O cancelamento administrativo de registros e matrículas como recurso para a grilagem de terras no Estado do Pará

RESUMO

O presente trabalho discute a importância do cancelamento administrativo de registros e matriculas de imóveis rurais no Estado do Pará, como forma de combate à grilagem de terras. Contextualizei juridicamente, a forma ilícita de apropriação das terras públicas, bem como suas causas e fatores que permitem com que essas propriedades públicas possam engajar de formas fraudulentas sob posse de particulares, tanto de pessoas físicas quanto jurídicas, provocando sérios danos ao Estado. E por fim, o cancelamento administrativo, quanto à constitucionalidade, enfatizando as principais contraditórias, ampla defesa e a segurança jurídica, asseguradas na CF de 88.

Palavra – chave: Grilagem, Títulos de Posses, Registros de Imóvel, Cancelamentos Administrativos.

1 GRILAGEM DE TERRA

Conhecida Nacional e Internacionalmente, a Grilagem de terras no Brasil, destacando-se particularmente no Estado do Pará, é um fenômeno que nas últimas décadas tornou-se fortemente lucrativo a partir da multiplicação das “terras de papel”. Onde milhares de hectares que embora legalmente pertencentes ao patrimônio devoluto estadual, passaram ilicitamente aos domínios particulares, desencadeando-se assim uma série de sucessivas transações, levando-se a criação de inventários, partilhas ou encarregadas, que deram origem a numerosas praticas fraudulentas. Nos principais meios de comunicação, como revistas, redes sociais e jornais, têm-se notado com frequência as denúncias dos escândalos práticos de grilagem de terras públicas, e o que mais nos chama a atenção é a participação dos próprios serventuários de registros públicos como tem sido apurados através das comissões parlamentares de inquéritos (CPI) que tem como objetivo, apurar a existência de irregularidades praticadas por integrantes do Poder Judiciário (BRASIL, 1999).

Umas das causas da grilagem é o titulo de posse, que segundos estimativas, devem ter sidos expedidos cerca de 50 a 60 mil títulos de posse, com limites imprecisos e apenas uma pequena parte deles foi legitimada, entretanto ainda assim, quase um século depois, a partir da década de 70, milhares deles foram indevidamente levados a registro nos Cartórios de Registros de Imóveis no Estado do Pará. Outro fator que deve ser enfatizado são os Erros de Escrituração de Registro, pois tais registros apresentam áreas que possivelmente, são frutos de Erros de Escrituração, que possuem vírgula no lugar errado, provocando verdadeiros contrassensos (IPAM, 2006).

1.1 DOS TITULOS DE POSSE:

O titulo de posse foi o documento que obteve o maior número de emissões, pois foram expedidos mais de 50 mil títulos, e permaneceu em vigor durante 105 anos, ou seja, mais de um século. Por isso é considerado o documento mais importante da história fundiária paraense. História essa que ficou subdividida em quatros períodos: Regime Sesmarial (1500 – 1821), Regime de Posse (1821 – 1850), Regime da Lei de Terras (1850 – 1889) e Período Republicano (1889 – até os dias atuais). Foram utilizados diversos instrumentos jurídicos, durante os períodos de legislação, colonial, imperial, federal e estadual, alguns institutos que emitem valores jurídicos dos títulos de posses: Carta de Sesmaria, Registro Paroquial ou Registro dos Vigários, Registros de Torrens, Títulos de Posse, Títulos de Propriedade, Títulos Definidos, Títulos Provisórios, Títulos de Legitimação, Títulos de Arrendamentos, Títulos de Aforamentos, Títulos de Ocupação Colonial, Licença de Ocupação, Título de Ocupação de Terras Devolutas, Doação pelo Poder Público com Condições Resolutivas, Título Precário de Doação Onerosa, Contratos de Alienação de Terras Públicas, Carta de Anuência, Autorização de Detenção, Títulos Colonial, Autorização de Detenção de Bem Públicos, Certificados de Habilitação a Regularização Fundiária, Certificados de Ocupação de Terra Pública, Contratos de Concessão de Uso e Contratos Concessão de Direitos Real de Uso (BRASIL, 2007).

As normas específicas regulamentaram a expedição de cada um destes documentos. Sendo que, alguns deles afiançavam apenas o acesso à posse, outros garantiam a incorporação do imóvel na propriedade privada, ou seja, eram translativos de domínios. Mas, no entanto, os doutrinadores quase não atentaram ao valor de todos os documentos fundiários previstos no ordenamento jurídico português e brasileiro, sobretudo ao verificar quais eram efetivamente instrumentos transmissores da propriedade da terra dos patrimônios públicos dos particulares (TRECCANI, 2001).

1.2 A ESTADUALIZAÇÃO DAS TERRAS DEVOLUTAS:

A lei nº 601/1850 (Lei de Terras) estabeleceu uma espécie de anistia quantos ás ocupações irregulares ocorridas até o seu advento: “Dispõe sobre as terras devolutas nos impérios, e acerca das que são possuídas por títulos de sesmaria sem preenchimentos das condições legais, bem como por simples títulos de posse mansa e pacífica; e determina que medidas e demarcadas as primeiras, sejam elas cedidas a título oneroso, assim para empresas particulares, como para os estabelecimentos de colônias de nacionais e de estrangeiras autorizadas o Governo a promover a colonização estrangeira na forma que se declara” (SILVA, 2008).

Art.4º Dispõe que: Sesmaria ou concessões poderiam ser validadas, desde que demostrada a posse de terras cultivadas ou sua ocupação útil. Enfatizando de maneira similar no art. 5º, a ocupação primária da terra (quando não se apresentasse o título concedido pela coroa) podia ser legitimada, e assim anistiando a posse irregular sobre terras, exercida no momento da entrada em vigor da Lei. Nos termos do art. 3º, as demais terras do Império seriam consideradas terras devolutas. Cuja definição jurídica é feita por negação (MIRANDA, 2011).

As terras sobre as quais a posse encontra-se legitimada pela lei nº 601/1850, seria considera “devoluta” de titularidade do império, o restante das terras brasileiras, não podendo assim em hipótese alguma, ser adquirida por outros títulos que não o da compra. Tendo assim, uma fiscalização estacional pelas autoridades brasileiras, sobre as terras concedidas ou com posse legitimada com intuitos de melhorar e continuar tendo aproveitamento econômico, sob pena da perda de concessão ou sesmaria, de acordo com o art.7º e 8º, onde também se devem levar em consideração os prazos para a medição das terras adquiridas por posses, por sesmaria ou outras concessões (LIMA, 1998).

Analisando o desempenho da politica fundiária colonial e imperial, onde Lamarão (1980) distinguia: “Tanto a coroa, como os proprietários, eram incapazes de localizar com exatidão as terras que lhe pertenciam. Todavia, os estados receberam um espólio incerto nos limites e anárquico da titulagem”. Tal comentário originou-se a partir da análise de que muitos dos documentos expedidos eram de difícil localização, sendo que seu valor jurídico nem sempre era evidente. E a partir daí, é que os Estados recebem a competência administrativa de elaborar sua politica fundiária específica não solucionada pelos governos imperiais e coloniais (CUNHA JUNIOR, 1998).

O decreto de nº 410, de 8 de outubro de 1981,  (que permaneceu em vigor até 21 de outubro de 1982) que incorpora-se as terras devolutas ao patrimônio estadual, onde permitia-se que as cartas de Sesmarias que tivessem caído em comisso e a legitimação das posses fossem revalidadas, através da adoção da mesma sistemáticas da Lei de Terras imperial, foi editado pelo Estado do Pará quando o mesmo assumiu sua jurisdição sobre as terras (TRECCANI, 2001).

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2 LIMITES CONSTITUCIONAIS DA POSSE DE TERRAS NO ESTADO DO PARÁ

Em meados de 2005 – 2006 a corregedoria de justiça das comarcas do interior do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, concretizou diversas correções especiais em vários Cartórios de Registros de Imóveis, onde se comprovou a gravidade da grilagem no Pará e, no entanto, a mesma foi estimada em 30 milhões de hectares no Pará (BRASIL) dados estes recolhidos pelo Ministério de Desenvolvimentos Agrários.

Em 2006, o TJE-PA determinou através do provimento de nº 013/2006, a averbação de bloqueio de todos as matriculas de imóveis rurais nos Cartórios de Registros de Imóveis das Comarcas do Interior, pois eram maiores do que a Constituição permite. Limite este que é de 2,5 mil hectares, para os registros de áreas maiores do que 2,500 ha, o Congresso Nacional necessariamente deveria ser consultado. Não obstante, ao Congresso Nacional, os cartórios registravam mais de 6 mil títulos de imóveis entre 2,500 e mais de 1 milhão de hectares, todavia, tais registros foram bloqueados, pois encontravam-se em desacordo com os mandamentos constitucionais (SANTOS, 2013).

3  COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO

Em 2007, o Congresso Nacional instituiu pela Assembleia Legislativa uma Comissão Parlamentar de Inquérito.  A comissão está denominada de Comissão Permanente de Monitoramentos Estudo e Assessoramento das questões ligadas à Grilagem de terra que tinha como principal função fazer o acompanhamento dos processos que obtivessem ligações à ocupação de terras irregulares com características da grilagem composta por: PGETJ, ITERPA, INCRA, MPE, AGU, OAB – seção Pará, FETAGRI, Federação da Agricultura do Pará (FAEPA), Sociedade Paraense de Defesa dos Direitos Humanos (SDDH) e Comissão Pastoral da Terra. Como mostra a tabela 01 a seguir.

Tabela 1: Membros da Comissão Parlamentar.

Fonte: Pesquisa de Campo, 2014.

A Comissão Permanente de Monitoramento e Assessoramento realizou estudos sobre a questão fundiária, propondo idéias que pudessem visar os ordenamentos fundiários e medidas que fossem capazes de inibir as ações fraudulentas para a obtenção da posse e propriedades de grandes áreas rurais. Solicitou também aos Cartórios de Registros de Imóveis do Estado, uma lista de registro das propriedades matriculadas acima de 2500 (Dois mil e quinhentos hectares), como mostra a tabela 02 a seguir.

Tabela 02: Registros de terras bloqueadas conforme o tamanho.

Fonte: Pesquisa de campo, 2014.

Ciente da necessidade de uma séria investigação, a Comissão Permanente de Monitoramento Estudo e Assessoramento das questões ligadas á grilagem de terras, apurou com profundidade a caótica situação existente no Estado do Pará. Onde foram encontrados alguns registros de imóveis em diversos cartórios, consideravelmente extremos absurdos jurídicos, registros imobiliários sem qualquer registro ou ademais documentos sem transferência de domínio, registros estes que tão aos seres realizados tiveram como base Títulos Provisórios, Títulos de Posse, Títulos Intendências, Escritura de Compra e Venda de Benfeitorias e de Cessão de Posse, Escritura Particular, Escritura de Posse: Cessão ou ajudicação de direitos hereditários de imóveis que são posses, meras escrituras públicas de compra e venda Autorização Licença Título Precário expedido pela SAGRI, Contratos de Arrendamentos. Em muitos casos houve a ausência de comprovação de cadeia dominial regular, que de inicio obtinha um titulo originário outorgados pela pessoa jurídica de direito públicos interno titular do domínio das terras devolutas onde o mesmo estivesse situado.

3.1 Erros de Escrituração de Registro

                Diante de uma série de irregularidades encontradas pela Comissão Permanente de Monitoramento, Estudos e Assessoramentos de questões ligadas a Grilagem de terras, o que mais chamou atenção foram os supostos Erros de Escrituração de Registros, onde os mesmos apresentaram vírgulas no lugar errado. Entre eles o caso da Prefeitura Municipal de Altamira, que expediu o documento de registros em favor de Pedro Andrade Melgaço, onde constava uma área de 410.000.000,00 (Quatrocentos e dez milhões de hectares), ou seja, é maior que o território paraense.

3.2 Do Bloqueio de Terras

Ao realizar o levantamento, a Comissão Permanente de Assessoramento constatou que inúmeros municípios paraenses possuem área territorial inferior aos documentos registrados em cartórios de registros de imóveis.

Tabela 03: Municípios e suas Áreas de Bloqueio

Fonte: Pesquisa de campo, 2014.

A tabela 03 mostra que o Município de Tucuruí possui uma área irregular equivalente a 4,3 vezes o tamanho do município. Em São Felix do Xingu verificou que a área irregular equivale a 2,6 vezes o tamanho do município, e por fim o município de Moju, onde sua área de irregularidade é 1,7 vezes a dimensão do territorial do município.

Deste modo, a comissão em 2009, sugeriu ao Tribunal de Justiça do Estado do Pará a hipótese da adoção do cancelamento administrativo das matriculas irregulares pela Corregedoria das Comarcas do Interior.

O Corregedor Nacional de Justiça, o Ministro Gilson Dipp, pediu junto ao CNJ (Conselho Nacional de Justiça) com o pavimento nº 0001943 – 67.2009.2.00.000, o cancelamento administrativo de imóveis rurais irregulares. Todavia, tendo seu pedido acolhido, terminou o cancelamento dos registros imobiliários de áreas rurais do Estado do Pará. No entanto, tal medida foi assinada somente em 16 de agosto de 2010 (SELIGMAN; ANGELO, 2010).

3.3 Do Cancelamento Administrativo Quanto a Constitucionalização

O julgamento do pedido de providencias nº 001943 – 67.2009.2.0000 foi um marco para a defesa das terras públicas no que cerne o combate à grilagem, pois culminou a derrubada das regras na jurisprudência, onde somente seria possível o cancelamento dos registros imobiliários ou matriculas vinculada a títulos nulos de pleno direito, através da jurisdição (CARNEIRO, 1996).

A Lei 6.739/79 posicionou-se pela impossibilidade de cancelamento administrativo, levando-se em consideração devidamente os processos legais, a ampla defesa e a segurança jurídica, para o cancelamento de registros e matriculas.

A Constituição Federal de 1988 preceitua em seu artigo 236 § 1º, compete ao Poder Judiciário o controle externo e fiscalização de atividade notarial e registral no Brasil. Entretanto, o cancelamento iniciou somente nas matriculas imobiliária e não sobre títulos de terras que lhes deram origem.

É importante destacarmos a grande diferença entre títulos de terras e matriculas imobiliárias efetivadas a partir desses títulos. Diferenças estas que está inserido na Lei nº 6015/1973, de acordo com o capitulo V do artigo 221 a 226 que dispõe dos títulos, e de acordo com o capitulo VI art. 227 e seguintes que se referem às matriculas. A lei citada anteriormente denomina como Títulos os documentos levados a registros que cabem como provas de transferência imobiliária, porém, para que haja a realização desse ato jurídico levou-se em consideração a solenidade necessária, onde teria como prova, a matricula e a realização do direito de propriedade para que esse direito torne-se real.

O art. 221, inciso V da Lei 6015/1973 assegura que:

V- Contratos ou termos administrativos, assinados com a União Estados, Municípios ou Distritos Federais no âmbito de Programas de regularização fundiária e de Programas habitacionais de interesse social, dispensado o reconhecimento de firma. Ou seja, seriam denominados títulos de propriedade os documentos a que a Lei atribui para a transferência de propriedade, seja um imóvel público urbano ou rural para o privado.

Os títulos que não obedeceram aos parâmetros constitucionais e legais para os aperfeiçoamentos do ato, tiveram suas matriculas canceladas. Entretanto, havendo o cancelamento das matriculas, permaneceu válido o documento de transferência. Vale destacar, que a decisão foi tomada pelo Corregedor Nacional de Justiça, e que a mesma não é existente para a anulação de títulos (CARAMURU, 1999).

O conselho nacional de justiça fundamentou o cancelamento da matricula por via administrativa, o vicio na expedição de títulos, o que já era previsto na Lei nº 6739/79, mas não era admitida por ampla corrente jurisprudencial e doutrinária, deste modo, a referida lei dispõe:

Art. 1º - A requerimento de pessoa jurídica de direito público ao Corregedor Geral da Justiça são declarados inexistentes e cancelados a matrícula e o registro de imóvel rural vinculado a título nulo de pleno direito, ou feitos em desacordo com os artigos 221 e segs. da Lei nº 6015, de 31 de Dezembro de 1973, alterada pela Lei nº 6216, de 30 de Junho de 1975.

§ 1ª Editado e cumprido o ato que deve ser fundamentado em provas irrefutáveis, proceder-se-á no quinquídio subsequente, à notificação pessoal:

a) Da pessoa cujo nome constava na matricula ou nos registros cancelados.

b) Do titular do direito real, inscrito ou registrado, do imóvel vinculado ao registro cancelado.

§ 2º Havendo outros registros, em cadeia com o registro cancelado, os titulares de domínio do imóvel e que tenha sobre o bem direito reais inscrito ou registrado serão também notificados, na forma prevista neste artigo.

§ 3º Inviável a notificação prevista neste artigo ou porque o destinatário não tenha sido encontrado, far-se-á por edital:

a) Afixada na sede da comarca ou do Tribunal de Justiça respectivas;

b) Publicados uma vez na imprensa oficial e três vezes, e com destaque, em jornal de grande circulação da sede da comarca, ou senão houver da capital do Estado ou do Território.

§ 4º O edital será afixada e publicada no prazo de 30 (trinta) dias, contados da data em que for cumprido o ato do corregedor geral.

Art. 2º A retificação dos registros sempre será feita por serventuário competente, mediante despacho judicial, como dispõe o art. 213 da Lei nº 6015, de 31 de Dezembro de 1973, a alterada pela Lei nº 6012, de 30 de Junho de 1975, e quando feito em livros impróprios, será procedida por determinação do corregedor geral, na forma do art.1º.

Art. 3º A parte interessada, se inconformada com o provimento, poderá ingressar com ação anulatória, perante o juiz competente, contra a pessoa jurídica de direito público que requerem o cancelamento, ação que não sustará os efeitos deste, admitindo o registro da citação, nos termos do art. 167, I da Lei nº 6015, de 31 de Dezembro de 1975.

Paragrafo único. Da decisão proferida, caberá apelação e, quando contaria ao requerente do cancelamento, ficará sujeito ao duplo grau de jurisdição.

Com a decisão do Conselho Nacional de Justiça, cria-se ao Poder Judiciário a oportunidade de rever os atos de registros de matriculas imobiliários, e no que cerne ao Poder Executivo, de reconsiderar os atos administrativa destinadas à transferência de seu patrimônio ao particular.

Todavia, para que se consiga alcançar a segurança jurídica e o respeito às situações consolidadas legalmente, é necessário que essa atuação seja feita através de critérios bem definidos, uma vez que são medidas bem distintas, em diferentes situações.

O jurista, Celso Antônio Bandeira de Mello, no debate sobre a validade do ato administrativo, pressupõe que, embora não existam níveis de invalidade de atos administrativos que permitam afirmar a inexistência de atos mais inválidos que outros, há reações mais ou menos radicais do Direito antes à variedade de hipótese de invalidade: “A ordem normativa pode repelir com intensidade variável, atos praticados em desobediência às disposições jurídicas, estabelecendo, destarte uma gradação no repúdio a eles” (MELLO, 2006).

Portanto, quando se trata de títulos expedidos pelo Estado do Pará e às matriculas imobiliárias havidas como irregulares, será de suma importância e necessariamente que haja o enquadramento dos vícios à clássica distinção oferecida pela doutrina administrativa entre os atos nulos, anuláveis e as inexistentes, pois uma vez concretizada esse enquadramento, possivelmente chegará à medida adequada a ser tomada.

São três as principais correntes que se dividem a doutrina administrativa:

1) A que defende que o vicio sempre levará à nulidade do ato;

2) A que aplica ao Direito Administrativo a doutrina civilista, distinguindo os atos nulos dos anuláveis;

3) Aquela que acresce aos atos nulos e anuláveis os atos meramente irregulares, negando, no entanto os critérios e efeitos da teoria civilista;

Para tanto, independemente de qualquer ação judicial, ao que se referem às nulidades de Pleno Direito, cabe ao juízo declara- lá de ofícios. Pois a mesma, só será decretada depois de ouvidos os atingidos. Conforme o art. 214, da Lei nº 6015/1973 (Lei de Registros Públicos).

A despeito da legislação vigente, é importante que se observe o inicio IV do art. 250 da Lei nº 6015/73, alterado pela Lei nº 11952/2009, quando autoriza que o cancelamento seja feito “a requerimento da Fazenda Pública, instruído com certidão de conclusão de processo administrativo que declarou, na forma da Lei, a rescisão do título de domínio ou de concessão de direito real de uso de imóvel rural, expedida para fins de regularização fundiária, e a reversão de imóvel ao patrimônio público”, convalidando mais uma vez, a importância do processo administrativo como instrumento apto a prática de tal ato. Porém de acordo com a legislação citada acima, a possibilidade de se cancelar administrativamente matrículas irregulares encontra resistência na mais notável doutrina e em várias precedentes judiciais. Assegurada pela Carta Magna (art. Lv, da CF/88), a ampla defesa e o contraditório estariam sendo violado pelo cancelamento administrativo, pois o referente artigo dispõe que: “Aos litigantes, de processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a de inerentes”.

Desse modo, é improcedente sustentar que o cancelamento administrativo de registros irregulares implica em violação as contraditórias e ampla defesa ao se afirmar que em processo administrativo tais garantias não são respeitadas. Pois, embora isto se acontecesse, teríamos que admitir que exista uma garantia constitucional destituída de eficácia, o que teoricamente vai de encontro à hermenêutica e aplicação dos Direitos Fundamentais.

CONCLUSÃO

Conclui-se que a dimensão da grilagem de terras atingiu em nosso Estado, sob as condições e a precariedade dos registros de imóveis prova cada tamanho insegurança jurídica e conflitos pela posse de terras no Estado do Pará, pois as medidas tomadas pelo ITERPA, no sentido de equacionar o problema, têm-se mostrado insuficientes.

Todavia, o cancelamento de registros e matrículas em cartórios de Registros de imóveis das comarcas do interior no Estado do Pará, embasadas na existência da diversidade fraudulenta, tais como, documentos falsos, falsificação ou insustentável de áreas rurais, será um instrumento incisivo para reparar a moral registral na Amazônia, por ventura no Brasil. Faz-se necessário a urgência que cerne a superação quanto a dúvida da validade dos registros existentes nos Cartórios para dar maior segurança jurídica aos direitos de propriedade constituídas de forma factível e, resultantemente, aos negócios jurídicos daí advindas. E para que o feito sanar aconteça no mais curto período, será primordial a criação de um método administrativo apressurado, que possa objetivar a garantia do devido processo legal e o contraditório.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS

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______. Ministério da Política Fundiária e do Desenvolvimento Agrário. Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA). O Livro branco da grilagem de terras no Brasil. Brasília, 1999. 41 p.

CARAMURU, Afonso Francisco. Do Registro de Imóveis e seu Cancelamento. São Paulo: Juarez de Oliveira, 1999.

CARNEIRO, A, G: Jurisdição e competência. São Paulo: Saraiva 1996.

CUNHA JUNIOR, D; Terras devolutas nas constituições republicanas. Revista Jurídica dos formandos em direito da UFBA, Salvador, s/e. V.IV, pp. 261-276, jul./dez. 1998.

IPAM, Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia. A Grilagem de Terras Públicas na Amazônia Brasileira. Distrito Federal, 2006.

LAMARÃO, P; Comentários à Legislação de Terras do Estado e outros ensaios. Belém: Grafisa, 1980.

LIMA, R. C; Pequena História Territorial do Brasil: sesmarias e terras devolutas. Porto Alegre: Sulina, 1998.

MELLO, C. A. B: Curso de Direito Administrativo. 20. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. 1032 p.

MIRANDA, N. R; Breve histórico da questão das terras devolutas no Brasil e dos instrumentos legais de posse sobre esses bens. Belo Horizonte, 2011.

SANTOS, P; Agrário: Um resumo sobre os cancelamentos administrativos de matrículas de imóveis irregulares no Estado do Pará. 2013.

SELIGMAN F; ANGELO, C: "CNJ cancela 5,5 mil registros de terras no Pará". Folha de São Paulo. Coluna Poder. 20 de agosto, 2010. São Paulo.

SILVA, L. O; Terras Devolutas e Latifúndio. Campinas: Unicamp, 2008.

TRECCANI, G. D; Violência e Grilagem: instrumentos de aquisição da propriedade no Pará. Belém: UFPA-ITERPA, 2001.