu silêncio não significa afirmar a sua ausência. Na verdade seria até mesmo desnecessária em decorrência das disposições constitucionais vigentes. Entretanto, entendemos que o mesmo visa apenas destacar o respeito aos princípios e garantias processuais constitucionalmente albergados no regime constitucional pátrio, onde aos litigantes seja em processo administrativo ou judicial, o direito ao contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes, deverão ser observados em todos os processos e em todas as suas fases.
A Lei Orgânica reconhece duas formas de participação no processo instaurado pelo Tribunal de Contas, em decorrência da jurisdição ser limitada constitucionalmente ao julgamento das contas (e não das pessoas, se é que isto é possível na prática).
A lei não definiu a diferenciação entre responsável e interessado, cabendo ao Regimento Interno a tarefa de esclarecer e definir as figuras dos "responsáveis" e a dos "interessados". Coube ao art. 133, § 1º, alínea "a" e "b" do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, aprovado pela Resolução 06/2001 [1], definir o responsável como sendo aquele que figure no processo em razão da utilização, arrecadação, guarda, gerenciamento ou administração de dinheiro, bens, e valores públicos, ou pelos quais o Estado ou o Município responda, ou que, em nome destes assuma obrigações de natureza pecuniária, ou por ter dado causa a perda, extravio, ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário. Por interessado entende-se o administrador que, sem se revestir da qualidade de responsável pelos atos objeto de julgamento ou de apreciação pelo Tribunal de Contas, deva se manifestar nos autos na condição de atual gestor.
Da mesma forma que o processo judicial busca progredir ordenadamente visando obter uma decisão final acerca da matéria trazida a juízo e com isto aplicar o direito ao caso concreto, o processo de contas no âmbito do Tribunal de Contas, de natureza administrativa, procurar apurar atos, esclarecer fatos e produzir uma decisão na defesa do interesse e do patrimônio público, podendo culminar com a aplicação de penalidades a qualquer pessoa sujeita a sua jurisdição.
De acordo com a lição do professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes [2] em artigo publicado na L&C Revista de Direito e Administração Pública, "os princípios em tela aplicam-se diretamente e em favor daqueles que estão sujeitos à jurisdição, estrito senso, do Tribunal de Contas".
1Assim, passaremos a discorrer acerca do exercício do direito de defesa dos jurisdicionados, analisando as disposições leis e regulamentares pertinentes, especialmente quanto ao atendimento das partes e de seus advogados, os tipos de recursos admitidos, seus pressupostos de admissibilidade, os tipos de decisões proferidas no tribunal, para então, analisarmos as espécies recursais de iniciativa dos responsáveis e interessados.
Não é nosso objetivo tratar exaustivamente dos vários aspectos que se relacionam com o tema, mormente pelo incipiente tratamento jurisprudencial e doutrinário acerca das questões processuais do Tribunal de Contas de Santa Catarina até então existentes. Busca-se na verdade iniciar a discussão sobre a matéria e contribuir para o esclarecimento quanto aos recursos admitidos nesta Corte de Contas, especialmente aos jurisdicionados que, via de regra, são instados a se manifestarem acerca dos atos de gestão praticado no exercício do manus público.
2. Os recursos admitidos no Tribunal de Contas Catarinense.
A Lei Complementar nº 31/90 previa os recursos de Reexame (art. 59), a Reconsideração (art. 60), os Embargos de Declaração (art. 61) e a Revisão (art. 62), sendo que a primeira espécie competia à iniciativa aos Conselheiros. Portanto, aos fiscalizados somente eram possíveis as demais espécies recursais. A nova Lei Orgânica trata dos Recursos no Capítulo IX, prevendo, além dos recursos acima apontados, o recurso de Agravo (art. 82). Desta forma, são admissíveis na Corte de Contas Catarinense, os recursos de Reconsideração, Embargos de Declaração, Reexame e o Agravo contra as decisões (lato senso) proferidas no julgamento de prestação e tomada de contas, na fiscalização de atos e contratos e na apreciação de atos sujeitos a registro.
Os recursos processuais adotados no sistema processual do Tribunal de Contas obedecem ao princípio da taxatividade, de onde decorre que somente serão admitidos os recursos expressamente previstos em lei, não havendo possibilidade de serem criados outros que não decorram de expressa previsão legal. Assim, fica impossibilitada a criação de recursos mediante Resolução e/ou Portaria expedida pelas Cortes.
No âmbito do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, os recursos serão admitidos em face das decisões proferidas no julgamento preliminar ou definitivo dos processos que envolvam a prestação e tomada de contas, a fiscalização de atos e contratos e na apreciação de atos sujeitos a registro pelo tribunal.
As peças processuais, inclusive os recursos, poderão ser remetidos ao Tribunal de Contas via fac-símile ou correio eletrônico (e-mail), cabendo ao interessado remeter os originais para substituição das peças encaminhadas anteriormente, no prazo de até dez dias a contar da data de seu recebimento, exceto nos casos de diligência, citação, audiência ou outras providências com prazo fixado para atendimento, quando então os originais deverão ser apresentados em até cinco dias após o exaurimento do respectivo prazo para cumprimento da decisão. A não substituição dos documentos nestes prazos acarretará na desconsideração das respectivas peças, tornando-os inexistentes para os fins a que se destinam.
Os recursos previstos na Lei Orgânica possuem disciplinamento nos arts. 77 a 81, de forma que a cada ato praticado pela Corte de Contas caberá uma determinada espécie de recurso (princípio da especificidade).
As decisões de mérito no âmbito do Tribunal de Contas do Estado são tomadas sempre de forma colegiada e em plenário, onde os Conselheiros após ouvirem a manifestação do Relator, discutem a matéria e proferem seus votos na forma regimental. Não há decisões monocráticas, a exemplo das prolatadas pelos juízos de primeiro grau, no âmbito do Poder Judiciário. Também não há instância superior para encaminhamento dos recursos, pois quem analisará e proferirá nova decisão acerca dos recursos interpostos é o mesmo órgão colegiado que proferiu a decisão impugnada.
Há a possibilidade de criação de Câmaras especializadas, conforme dispõe o art. 88 da Lei Complementar nº 202/00, à qual poderá ser, em parte, delegada a competência do Plenário. Regimentalmente encontram-se previstas duas Câmaras. Entretanto, até o presente momento estas Câmaras não foram instaladas, de forma que, atualmente, todas as matérias discutidas no Tribunal de Contas Catarinense são objeto de deliberação do Tribunal Pleno, que se reunirá no período de 1º da fevereiro a 31 de dezembro.
Os recursos admissíveis na Corte de Contas são de fundamentação livre, podendo ser utilizados para se reexaminar a legitimidade e os próprios fundamentos utilizados pelo Plenário quando da prolação da decisão, seja por que o desenvolvimento do processo não obedeceu às normas materiais ou processuais (v.g. ampla defesa, contraditório, utilização de provas ilícitas, etc.), seja por ter-se verificado um equívoco na interpretação dos fatos ou na valoração das provas, ou por qualquer outro motivo verificado pelo interessado que justifique a prolação de nova decisão.
Entendemos o recurso como sendo o procedimento voluntário interposto pelo prejudicado, sendo este responsável ou interessado, assim como pelo membro do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, com o objetivo de obter a reconsideração, o esclarecimento, a reforma, a invalidação, seja parcial ou total, de uma deliberação proferida pelos Conselheiros do Tribunal de Contas no desempenho de suas atribuições de fiscalização e julgamento quanto à legalidade, legitimidade, eficiência e economicidade dos atos de gestão e das despesas deles decorrentes, das aplicações de subvenções e da renúncia de receita pública.
Deste modo, urge estar presente à voluntariedade da interposição do recurso, manifestada pela declaração expressa acerca da insatisfação do recorrente com a decisão proferida, bem como a exposição dos motivos dessa insatisfação. Não havendo demonstração da irresignação com o julgado, como por exemplo, mediante o comparecimento do fiscalizado perante o Tribunal de Contas argüindo meras escusas pelas faltas observadas pela fiscalização, assumindo inclusive as responsabilidades apontadas, entendemos que não restaria caracterizada a insatisfação com a decisão proferida, não podendo tal reconhecimento ser recebido como recurso, face não se poder verificar quaisquer motivos de insatisfação.
Assim como nos recursos judiciais, perante as decisões do Tribunal de Contas, também se aplica o princípio da fungibilidade, de forma que o fiscalizado não poderá ser prejudicado pela interposição de um recurso por outro, desde que atendidos os demais requisitos do recurso adequado. De qualquer forma, o princípio da fungibilidade somente poderá ser aplicado se houver o atendimento ao princípio da voluntariedade, face ser este uma das principais características dos recursos admitidos no Tribunal de Contas.
Em todas as hipóteses, o recurso há de ser interposto formalmente pelo prejudicado, podendo ser autoridade pública ou mesmo particulares que de qualquer forma se utilize, guarde, gerencie ou administre recursos públicos, ou pelo interessado (administrador que deva se manifestar nos autos na condição de atual gestor) ou pelo membro do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, este na qualidade de fiscal da lei, visto que somente nesta qualidade o Ministério Público especial atua nos processos desenvolvidos no Tribunal de Contas.
3. Pressupostos de admissibilidade.
O conhecimento dos recursos de um modo geral deve passar primeiramente pela análise do atendimento aos seus pressupostos de admissibilidades, previstos implícita ou explicitamente na Lei Orgânica.
De acordo com a doutrina pátria, temos como pressupostos intrínsecos ou subjetivos: o cabimento do recurso; legitimação do recorrente para interpô-lo, o interesse no recurso, a inexistência de algum fato impeditivo ou extintivo do direito de recorrer. Por sua vez, constituem pressupostos extrínsecos ou objetivos: a tempestividade, a regularidade formal e o preparo, sendo que este último não é previsto pela legislação processual do Tribunal de Contas.
3.1 - Cabimento e Adequação.
Primeiro deve-se verificar se é cabível e adequado o recurso proposto, pois somente serão conhecidos os recursos de Reconsideração, Embargos de Declaração, Reexame e o Agravo previstos no art. 76 da Lei Orgânica, sendo que para cada espécie de decisão, via de regra caberá um determinado tipo recursal. Além destas modalidades, a Lei Orgânica do TCE/SC prevê a existência dos institutos da Revisão e do Reexame de Conselheiro como meio de se possibilitar o reexame de quaisquer tipos de decisões proferidas pela Corte de Contas.
A Revisão e o Reexame de Conselheiro não são considerados propriamente como meios recursais, pois, tecnicamente, se desenvolvem em uma nova relação processual, posto que servem para atacar decisões já transitadas em julgado. A Revisão e o Reexame de Conselheiro está para o processo no Tribunal de Contas, assim como a Ação de Rescisória está para o processo civil, guardadas as devidas proporções.
Desta forma, além de se verificar o cabimento destes recursos, o tribunal deverá analisar se o recurso escolhido pelo recorrente é adequado e compatível com a situação concreta recorrida, observando se se trata de decisão preliminar ou definitiva, acórdão ou mesmo despacho do Relator, para então decidir acerca do cabimento do recurso adequado.
3.2 - Tempestividade.
Na tentativa de impugnar as decisões prolatadas pela corte de contas, cumpre ao recorrente dispensar especial atenção ao pressuposto de admissibilidade da tempestividade, isto é, compete ao recorrente efetuar a interposição do seu recurso dentro do prazo determinado na Lei Orgânica do Tribunal de Contas Catarinense. O não atendimento no prazo legal acarretará no não conhecimento do recurso por parte do Tribunal Pleno, salvo para corrigir inexatidões materiais e retificar erros de cálculos, ou em razão de fatos novos supervenientes que comprovem que os atos praticados pelo recorrente não causaram, efetivamente, quaisquer prejuízos ao erário, ou que o débito imputado ao Responsável era proveniente de vantagens pagas indevidamente a servidor, cuja devolução caberia originariamente ao beneficiário ou ainda na ocorrência de erro na identificação do responsável, situações expressamente admitidas no Regimento Interno do Tribunal.
A contagem dos prazos se faz nos mesmos moldes da prevista na legislação processual civil, excluindo-se o dia do começo e incluindo o do vencimento, prorrogando-se o prazo até o primeiro dia útil na hipótese do vencimento cair em feriado ou em dia que não houver expediente ou se este for encerrado antes da hora normal no Tribunal. Os prazos, de modo geral, iniciam-se no primeiro dia útil após o recebimento pelo responsável ou interessado, da comunicação, da diligência, da citação ou da audiência ou da notificação, ou ainda, a partir da publicação no Diário Oficial do Estado.
Em matéria de recursos no Tribunal de Contas, o prazo para sua interposição se inicia no primeiro dia útil após a publicação da decisão ou acórdão recorrido no Diário Oficial do Estado, quanto aos recursos de Reconsideração, Embargos de Declaração e Reexame.
O Recurso de agravo, por possibilitar a reavaliação de despacho proferido pelo Relator, adotou uma sistemática diferenciada, pois estes despachos, via de regra, não são publicados no Diário Oficial do Estado, salvo quanto às decisões preliminares, razão pela qual a contagem inicial do prazo se faz a partir do recebimento direto pelo interessado da comunicação ou notificação do despacho do Relator, que será realizada na forma prevista no art. 57 da Lei Orgânica.
O Regimento Interno prevê no § 2º do art. 66 que os prazos somente começam a correr do primeiro dia útil após o recebimento pelo responsável ou interessado da diligência, da citação ou da audiência ou da notificação. Na hipótese de não ser localizado o responsável ou o interessado, estes atos serão realizados mediante publicação de edital no Diário Oficial do Estado, sendo que, neste caso, o prazo começa a correr a partir da publicação. Nos demais casos, os prazos somente começam a correr do primeiro dia útil após a publicação da decisão no Diário Oficial do Estado.
Importante para o jurisdicionado é o comando do art. 67 da Lei Orgânica, pois trata dos acréscimos e retificações de atos processuais comunicados ou publicados. Em sendo retificado o despacho ou a decisão, deverá ser procedido a nova comunicação, na forma prevista no art. 57 da Lei Orgânica, e o prazo para eventual impugnação começará a correr do início. Deste modo, a retificação ou o acréscimo inserido em decisão ou despacho importará na interrupção do prazo para a interposição de recursos, desde que o despacho ou a decisão corrigida já tenha sido comunicada ao responsável ou interessado.
A tempestividade está expressamente prevista no § 1º do art. 76 da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, quando dispõe que "não se conhecerá de recurso interposto fora do prazo, salvo em razão de superveniência de fatos novos, na forma prevista no Regimento Interno".
3.3 - Legitimação do recorrente.
Tratando de aspecto subjetivo importa conhecer em matéria de recursos a questão da legitimação das pessoas que estão autorizadas recorrer das decisões proferidas pela Corte de Contas. Somente aquelas expressamente admitidas em lei, são conferidos a oportunidade de questionar a validade das decisões no âmbito interno.
O Código de Processo Civil em seu art. 499 dispõe que o recurso pode ser interposto pela parte vencida, pelo terceiro prejudicado e pelo Ministério Público, que a este último possui legitimidade para recorrer seja nos processos em que atuou como parte, como também naqueles em que oficiou como fiscal de lei.
Uma vez evidenciado o interesse de recorrer, poderá interpor recurso perante o Tribunal de Contas Catarinense o responsável, o interessado, conforme previsto no Capítulo IX da Lei Complementar nº 202/00.
Também está legitimado a recorrer na Corte de Contas o membro do Ministério Público junto ao Tribunal, porém para este não há a obrigação de demonstrar o interesse processual no recurso, ou seja, a utilidade prática da necessidade de revisão da decisão impugnada, uma vez que o seu interesse processual decorre da sua função natural de defensor do interesse público.
Neste sentido, Nelson Nery Junior [3] nos ensina que:
No que pertine ao Ministério Público, o interesse processual deriva do poder (legitimidade) que o legislador lhe outorgou para o exercício da ação civil. Em outras palavras, o interesse está pressuposto (in re ipsa) na própria outorga da legitimação: foi ele identificado previamente pelo próprio legislador, o qual, por isso mesmo, conferiu a legitimação.
E mais adiante conclui que "interessa sempre à sociedade, que a decisão da causa onde haja interesse público, seja tomada de modo mais aproximado possível da justiça ideal, sem vício de procedimento ou de juízo" (NERY JUNIOR, 1996, p. 268).Além do atual gestor, considerado como sendo "interessado", dispõe ainda o Regimento Interno que, por interessado entende-se o representante, o denunciante e o consulente, sendo que a estes é vedado regimentalmente o direito à interposição de recursos contra decisões do Tribunal nos processos de representação, denúncia ou consulta por eles encaminhadas, conforme dispõe o § 2º do art. 133 do Regimento Interno.
Neste ponto, há que se distinguir as duas espécies de interessados, pois a um é garantido o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes, uma vez que, não raras vezes, figura como pessoa sujeitas às decisões da Corte de Contas, mesmo que seja para manifestar-se na qualidade de atual gestor da coisa pública, e ao outro, que atua na qualidade de puro defensor do interesse público, não raras vezes evidenciada na busca incessante da defesa do patrimônio público, lhes são tolhidos em matéria recursal.
Convém esclarecer que este fato se justifica em razão da jurisdição do Tribunal de Contas não alcançar o denunciante, o representante e o consulente, enquanto autor da consulta. Por não figurarem como litigantes ou acusados, não há que se falar em contraditório e ampla defesa, apesar do Regimento Interno prever a possibilidade de se interpor o Recurso de Reexame pelos interessados que se revestirem esta mesma qualidade. Ao que tudo indica, existe um aparente conflito de normas, cabendo ao intérprete equacionar esta situação de modo a obter a melhor exegese, que a nosso ver, parece ser a ampliação dos legitimados em matéria de recurso.
Ao denunciante, ao representante e ao consulente não se aplica o contraditório e a ampla defesa durante a instrução do processo perante o Tribunal de Contas, haja vista a jurisdição desta Corte não alcançá-los. Entretanto, o Regimento Interno prevê que o recurso de reexame poderá ser interposto pelos interessados mencionados no § 2º do art. 133 do Regimento Interno. Assim, estes poderão interpor recurso perante o Tribunal de Contas, mas por não estarem sujeitos à jurisdição da Corte não poderão ingressar na relação processual desde a instalação do litígio (que ocorre na fase externa do processo com a citação ou a audiência do responsável). Apesar de receber o processo no estado em que se encontram, estes poderão juntar documentos de modo demonstrar as suas razões. Não admitir a sua participação, implicará em ato ilegal, pois ao Tribunal não compete restringir a aplicação de dispositivo previsto na Carta Magna, na Constituição Estadual e na sua própria lei orgânica, visto que expressamente é assegurado a todos a ampla defesa e o contraditório, bem como o direito de petição aos órgãos e entidades públicas. A defesa não deve ficar circunscrita à defesa da pessoa do agente público, devendo ter aplicação extensiva quanto à defesa do interesse e do patrimônio público, visto que este não pertence a ninguém em particular, mas a toda coletividade. E tanto é assim que, a Constituição Federal de 1988, em seu art. 74, § 2º garante a qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato a legitimidade para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. No mesmo sentido, dispõe o § 2º do art. 62 da Constituição Estadual de Santa Catarina, aplicando-se esta regra ao Tribunal de Contas estadual.
Ora, juntamente ao direito de denunciar ou de representar ao Tribunal de Contas previstos nos arts. 65 e 66 da Lei Complementar nº 202/00, é garantido aos cidadãos, aos partidos políticos, as associações e aos sindicatos o direito de acompanhar e requerer, mesmo em sede recursal, o que entender de direito, buscando a defesa do interesse público, pois se aos cidadãos lhes é garantido a interposição de Ação Popular visando anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (CF/88, art. 5º, inc. LXXIII e Lei nº 4.717/65); às associações lhes é deferido o direito de interpor, na forma da lei, a Ação Civil Pública, e aos partidos políticos, a constituição federal lhes outorga legitimidade para a interposição de Ação Direta de Inconstitucionalidade; aos sindicatos compete a defesa dos direitos e interesses coletivos da categoria em questões judiciais ou administrativas, aos quais são lhes conferidos todos os meios e recursos inerentes, não vemos motivos para negarem-lhes o direito de interposição de recursos perante os Tribunal de Contas, principalmente pelo fato de que todos defendem matéria de elevado interesse público, seja o meio ambiente, quando, por exemplo, denunciam a contratação pelo poder público de empresa para a exploração de jazidas minerais, sem obediência à legislação ambiental, seja quando denunciam a pratica de atos danosos à administração pública quando da contratação de bens a preços superfaturados.
Os Tribunais de Contas no exercício do seu mister, e os cidadãos, os partidos políticos, as associações e os sindicatos ao denunciarem irregularidades na administração pública, procuram atuar na defesa de um interesse coletivo, evidenciado na correta aplicação das normas legais vigentes, de forma a minimizar eventuais danos, não restrito somente aos patrimoniais, como também, os danos de ordem moral ao poder público, em face do desprestígio gerado no seio da população em decorrência de atos praticados por aqueles que, vez por outra, são apontados na mídia como dilapidadores do patrimônio público, gerando desconfiança e descrença no poder constituído.
Desta forma, a nosso ver, o cidadão, o partido político, a associação ou o sindicato que, verificando que o administrador público, com seus atos comissivos ou omissivos, esteja dando causa ou efeito a um dano ao patrimônio público seja por ilegalidade, ilegitimidade, antieconomicidade, poderá denunciar ao Tribunal de Contas, juntando inclusive indícios de prova, podendo inclusive, acompanhar até final decisão os atos praticados, não somente quanto ao agente público causador do dano, como também, quanto aos atos praticados no âmbito do próprio Tribunal, passando assim a exercer o controle da própria Corte de Contas.
Ao consulente, entendemos que lhe deva ser garantido o direito à interposição de recurso contra as decisões proferidas nos processos de consultas, ao menos na hipótese de existir contradição, obscuridade ou omissão a ser corrigida em sede recursal, seja pelo fato de que a decisão não analisou todas as hipóteses sustentadas na consulta, seja por que das premissas não decorreu lógica conclusão.
Outra questão que merece análise é a de saber se, o terceiro que não figurou como parte na relação processual instaurada, mas que, em virtude de decisão venha a ser prejudicado indiretamente, poderá interpor recursos buscando a defesa do ato inquinado por irregular ou ilegal pelo Tribunal de Contas? Esta questão é controvertida, porém de significativo interesse processual.
Para responder a esta questão, impõe-se analisar a cada caso concreto de forma se vislumbrar a legitimidade e o interesse em recorrer, pois não é qualquer prejuízo a terceiro que ensejará a abertura às vias recursais, havendo necessidade de se apontar à violação de um direito violado ou sob ameaça de ser violado pela execução da decisão que se pretende impugnar.
Exemplificativamente, tomemos a área de licitações como ponto de referência para a análise. Com a adjudicação do objeto da licitação ao licitante vencedor, surge para este o direito de ver atribuído a si o objeto, apesar de que não surgir o direito ao contrato. É cediço que o reconhecimento da nulidade do procedimento licitatório decorrerá a invalidade do contrato, sendo expressamente assegurado o contraditório e a ampla defesa, consoante estabelece os parágrafos 2º e 3º do art. 49 da Lei nº 8.666/93.
Assim, tratando-se de decisão que acarretará sérias implicações no contrato firmado entre o particular e o poder público, tal como ocorre com o reconhecimento da nulidade do procedimento licitatório, surge para o contratado o direito de manifestar-se sobre a proteção do contraditório e da ampla defesa, acerca dos fatos apontados como irregulares. Negar a participação do particular contratado no processo do Tribunal de Contas, especialmente na seara recursal, significará em última análise, reconhecer a negação de vigência do disposto no § 3º do art. 49 da Lei nº 8.666/93, uma vez que, depois de prolatada a decisão da Corte de Contas pela anulação da licitação e, conseqüentemente do contrato, pouco restará para ser debatido administrativamente entre o poder público contratante e o particular contratado, restando prejudicado o direito constitucional de acesso à ampla defesa como todos os meios e recursos inerentes.
Outro legitimado a recorrer é o membro do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, visto que na condição de custos legis, este atua como guardião da lei e fiscal da sua correta execução, sendo este composto pelo Procurador-Geral, pelo Procurador-Geral Adjunto e por três Procuradores, bacharéis em direito.
O Ministério Público que atua junto ao Tribunal de Contas, por mais estranho que possa parecer, é figura distinta daquele Ministério Público Estadual de que tratam os arts. 93 usque 102 da Constituição Estadual de 1989 a qual, por força constitucional, constitui instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, tendo como princípios institucionais à unidade, a indivisibilidade e a independência funcional.
Entretanto, a Lei Complementar nº 202, de 15 de dezembro de 2000 que instituiu a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina dispondo sobre o "Ministério Público junto ao Tribunal de Contas", garantiu-lhe os princípios institucionais da unidade, da indivisibilidade e da independência funcional e administrativa.
Na realidade, trata-se originariamente da Procuradoria Geral da Fazenda junto ao Tribunal de Contas, que atuava na qualidade de órgão auxiliar da execução orçamentária e da fiscalização financeira, subordinada diretamente ao Chefe do Poder Executivo, representando, perante o Tribunal de Contas, com exclusividade, a Fazenda Pública. Logo se percebe que este buscava defender os atos praticados pelos agentes públicos em nome do Poder Público.
Portanto, estamos diante de um órgão ministerial com tendência à defesa dos atos da administração, uma vez que lhe competia promover a defesa dos "interessados" da Administração e da fazenda estaduais e a defesa dos interesses da Administração e da Fazenda estaduais, além de promover diligências, colaborando no sentido de defender a probidade administrativa e a regularidade das contas dos administradores públicos.
A unidade do Ministério Público implica no fato de que os seus membros "integram um só órgão sob a direção de um só chefe" [4]. Porém a própria Constituição Federal previu a existência destas duas instituições ministeriais. A existência dois Ministérios Públicos, apesar do fato de que a Constituição dizer que este deveria ser órgão uno e indivisível, diante de eventual divergência sobre uma decisão do Corpo Deliberativo da Corte de Contas pode-se gerar uma situação inusitada e constrangedora ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, demonstrando a limitação que o órgão ministerial possui, tendo em vista que ambas atuam com independência funcional.
A atuação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas limita-se a defesa da ordem jurídica perante o próprio Tribunal, conforme de depreende do disposto no inciso I do art. 108 da Lei Complementar nº 202/00. Não lhe é deferido legitimidade para que, fora do âmbito do Tribunal de Contas, possa atuar na defesa da ordem jurídica, principalmente na esfera judicial, principalmente, porque ao Ministério Público Estadual cabe esta incumbência conferida constitucionalmente.
A Lei Complementar nº 202/00 em seus arts. 107 e 108 prevêem que o Ministério Público especializado é exercido pela Procuradoria-Geral junto ao Tribunal de Contas, a quem em sua missão de custos legis compete promover a defesa da ordem jurídica requerendo perante o Tribunal de Contas, as medidas de interesse da Justiça, da Administração e do Erário, além de outras atribuições definidas no seu Regimento Interno.
Desta maneira, suponhamos que uma determinada decisão do Tribunal Pleno do Tribunal de Contas da qual não caiba mais recurso interno, muito embora tenha se insurgido o nobre Procurador-Geral junto ao Tribunal de Contas, porém sem obter êxito, reconheça como legítima uma situação fática que, embora analisado e discutido pelos ilustres Conselheiros, venha a violar a ordem jurídica. O que fazer diante de tal situação, tendo em vista o disposto no art. 108 da Lei Complementar nº 202/00?
Acreditamos que ao Procurador-Geral do Ministério Público junto ao Tribunal caberá representar ao Procurador-Geral de Justiça do Ministério Público Estadual para que este, no exercício de sua atribuição constitucional e legal possa adotar os meios processuais adequados de maneira a revisar a decisão, podendo inclusive utilizar-se do remédio heróico do mandado de segurança, a ser impetrado contra ato do Presidente ou de membro do Corpo Deliberativo do Tribunal de Contas do Estado, conforme disposto no art. 93, inciso II da Lei Orgânica do Ministério Público Estadual.
Como se vê, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas possui limitação legal que não se coaduna com os seus objetivos institucionais, salvo se entendermos que, apesar de ter sido nomeado como Ministério Público, na realidade, tratar-se-ia apenas de um órgão do Poder Executivo, vinculado a Procuradoria Geral da Fazenda, com a missão de fiscalizar a execução da lei perante os órgãos públicos estaduais. Dissemos estaduais, pois, em sendo assim, faltar-lhe-ia legitimidade ad causam para fiscalizar a execução da lei quanto aos entes municipais, haja vista a autonomia dos poderes conferidos pela Constituição Federal.
O Ministério Público deve atuar em defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis com toda plenitude de suas forças, pois, limita-lo, significa extirpar da sociedade o abrigo e proteção obtida ao longo de anos de luta e conquista. De maneira que urge uma reformar o papel social do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, pois entendemos que este deveria ser exercido com maior amplitude de ação, possuindo legitimação ativa para defender a ordem jurídica, não somente perante a Corte de Contas, como também, perante os demais Poderes, especialmente o Judiciário, seja mediante a interposição de ações, recursos, mandados de segurança, dentre outros instrumentos úteis à defesa do interesse público.
3.4 - Capacidade postulatória.
Quanto à capacidade de postular perante o Tribunal de Contas, cabe esclarecer que as partes legitimadas poderão pessoalmente intervir no processo, sendo desnecessário o acompanhamento do feito por profissional inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil. Entretanto, adotando o ensinamento do professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, entendemos que embora seja dispensável, não nos pareça recomendável, em vista da natureza das matérias debatidas nas Cortes de Contas, que além das matérias que envolvam conhecimentos afetos às Ciências Contábeis, "o Direito é o principal dos ângulos desse tipo de processo e as repercussões do julgamento são muito relevantes para dispensar o auxílio de profissionais especializados" [5].
Decidindo pela defesa mediante procurador constituído, alguns cuidados deverão ser adotados, como de praxe é observado na defesa judicial. Assim, o procurador deverá apresentar-se munido do instrumento do mandato, juntando aos autos a respectiva procuração de modo a ficar demonstrado ao órgão julgador os poderes conferidos pelo outorgante, especialmente quanto aos poderes especiais, tendo em vista que o mandato em termos gerais só confere poderes de administração.
De acordo com reiteradas decisões dos tribunais, cumpre alertar que "a falta de mandato do advogado do recorrente pode ser apreciada de ofício, acarretando o não conhecimento do recurso" (STF-RT 683/225). Entretanto, o Relator antes de manifestar-se pelo não conhecimento do recurso, deverá possibilitar ao recorrente a oportunidade de regularizar a sua representação, marcando prazo razoável para ser sanado o defeito, com fundamento no disposto no art. 37 do Código de Processo Civil [6].
Desta forma, como não poderia deixar de ser, sem que seja feita a apresentação da competente procuração, o advogado não será admitido a peticionar ou recorrer em nome de outrem. Todavia, a lei faculta que, em nome da parte, poderá intentar ação, a fim de evitar decadência ou prescrição, bem como intervir, no processo, para praticar atos reputados urgentes, sendo que, nestas hipóteses, o advogado se obrigará a exibir o instrumento de mandato no prazo de 15 (quinze) dias, prorrogável até outros 15 (quinze), por despacho do juiz. A não apresentação da procuração no prazo fixado importará na consideração de inexistência dos atos praticados, além da responsabilidade do advogado pelas despesas e perdas e danos.
Importante analisar também outros aspectos ligados à regularidade formal da peça recursal, tendo em vista as implicações quanto à sua admissibilidade. Na prática forense, não poucas vezes, os advogados constituídos esquecem-se de aporem sua assinatura em petições, por diversos motivos que não nos cabe reportar.
Tratando-se de recurso, qual a solução para esta situação no âmbito do Tribunal de Contas, tendo-se em mira o primado da ampla defesa, albergada constitucionalmente? Temos as seguintes orientações, a saber:
Havendo ausência de assinada pelo advogado na peça recursal, há corrente doutrinária e jurisprudencial que se manifesta no sentido de que deve o Tribunal considerar inexistente o recurso interposto.
Adotando um posicionamento mais consentâneo com o objetivo do processo, no sentido de ser este um instrumento e não um fim em sim mesmo, há outra corrente que entende que em se tratando de recurso interposto em duas peças, como é praxe nos foros, sendo uma petição de encaminhamento e outra peça com as razões de recurso, reputa-se suficiente à assinatura em uma das peças. Não constando assinatura em nenhuma das peças, o caso é de não conhecimento do recurso.Entretanto, entendemos correta a posição do prof. Manoel Caetano Ferreira Filho [7], quando ao analisar estas situações no processo civil à luz das disposições do Código de Processo Civil, que, repita-se, são também aplicáveis subsidiariamente aos processos instaurados no âmbito do Tribunal de Contas, manifesta-se no sentido de que "uma vez constatada a ausência da assinatura do advogado do apelante, deve ser-lhe dada oportunidade para regularizar o ato, apondo-lhe, no prazo que lhe for assinalado pelo juiz, ou tribunal, sua assinatura. Pode-se, inclusive, invocar o art. 284, para concluir que este defeito da petição pode ser sanado se, intimado para tanto, o advogado, no prazo de 10 (dez) dias, corrigi-lo. Não sendo aproveitada a oportunidade, deixando o advogado de assinar a petição no prazo que lhe foi assinalado, aí, sim, impõe-se o não conhecimento do recurso". Desta forma, compreendemos perfeitamente aplicável o entendimento acima exposto, face apresentar-se mais consentâneo com o postulado da ampla defesa, ao qual é garantida a utilização de todos os recursos inerentes. Assim, aos responsáveis ou interessados que, tenham interesse em recorrer ao Tribunal de Contas, seja quanto aos aspectos qualitativos ou quantitativos da decisão, por discordar do posicionamento adotado, não nos parece adequado o não conhecimento do recurso de plano, quando constatada a ausência de assinatura na peça recursal.
3.5 Inexistência de algum fato impeditivo ou extintivo ao direito de recorrer.
Impõe-se ainda na análise da admissibilidade do recurso, a realização de estudo acerca da eventual existência de algum fato impeditivo ou extintivo do direito de recorrer, especialmente quanto à desistência do recurso interposto, a renúncia ao direito de recorrer.
A Lei Orgânica do Tribunal de Contas prevê alguns destes fatos, sendo que outros são reconhecidos mediante a aplicação subsidiária do Código de Processo Civil, mediante expressa admissão pelo art. 308 do Regimento Interno, quando dispõe que "os casos omissos serão resolvidos mediante aplicação subsidiária da legislação processual".
Expressamente dispõe a Lei Orgânica do Tribunal de Contas Catarinense que os recursos de reconsideração e de reexame somente poderão ser interpostos uma única vez, por escrito. Aos recorrentes cabe o direito de desistirem do recurso interposto, posto tratar-se de direito disponível, conforme previsto no art. 501 do Código de Processo Civil, ao expressar que "o recorrente poderá, a qualquer tempo, sem anuência do recorrido ou dos litisconsortes, desistir do recurso". A desistência poderá abranger total ou parcialmente a matéria objeto do recurso. Em sendo parcial, temos que a matéria sobre a qual não incidiu a desistência deverá prosseguir até nova decisão do Tribunal Pleno. Em se tratando de desistência total, outra conclusão não poderemos chegar senão reconhecer que este ato operará como causa extintiva do recurso anteriormente interposto. A desistência caberá até o início do julgamento do recurso, assim, até o proferimento do voto pelo Conselheiro Relator poderá o recorrente desistir validamente. Entretanto, cumpre esclarecer que, uma vez interposto o recurso, e tendo o recorrente desistido totalmente, eventual nova interposição dos recursos de reconsideração e reexame restará prejudicada quanto aos fatos que motivaram a interposição do recurso inicialmente, uma vez que só se admite a interposição por uma única vez.
O mesmo se diga em relação ao ato de renúncia ao direito de recorrer, visto tratar-se de ato unilateral de manifestação de vontade para o qual a lei não exige forma expressa, bastando que esta renúncia seja realizada após a prolação da decisão desfavorável aos interesses do responsável ou interessado, podendo ser manifestada tácita ou expressamente. Se a renúncia for realizada por procurador, deverá este comprovar a existência de poder para renunciar, de forma a evidenciar a validade do ato praticado, mediante a apresentação do instrumento do mandato com expressos poderes.
Há que se destacar a aplicação do princípio de direito processual da reformatio in pejus, que veda aos órgãos julgadores a possibilidade de proferirem decisão mais desfavorável ao interesse do recorrente, de forma não ser possível à agravação da situação fática em que se encontra aquele. Assim, ao recorrente não pode ser concedido nada a mais do que está delimitado no pedido de nova decisão, expresso no seu recurso. Esta regra está implícita no sistema recursal, uma vez que, adotando como premissa o fato de que somente a matéria impugnada poderá ser objeto de nova decisão (tantum devolutum quantum appellatum), não nos parece plausível que o recorrente procure piorar, por assim dizer, a situação que se encontra frente à decisão prolatada. Com a interposição de recurso, almeja-se uma melhor posição quantitativa e qualitativamente em relação aos comandos extraídos da decisão, e não o reverso, isto é, ninguém recorre buscando obter novo prejuízo. Resta evidente a aplicação de todo o cuidado e zelo do recorrente quando da interposição de seu recurso perante o Tribunal de Contas. Tratando-se de recurso de reexame de conselheiro o reformatio in pejus não se aplica, pois a nova decisão poderá agravar a situação até então existente, como também poderá apresentar-se favoravelmente ao jurisdicionado.
3.6 - Ausência de preparo recursal.
Preparo significa o pagamento das custas vinculadas ao recurso, incluindo-se aí as despesas com porte de remessa e retorno, face o duplo grau de jurisdição do Poder Judiciário, devendo este ser realizado antes da interposição do recurso, uma vez que no momento da interposição deverá ser comprovado o seu pagamento, sob pena de ser declarado deserto o recurso, resultando na sua inadmissibilidade.
No âmbito do Tribunal de Contas a matéria possui tratamento diferenciado, mormente pela competência dotada pelo órgão, como curador do interesse público. Diversamente do Poder Judiciário, no âmbito do Tribunal de Contas não há o duplo grau de jurisdição, sendo que todos os recursos são decididos pelo Tribunal Pleno, conforme já mencionado anteriormente, não havendo em que se falar em porte de remessa e retorno, haja vista que o processo não sofre transladação de sede administrativa.
Ademais, o sistema recursal adotado pela Corte de Contas não exige dos cidadãos o pagamento de custas para a realização de qualquer ato, face os objetivos perseguidos pelo órgão na defesa do interesse público. Assim, a interposição de recurso perante o Tribunal de Contas não há exigência de preparo, restando, portanto, inadmissível a aplicação da pena de deserção nesta seara.
3.7 Obrigatoriedade de manifestação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas. O Regimento Interno do Tribunal de Contas no § 2º do art. 137 dispensa a manifestação do Ministério Público. Entretanto, este dispositivo vem de encontro ao disposto no art. 108, inciso II da Lei Complementar nº 202/00 que exige a manifestação do órgão ministerial, por escrito, em todos os processos relativos a prestação ou tomada de contas e nos relativos à fiscalização de atos e contratos, bem como naqueles de apreciação de atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadoria, reforma e pensão. Portanto, há aparente divergência entre o comando legal e o regimental, razão pela qual há que prevalecer a norma legal, de forma que se entende que ao Procurador-Geral do Ministério Público, mesmo em se tratando de recurso de embargos de declaração, deva se manifestar obrigatoriamente, sob pena de nulidade da decisão, conforme reza o art. 246 do Código de Processo Civil. Neste caso, o processo deverá ser anulado a partir do momento em que o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas deveria se manifestar.
Manifestando-se a Consultoria pela admissibilidade do recurso, o processo é encaminhado à Procuradoria Geral do Ministério Público junto ao Tribunal para emissão de parecer, sendo que compete ao Procurador-Geral comparecer às sessões do Tribunal, e manifestar-se, verbalmente ou por escrito, em todos os processos sujeitos à deliberação do Tribunal Pleno, salvo aqueles em que se discute matéria administrativa do próprio Tribunal.
Nos processos de prestação ou tomada de contas e nos relativos à fiscalização de atos e contratos, bem como naqueles de apreciação de atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, é obrigatória a sua manifestação por escrito, a teor do disposto no art. 108, inciso II da Lei Orgânica do Tribunal de Contas de Santa Catarina. Após manifestação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, os autos seguem conclusos ao Relator para análise, a quem compete proferir seu voto e colocar em pauta para julgamento, na forma regimental.