Tornaram-se comuns notícias veiculadas pela mídia descrevendo danos de grandes proporções sofridos pelo erário, em decorrência de obras iniciadas e paralisadas ou simplesmente pagas e não realizadas.
Essas obras, independente do motivo de sua paralisação, ocasionam o desprestígio do Poder Público, o desperdício de dinheiro público e reforçam a ideia de que o interesse público não está sendo atendido.
A coletividade é a principal fiscalizadora do Estado e realiza esse controle por meio de manifestações inflamadas, porém, sempre a mercê da atuação do Poder Público.
Infelizmente, as obras inacabadas caracterizam-se como um problema comum em diversos estados e municípios brasileiros e tal situação tem desencadeado uma mudança de postura dos Poderes Executivo e Legislativo Federal[1].
1.Comissão Externa de obras do Governo Federal
Considerando esse cenário, a Câmara dos Deputados criou uma comissão externa — CEXOBRAS — responsável por acompanhar as obras do Governo Federal lastreadas com recursos do Orçamento Geral da União em andamento no País.
O Plano de Trabalho da Comissão apresentou os objetivos da Comissão:
- "verificar e catalogar as obras paralisadas que possuam potencial de gerar prejuízos aos cofres públicos; e "
- "viabilizar um amplo debate com a sociedade e com o poder público, por meio de audiências públicas realizadas em módulos".[2]
Desde março de 2016, a CEXOBRAS atua por meio de manifestações de seus deputados e com a promoção de audiências públicas.
No dia 28 de junho deste ano foi realizada mais uma audiência para tratar sobre obras paralisadas. Apesar de a audiência ter sido breve, considerando o número extenso de problemas e possíveis soluções que foram apresentadas pelos especialistas, foi possível compreender aspectos que desencadeiam a paralisação das obras públicas.
Alguns pontos recorrentes e de conhecimento foram apontados pelos especialistas como:
a)ausência de planejamento[3];
b)carência de recursos orçamentários;
c)paralisações advindas de órgãos de controle[4] e paralisação advindas de problemas relacionados a macroeconomia[5];
d)projetos básicos de baixa qualidade ou deficientes – pode acontecer que no momento da execução da obra o projeto básico esteja defasado, ou seja, impreciso, gerando a imposição de modificações no contrato e majoração dos custos incialmente acordados[6];
e)inexistência de estudos de viabilidade técnica[7];
f)escassez de pessoal qualificado[8];
g)falta de valorização da categoria de agentes públicos que acompanham as obras;
h)má alocação dos servidores e da mobilidade dos técnicos que acompanham as obras;
i)erros de execução;
j)problemas de licenciamento ambiental[9].
Outro aspecto importante, não mencionado, é que antes de iniciar a obra, dependendo da localidade, será preciso promover desapropriações[10] e esperar o burocrático andamento dos processos administrativos.
Além disso, a depender da localidade da execução das obras, será preciso realizá-las em períodos específicos do ano, uma vez que há regiões do país que são afetadas por grandes volumes de chuvas, ventos, ou outros problemas climáticos que atingem tanto trabalhadores quanto fornecedores e embaraçam a execução do empreendimento. Cita-se, por exemplo, a região da Amazônia que sofre variação do nível dos seus rios e gera um problema considerável para a área de logística.
Ressaltam-se também problemas em obras executadas por meio de parcerias entre entes federativos. Quando isso ocorre, pode ser que não haja uma integração sinérgica que permita o avanço da obra de forma homogênea, bem como é possível identificar desentendimentos na execução do plano de trabalho.
Alguns especialistas têm apontado que a Lei nº 8.666/1993 é inadequada para as obras de infraestrutura, já que essas obras envolvem o trabalho com o substrato do solo e este tem modificações constantes.
Por conseguinte, a Lei nº 12.462/2011, que institui o Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC,[11] ganhou protagonismo como uma possível solução. O RDC trouxe um instrumento novo para os contratos administrativos, a saber: a contratação integrada.
2.Contratação Integrada
A contratação integrada é a permissão para que o particular utilize a sua expertise em conjunto com o Poder Público. Essa ferramenta foi instituída para ser utilizada em situações na quais a Administração Pública não tem condições, por seu próprio esforço, de desenvolver o projeto básico e o projeto executivo.
No §1º do art. 9º do RDC, consta o conceito implícito de contratação integrada, in verbis:
A contratação integrada compreende a elaboração e o desenvolvimento dos projetos básico e executivo, a execução de obras e serviços de engenharia, a montagem, a realização de testes, a pré-operação e todas as demais operações necessárias e suficientes para a entrega final do objeto.
A norma permitiu que no regime de contratação integrada o projeto básico fosse elaborado pelo particular, a partir de um conjunto de informações mínimas necessárias, apresentadas pela Administração.
É consabido o esforço que os órgãos de controle vêm realizando para que a etapa de planejamento se aprimore, com vistas a evitar suas reformulações durante a execução. De outro lado, também se assiste a dificuldade extrema de vários órgãos para conseguirem elaborar um projeto básico que atenda a todos os requisitos legais.
Desse modo, é contraditório que o RDC tenha tentado resolver as dificuldades apresentadas, admitindo a transferência da elaboração do projeto básico para a iniciativa privada, mas, ao mesmo tempo, não tenha permitido a ausência do projeto executivo.[12] A reclamação que já se antevê, na prática, é a dificuldade de aplicar técnicas de planejamento, tanto pela Administração como pelo setor privado.
A norma não define quem deverá elaborar o projeto executivo — se a Administração ou o particular —, exceto no regime de contratação integrada, no qual determina que é responsabilidade do particular. A imposição da norma é categórica: exige o projeto executivo prévio à contratação. Cumprida essa norma, haverá grande avanço na execução e na gestão de obras públicas.
O RDC tentou trilhar novo rumo ao definir que na contratação integrada é vedada a celebração de termos aditivos aos contratos firmados.
Desse modo, e em consonância com a doutrina pátria, a norma, após vedar o aditivo, admitiu, por exceção, nos seguintes casos:
I - para recomposição do equilíbrio econômico-financeiro decorrente de caso fortuito ou força maior; e
II - por necessidade de alteração do projeto ou das especificações para melhor adequação técnica aos objetivos da contratação, a pedido da Administração Pública, desde que não decorrentes de erros ou omissões por parte do contratado, observados os limites previstos no §1º do art. 65 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
Note que apesar de todas essas restrições ainda é possível aditar o contrato, de forma excepcional. Logo, a ideia de que o RDC é a solução para evitar alguns problemas decorrentes de paralisações de obras é errônea e merece avanços.
3.Apoio do Poder Legislativo
Com o objetivo de realizar um levantamento do número de obras paralisadas, o Senado Federal criou uma comissão para “levantar o número de estados que possuem obras inacabadas e qual é a prioridade de cada um.”[13]
A preocupação do Poder Legislativo em finalizar as obras pelo Brasil é tão grande que o presidente do Senado já defendeu em entrevista a “aprovação de uma lei que impeça a destinação de recursos públicos para iniciar obras antes que sejam concluídas as construções inacabadas”.[14]
3.1.Projetos de Lei
No Congresso Nacional tramita uma série de projetos atinentes ao tema. Na Câmara dos Deputados, por exemplo, tramita o Projeto de Lei nº 3.028/2015, que pretende modificar o inc. I e incluir os incs. V e VI, no § 2º, do art. 7º da Lei nº 8.666/1993, para alterar os procedimentos de início de obras públicas, e inclui também o inc. VI ao art.11 da Lei nº 1.079/1950, para tornar crime de responsabilidade o ato de iniciar obras públicas que não estejam completamente viabilizadas[15].
Esse projeto foi apensado ao Projeto de Lei nº 1.213/2015, que altera as Leis nº 8.666/1993 e nº 8.987/1995, para estabelecer a obrigatoriedade do projeto executivo antes do início de obras públicas[16].
Os projetos estão sendo analisados em conjunto pelos parlamentares, já que foram apensados e guardam similaridade de conteúdo.
O objetivo dos projetos é óbvio: tentar solucionar os problemas de obras inacabadas e refrear os danos ao erário causados por desperdícios.
3.2.Proposta de Emenda à Constituição Federal
Outro exemplo de possível mudança na legislação é a Proposta de Emenda à Constituição – PEC nº 65/2012, que dificulta a paralisação de obras do Governo depois de iniciadas.
De acordo com a proposta, o art. 225 da Constituição Federal passará a vigorar acrescido do §7º: “A apresentação do estudo prévio de impacto ambiental importa autorização para a execução da obra, que não poderá ser suspensa ou cancelada pelas mesmas razões a não ser em face de fato superveniente.”
Observe que os projetos de lei possuem conteúdo rígido quanto à execução das obras e têm o objetivo louvável de permitir que os cidadãos tenham seus interesses atendidos.
3.3.Modernização da Lei de Licitações e Contratos
A série de projetos de lei no Congresso Nacional demonstra que é preciso modernizar, de modo urgente, a Lei nº 8.666/1993.
É necessário consolidar as normas, para que os operadores tenham segurança em aplicá-las. Nesse sentido, é o Projeto de Lei nº 559/2013 que consolida as normas de licitações e contratos[17]. O projeto está sendo analisado pelos senadores e tem permitido que especialistas no tema se pronunciem sobre possíveis soluções para as contratações públicas.
4.Conclusão
Os prejuízos causados pela paralisação de obras são incalculáveis. E as causas para que a interrupção ocorra são variadas: projetos deficientes, sobrepreço, superfaturamento, descumprimento contratual, entre outras.
Além disso, há o transtorno para a população, que não contará com os benefícios dos projetos, bem como o impacto direto no erário, em razão do inevitável aumento dos custos no momento de retomada da obra. Há, ainda, outro fator que poucos se lembram: o desemprego. No ramo da construção civil, por exemplo, as empresas precisam contratar funcionários quando ganham licitações, mas se veem obrigadas a demiti-los quando o contrato é suspenso.
Duas reflexões merecem destaque: no Brasil, temos muitos órgãos com poder de paralisar obras, mas, constitucionalmente, somente o Parlamento pode sustar contrato, todos os outros atuam paralisando sem fundamento constitucional, mesmo quando a causa é a falta de recursos, a lei não é cumprida[18]. Outro ponto que se evidencia é que ao se decidir por paralisar uma obra por irregularidade, não é feito um estudo em contraposição para dar continuidade mesmo pequenas com irregularidades.
Esse grave problema pode ser solucionado por meio de mudanças na legislação e com uma gestão pública responsável e planejada.
Há necessidade ainda de uma matriz de responsabilidade que limite os poderes de paralisação para gestores que cumprirem critérios e procedimentos objetivos.
Notas
[1] “De norte a sul do Brasil, milhares de empreendimentos iniciados com o dinheiro público estão parados, sem perspectiva de retomada. Um levantamento feito pelo jornal Estado de S. Paulo mostra que há, pelo menos, 5 mil obras paralisadas no País inteiro, um total de investimentos de mais de R$ 15 bilhões. Os projetos estão espalhados por vários setores e incluem restauração e pavimentação de rodovias, expansão de ferrovias, escolas, construção de prédios públicos e saneamento básico. O trabalho foi elaborado com base em informações dos tribunais de contas dos estados – TCEs, programas on-line de acompanhamento de obras e levantamento dos Ministérios de Cidades, Integração Nacional e Transportes a pedido da reportagem. O jornal classificou o resultado como alarmante e conservador. Isso porque, de todos os TCEs consultados, apenas dez tinham acompanhamento dos projetos – municipais e estaduais –, como os tribunais do Paraná, Pernambuco, Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Goiás. No Paraná, por exemplo, 314 municípios estão com 2.081 obras paradas; em Minas Gerais, 224; no Rio Grande do Sul, 345; e em Santa Catarina, 154 projetos. No Governo Federal, o Ministério de Cidades informou que tem 311 empreendimentos parados no Minha Casa Minha Vida e no Programa de Aceleração do Crescimento – PAC. Já a carteira do Ministério de Integração Nacional está com 35% das obras paralisadas e 24,5% em ritmo lento. No Ministério dos Transportes, são 43 projetos.” PEREIRA, Renée. Brasil tem cerca de 5 mil obras paradas. Estadão. São Paulo, 03 jul. 2016. Disponível em: <http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,brasil-tem-cerca-de-5-mil-obras-paradas,1887811>. Acesso em: 05 jul. 2016.
[2] BRASIL. Câmara dos Deputados. Comissão Externa para acompanhar as obras do Governo Federal lastreadas com recursos do Orçamento Geral da União em andamento no país – CEXOBRAS. Proposta de Plano de Trabalho. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/externas/55a-legislatura/obras-do-governo-federal/documentos/outros-documentos/plano-de-trabalho>. Acesso em: 05 jul. 2016.
[3] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo TC nº 010.734/2011-2. Acórdão nº 2.149/2013 — Plenário. Relator: ministro Walton Alencar Rodrigues. Brasília, 14 de agosto de 2013. Disponível em: <www.tcu.gov.br> Acesso em: 06 jul. 2016. “[...] Realize o planejamento necessário para a realização tempestiva dos certames licitatórios relativos a serviços de natureza continuada, evitando a prorrogação com fundamento no art. 57, § 4°, da Lei nº 8.666/93, em decorrência de falta de planejamento e de ação da Unidade”. Fonte: TCU. Processo nº TC-006.883/2005-5. Acórdão nº 2702/2006 - 2ª Câmara. TCU determinou: “[...]os procedimentos de fiscalização sejam antecedidos de planejamento prévio das ações a serem realizadas, nos quais fiquem expressos os itens do projeto que serão objeto de checagems, quais as checagens a serem efetuadas (tais como a realização de perfuração de poço para medição da profundidade e diâmetro da tubulação; a verificação da existência de equipamento de compactação e de laboratório com os equipamentos de ensaio de compactação entre os itens mobilizados pela empresa; ou a existência dos laudos dos ensaios realizados) e a necessidade do responsável pela fiscalização em campo justificar os procedimentos de fiscalização planejados e que não foram realizados, de forma a deixar clara a responsabilidade de seus fiscais por ocasião da vistoria de obras [...].”
[4] No relatório anual que consolida fiscalizações em obras públicas – o Fiscobras o TCU encontrou vários indícios de irregularidades e recomendou a paralisação de diversas obras. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo TC nº 029.823/2014-5. Acórdão nº 2.805/2015 – Plenário. Relator: ministro Walton Alencar Rodrigues. Brasília, 04 de novembro de 2015. Disponível em: <www.tcu.gov.br> Acesso em: 06 jul. 2016.
[5] De acordo com o dicionário Houaiss: “ramo da economia que estuda, em escala global e por meios estatísticos e matemáticos, os fenômenos econômicos e sua distribuição em uma estrutura ou em um setor, verificando as relações entre elementos como a renda nacional, o nível dos preços, a taxa de juros, o nível da poupança e dos investimentos, a balança de pagamentos e o nível de desemprego”. HOUAISS, Antônio. Dicionário eletrônico Houaiss da língua portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva. Versão 3.0. 2009.
[6] Com frequência, o TCU alerta os gestores públicos sobre projetos básicos defeituosos. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo TC nº 005.689/2011-2. Acórdão nº 1.067/2016 – Plenário. Relator: ministro Benjamin Zymler. Brasília, 04 de maio de 2016. No mesmo sentido: Acórdãos nos 583/2003, 1.461/2003, 2.555/2007, 1.726/2008, 2.242/2008, 2.803/2013 e 707/2014, todos do Plenário do TCU. Disponíveis em: <www.tcu.gov.br> Acesso em: 06 jul. 2016.
[7] BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 22 jun. 1993. Art. 6º inc. IX.
[8] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo TC nº 029.469/2013-9. Acórdão nº 291/2014 – Plenário. Relator: ministro Augusto Sherman. Brasília, 12 de fevereiro de 2014. Disponível em: <www.tcu.gov.br> Acesso em: 06 jul. 2016. “[...] envide esforços para promover o adequado treinamento dos servidores componentes da comissão de licitação, a fim de evitar ocorrências de irregularidades na condução de futuros certames [...].”; BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo TC nº 012.133/2003-4. Acórdão nº 171/2005 — 1ª Câmara. Relator: ministro Valmir Campelo. Brasília, 22 de fevereiro de 2005. “[...] Promover treinamento de pessoal necessário ao desempenho de tarefas, com vistas a suprir e dar o devido suporte aos setores: financeiro, de compras e de licitação [...].” No mesmo sentido: Processo TC nº 011.846/1995-0. Decisão nº 136/1997 — Plenário. Relator: ministro Lincoln Magalhães da Rocha; e Processo TC nº 005.561/2002-2. Acórdão nº 2.960/2003 — 1ª Câmara. Relator: ministro Lincoln Magalhães da Rocha. Disponíveis em: <www.tcu.gov.br> Acesso em: 06 jul. 2016.
[9] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo TC nº 006.981/2014-3. Acórdão nº 3.090/2014 – Plenário. Relator: ministro José Jorge. Brasília, 12 de novembro de 2014. “[...] definição de prazos para obtenção de licenciamentos ambientais e desapropriações sem análises prévias de riscos, causando a elaboração de cronogramas de construção subdimensionados e não factíveis, que culminaram em atrasos e impactos financeiros nos contratos de obras [...].” BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo TC nº 005.399/2003-7. Acórdão nº 1.608/2003 — Plenário. Relator: ministro Adylson Motta. Brasília, 29 de outubro de 2003. “[...] promova a realização dos estudos de impacto ambiental e do licenciamento ambiental prévio da obra [...], anteriormente ao reinício do certame licitatório para contratação da execução do empreendimento, em atendimento ao disposto nos arts. 7º, § 2º, inciso I, e 12 da Lei nº 8.666/93 c/c o art. 8º, inciso I, da Resolução Conama nº 237/97, comprovando ao Tribunal a conclusão dessas etapas.” Disponíveis em: <www.tcu.gov.br> Acesso em: 06 jul. 2016.
[10] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo TC nº 015.183/2003-0. Acórdão nº 1.306/2004 — Plenário. Relator: ministro Augusto Sherman. Brasília, 1º de setembro de 2004. Disponível em: <www.tcu.gov.br> Acesso em: 06 jul. 2016. “[...] providenciar os atos/documentos de autorização das obras (alvarás, decretos legislativos de desapropriação, áreas de servidão administrativa, etc.) antes de iniciá-las, de forma a possibilitar a avaliação do custo total dos empreendimentos, em obediência ao disposto no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/93.”
[11] BRASIL. Lei nº 12.462, de 04 de agosto de 2011. Institui o Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC [...] Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 05 ago. 2011.
[12] BRASIL. Lei nº 12.462, de 04 de agosto de 2011. Institui o Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC [...] Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 05 ago. 2011. “Art. 8º [...] §7º É vedada a realização, sem projeto executivo, de obras e serviços de engenharia para cuja concretização tenha sido utilizado o RDC, qualquer que seja o regime adotado.”
[13] Senadores terão encontro com Temer para debater situação de obras inacabadas. Portal Agência Senado. Brasília, 01 jul. 2016. Disponível em: <http://www12.senado.leg.br/noticias/audios/2016/07/senadores-terao-encontro-com-temer-para-debater-situacao-de-obras-inacabadas>. Acesso em: 05 jul. 2016.
[14] Renan defende lei para impedir novas obras antes de concluir construções inacabadas. Portal Agência Senado. Brasília, 16 jun. 2016. Disponível em: <http://www12.senado.leg.br/noticias/videos/2016/06/renan-defende-lei-para-impedir-novas-obras-antes-de-concluir-construcoes-inacabadas>. Acesso em: 05 jul. 2016.
[15] BRASIL. Congresso. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei nº 3.028/2015. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1387455&filename=PL+3028/2015>. Acesso em: 05 jul. 2016.
[16] BRASIL. Congresso. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei nº 1.213/2015. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1323272&filename=PL+1213/2015>. Acesso em: 05 jul. 2016.
[17] BRASIL. Congresso. Senado. Projeto de Lei nº 559/2013. Institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível em: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/115926>. Acesso em: 05 jul. 2016.
[18] BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 22 jun. 1993. Art. 8º A execução das obras e dos serviços deve programar-se, sempre, em sua totalidade, previstos seus custos atual e final e considerados os prazos de sua execução.