Sumário: 1 Introdução. 2 Teoria das prestações pecuniárias compulsórias na Constituição de 1988. 3 Tributos sinalagmáticos: regime constitucional. 4 A inteligência do artigo 149 e dos §§ 4º, 6º e 7º do artigo 195 da Constituição. 5 As funções da lei complementar no sistema constitucional brasileiro das prestações pecuniárias compulsórias. 6 Conclusões. 7 Referências.
RESUMO: O presente artigo pretende analisar aspectos dogmáticos e científicos das prestações pecuniárias compulsórias no sistema constitucional brasileiro. Para tanto buscará na teoria das prestações coativas, de Edvaldo Brito, o marco teórico para desenvolvimento da pesquisa. Inicialmente será contextualizada a teoria das prestações pecuniárias compulsórias na Constituição Federal de 1988. Posteriormente, se voltará para uma análise crítica do problema, confrontando-se a dogmática jurídica com o conhecimento científico já produzido, mormente quanto ao estudo do sinalagma em tais prestações. Será, ainda, abordado o papel da lei complementar no sistema constitucional brasileiro de prestações pecuniárias coativas. Por fim, serão apresentadas as conclusões e indicado o enfoque se entende adequado a um enfrentamento científico da questão.
Palavras-chave: Prestação pecuniária compulsória. Estado dualista. Assistência vital.
1. INTRODUÇÃO
O presente artigo busca investigar as prestações pecuniárias compulsórias no sistema constitucional brasileiro. Aqui, o enfoque dado às prestações coativas perpassará por um cotejo entre as posições doutrinárias antagônicas da tipologia tributária. É dizer, será feita uma contraposição entre os argumentos que entendem que tributos são aqueles escandidos no artigo 145 da Constituição Federal de 1988 e aqueles que enxergam nos empréstimos compulsórios e demais contribuições sua natureza tributária.
Passo seguinte, será discutido, num enfoque crítico, o posicionamento do Supremo Tribunal Federal acerca dos temas aqui versados, confrontando os julgados com o conhecimento científico já produzido sobre a matéria.
O recorte epistemológico do trabalho se voltará especificamente para o papel das prestações administrativas incumbidas ao Poder Público, em consonância com o desenho do Estado dualista do desenvolvimento econômico do bem-estar social e sua relevância para compreensão da essência das prestações pecuniárias compulsórias. Será, então, feita uma explanação acerca do caráter sinalagmático das prestações coativas de molde a situar o leitor na dogmática jurídica objeto de investigação.
Após, se iniciará uma abordagem detalhada sobre as contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico e de interesse de categoria econômica e profissional, ainda no intuito de lançar as bases científicas da discussão. Neste momento, se utilizará da tese apresentada pelo catedrático Edvaldo Brito ao concurso para Professor Titular do Departamento de Direito Econômico e Financeiro da Universidade de São Paulo – USP, posteriormente publicada pela Editora Atlas, Direito tributário, como marco teórico do trabalho para cotejar as suas ideias, mormente no que tange à compreensão do sistema constitucional de prestações pecuniárias coativas.
Será, então, apresentada uma explanação crítica acerca do papel desempenhado pela lei complementar no regime constitucional de prestações pecuniárias compulsórias, identificando os momentos em que a Constituição a exige e buscando uma compreensão teleológica para tanto.
Por fim, serão destacadas as conclusões dos argumentos desenvolvidos no corpo do trabalho, prestigiando a construção de uma razão crítica sobre a matéria e indicando o enfoque que se entende por ajustado para enfrentar o problema.
2. TEORIA DAS PRESTAÇÕES PECUNIÁRIAS COMPULSÓRIAS NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
Desde o momento em que o homem passou a se organizar em coletividade, ainda nos primórdios, quando se instituíam clãs para garantir a autodefesa e subsistência, restou configurada necessidade de utilização de recursos coletivos no atingimento do fim de perpetuação.
Essa fundamental característica da união do homem em sociedade – necessidade de utilização de recursos coletivos em prol do interesse da coletividade – transcorreu por todas as eras da vida humana a partir dali. Assim foi na formação das cidades-estados, na existência do feudalismo, nos Estados Absolutistas, até mesmo no nascimento do Estado Liberal e no Estado do Bem-Estar Social.
Sem adentrar nas peculiaridades de cada momento histórico, especificamente acerca da arrecadação, utilização e natureza dos recursos necessários à proteção do bem comum, que não compõe o objeto do presente trabalho, soa legítimo aduzir ser este ponto uma característica fundamental da organização humana em Estado.
Discorrendo sobre a embriogenia do Estado, BECKER1 aduz que a reunião do homem em sociedade só se alcança em função de um proveito coletivo que chama de centro de referência comum. Segundo ele, “este agrupamento humano é organizado de modo estável para melhor obtenção daquela finalidade, então existe um ser social, especificamente social e irredutível à pluralidade dos indivíduos agrupados”. É justamente em função da existência autônoma do ser social voltado à consecução do centro de referência comum que o Estado necessita da arrecadação de recursos.
Não por outro motivo a doutrina afirma que “a existência de um Estado implica a busca de recursos financeiros para sua manutenção”2 (SCHOUERI, 2014).
Hodiernamente, como já assinalado, os recursos utilizados na consecução do próprio fim do Estado são de natureza financeira, sendo incomum a existência de prestações outras que não o dinheiro. BALEEIRO3 ensina que os Estados, desde há muito, utilizam-se de meios comuns para a obtenção de recursos financeiros a fim de fazer frente à despesa pública, tais quais: “a) realizam extorsões sobre outros povos ou deles recebem doações voluntárias; b) recolhem as rendas produzidas pelos bens e empresas do Estado; c) exigem coativamente tributos ou penalidades; d) tomam ou forçam empréstimos; e) fabricam dinheiro metálico ou de papel.”
Vê-se, pois, que o interesse comum, cuja tutela é atribuída ao Estado, justifica a existência de prestações pecuniárias coativas impostas aos particulares de forma a transferir parcela de seu patrimônio à coletividade. Não se descura, contudo, que num Estado de Direito, tal transferência só possui legitimidade se tomada nos contornos do quanto estabelecido pela lei.
Registre-se, por pertinente, que o signo lei acima indicado não se refere exclusivamente à lei em sentido jurídico-formal, mas à própria ordem jurídica como um todo, sobretudo à ordem constitucional, donde se pode extrair a competência e legitimidade para a instituição de cobrança das mais variadas prestações coativas.
Nesse passo, cabe assinalar, a prestação pecuniária compulsória mais conhecida e destrinchada nos ordenamentos contemporâneos é, por excelência, o tributo. O professor Edvaldo Brito4, discorrendo sobre o tema, assevera que:
O fenômeno tributário é uma das manifestações culturais, por ser objeto típico do conhecimento referente às relações sociais (exclusividade da sociedade humana) e, em linhas gerais, consiste na atividade estatal operadora da transferência do patrimônio do particular para o coletivo, conforme um conjunto de princípios que forma um núcleo de normas sistematizado na lei maior do sistema jurídico.
Aqui, merece destacar, conquanto o tributo seja, por excelência, a mais emblemática das prestações pecuniárias compulsórias, não é a única. Tampouco é o caráter compulsório sua marca identificadora.
Com efeito, reduzir a essência do tributo à sua natureza compulsória é incorrer em erro crasso e desconhecer o atual papel do Estado na sociedade contemporânea.
Decerto, a Constituição Federal de 1988, estabelece como fundamentos da República Brasileira, em seu art. 1º, III e IV, a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa (BRASIL, 1988). Em consonância, o art. 3º da mesma Carta Política estatui como objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil a construção de uma sociedade justa, livre e solidária; a garantia do desenvolvimento nacional; a erradicação da pobreza e a marginalização e redução das desigualdades sociais e regionais; e a promoção do bem de todos sem qualquer forma de discriminação.
Vê-se, portanto, que a Constituição Federal de 1988 instituiu um modelo dualista de Estado do Desenvolvimento Econômico e do Bem-Estar Social (BRITO, 2015, p. 62). Consagrou-se conjuntamente, pois, modelos que historicamente estiveram dissociados. De um lado a liberdade franqueada à iniciativa privada mas, de outro, os temperos da diretividade estatal pelo bem-estar social. Assim assevera BRITO5:
Olhando, portanto, sob esse ângulo, o Brasil é um Estado Intervencionista moderado poque, lodo de saída, encontram-se na ordem econômica e financeira, ou seja, encontram-se na organização da economia, claramente, o s seus fundamentos em dois pilares: o da democracia liberal com a valorização do trabalho humano e a livre-iniciativa, mitigados pelos temperos da democracia social, tomados como princípios oda justiça social: a função social da propriedade, a defesa do consumidor, a busca do pleno emprego e a redução das desigualdades regionais e sociais.
Este trabalho adota o mesmo posicionamento acima escandido acerca da posição intervencionista moderada do Estado Brasileiro. Assim, se reconhece um dirigismo estatal no campo da economia tendente a atingir os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil.
Tal intervenção, contudo, não se operacionaliza por uma única via. Antes, se dá de diversos modos. Com efeito, o dirigismo estatal na economia pode vir a partir de uma postura persuasiva ou de estímulo, quando a ordem jurídica induz a atuação do particular num ou noutro sentido; coativa, quando o Estado impõe ao particular a prática ou abstenção de uma dada conduta no meio econômico; ou mesmo prestativa, quando o Estado atua diretamente na economia, fornecendo uma utilidade ao particular.
Resta patente, pois, que a feição atual do Estado não limita sua atuação à consecução das ações inerentes à soberania como, por exemplo, a defesa do território ou a representação na ordem internacional. O atual modelo de Estado vai muito além, ganhando legitimidade para interferência na esfera privada de modo a alcançar uma sociedade livre, justa e solidária e erradicação da pobreza e marginalização, por exemplo, para usar os termos da própria Constituição Federal de 1988.
Como exemplo de ingerência na vida privada para além dos atos de soberania tome-se a atuação do Estado no campo da infortunística. Decerto, aqui, a potestade estatal impõe ao particular a adesão obrigatória a um fundo contributivo visando salvaguardar condições dignas de sobrevivência em caso de doenças, invalidez ou mesmo limitações ao autossustento advindas com a idade, além de outras.
Trata-se, pois, de intervenção estatal na vida privada de modo a prover a assistência vital (BRITO, 2015, p. 63) ao particular que, num Estado cuja proteção do bem-estar social lhe é incumbida, dota-a de caráter compulsório.
Claro está, portanto, que o atual plexo de atuação do Estado frente aos particulares legitima um igualmente variado conjunto de prestações pecuniárias compulsórias não restrita aos tributos. Do mesmo modo, resta evidente que a compulsoriedade decorre do próprio modelo dualista de Estado e não da eventual natureza tributária da prestação. Tome-se as palavras de Gian Antonio Micheli6 acerca do específico ponto:
não é possível reduzir o elemento descritivo da noção jurídica de tributo à coatividade da prestação, visto que, de um lado, tal coatividade pode caracterizar, também, outras prestações devidas pelo particular ao ente público e, de outro lado, a mesma coatividade pode ser compreendida (sempre num plano jurídico) de diversos modos e com diferentes significados: seja como falta de liberdade de escolha no sentido de cumprir ou não a prestação; seja omo falta de liberdade de escolha na utilização de um serviço da entidade pública. A coatividade é, evidentemente, referida a momentos diferentes e o critério relativo perde, portanto, a sua homogeneidade, enquanto, por outro lado, a obrigatoriedade da prestação não é idônea para diferenciar a prestação tributária, em relação a outras prestações coativas de conteúdo patrimonial.
Conquanto não se possa falar que todas as prestações pecuniárias compulsórias integrantes do regime constitucional brasileiro de 1988 se configurem em tributos, admitindo-se outras, é elementar que a transferência compulsória de parcela do patrimônio do particular para o patrimônio público decorre necessariamente e em qualquer caso do poder de soberania do Estado. Ademais, e também por tal conduta configurar verdadeira limitação a direito fundamental – propriedade privada –, sua legitimidade há de ter assento constitucional.
Nessa quadra, a análise das prestações pecuniárias compulsórias existentes atualmente no Brasil, sejam elas tributárias ou não, perpassam obrigatoriamente pela análise da Constituição Federal de 1988. Disso decorre, de plano, que tudo o que esteja posto no ordenamento jurídico deve guardar relação de obediência ao quanto exposto na Constituição.
Tal constatação – coexistência, em âmbito constitucional, de dois regimes distintos de prestações pecuniárias compulsórias – não atenta contra o caráter sistêmico do Direito. Decerto, LARENZ7 assevera que “as normas jurídicas, (…), não estão desligadas uma das outras, mas estão numa conexão multímoda umas com as outras”. Assim, cabe ao hermeneuta encontrar a exegese que permita correlacionar harmoniosamente e de forma sistemática as normas em questão.
Aqui, surge o primeiro ponto sensível do reconhecimento da existência de outras prestações pecuniárias compulsórias que não os tributos no ordenamento pátrio, qual seja: o alcance do conceito legal de tributo.
Com efeito, no Brasil existe uma definição dogmática do que é tributo escandida no artigo 3º do Código Tributário Nacional – CTN. Ocorre que, como já salientado, toda ordenação jurídica deve guardar conformidade com aquilo que se encontra disposto no texto constitucional. Assim, o conceito dogmático de tributo trazido no artigo 3º do CTN há que ser interpretado e extraído pelo exegeta a partir do seu confronto com a Constituição Federal de 1988.
Tal aspecto não passou despercebido pela doutrina mais abalizada que asseverou ser necessária uma análise crítica do conceito legal de tributo, mormente em face de outras prestações pecuniárias coativas “devidas pelos usuários de utilidades oferecidas, ora pelo próprio Estado, ora por particulares sob sua fiscalização, mas de tal forma que, no mundo moderno, tornam-se (essas utilidades) compulsórias a ponto de não permitirem alternativas ao indivíduo” (BRITO, 2015, p. 62).
Nesse contexto, conquanto o artigo 3º do CTN não se refira expressamente ao regime jurídico-constitucional dos tributos, é elementar que tal ponto deve integrar um conceito lógico-jurídico do signo “tributo”, sem o que estar-se-á a falar de outra espécie de prestação pecuniária compulsória.
Decerto, a Constituição Federal de 1988 estabeleceu um regime jurídico pormenorizado aplicável aos tributos em geral e sob o qual toda espécie tributária deve subsumir-se. Ao discorrer sobre dito regramento constitucional, o professor Edvaldo Brito8 leciona:
estão na ordenação jurídica estatal e se constituem em princípios, porque assim são considerados tendo em vista pertencerem à ordem jurídica positiva como um importante fundamento para a interpretação, conhecimento e aplicação do direito positivo e, em virtude dessa dimensão determinante, eles fornecem sempre diretivas materiais da hermenêutica de todas as normas constitucionais, vinculando o legislador no momento legiferante, de modo a poder dizer-se ser a liberdade de conformação legislativa vinculada pelos princípios jurídicos gerais, em que eles se constituem.
Ora, se os princípios tributários integrantes do Estatuto Constitucional do Contribuinte – adotando uma vez mais a dicção do mestre baiano, Edvaldo Brito – possuem aptidão para vincular o legislador quando da instituição do tributo, a fortiori possuem aptidão para vincular o legislador quando este entende pertinente adotar um conceito jurídico-positivo de tributo. Assim, não há como dissociar do conceito de tributo insculpido no CTN o seu regime jurídico-constitucional.
A título de exemplo, tome-se o inciso IV do artigo 8º da Constituição Federal de 1988 que institui a chamada “contribuição sindical” cujo valor será fixado através da assembleia geral da representação profissional ou sindical. Trata-se de uma obrigação pecuniária compulsória instituída pela própria Constituição Federal mas que não deve se amoldar às limitações impostas à tributação e, por tanto, não é tributo.
Outro aspecto inerente a um conceito lógico-jurídico do signo “tributo” e não antevisto no conceito formulado pelo Código Tributário Nacional guarda com a necessária transferência de parcela do patrimônio do particular para a coletividade. Entrementes, se o tributo tem sua essência nos gastos do Estado em face das atribuições assumidas para com seu povo é elementar a conclusão que indica haver necessariamente uma transferência de parcela de riqueza do particular para a coletividade, sem a qual não se pode falar em tributo.
Tal aspecto corrobora o até aqui escandido quando se observa, por exemplo, as contribuições para a previdência social. Em verdade, os valores vertidos compulsoriamente pelos particulares não configuram uma transferência do seu patrimônio para a coletividade visto que tais valores passam a integrar um fundo de participação compulsória cujo objetivo é ser utilizado pelo particular quando lhe alcançar algum infortúnio, sendo certo que ao menos um deles lhe chegará, o da incapacidade de auto-subsistência decorrente da idade ou a morte (o benefício será concedido em face dos dependentes). “Aqui, não se opera a transferência patrimonial da esfera do particular para a da coletividade, como receita do Estado, mas, sim, a redistribuição patrimonial no âmbito do seu titular, feita pelo Estado no exercício de sua soberania em favor desse mesmo titular” (BRITO, 2015, p. 65)
É evidente, portanto, que um conceito lógico-jurídico do signo “tributo” vai além daquele tipificado no artigo 3º do CTN, sendo de sua essência a observância ao regime jurídico-constitucional limitante do poder de tributar, bem assim agregando o aspecto de transferência definitiva do patrimônio do particular para o da coletividade. Neste ponto, adota-se o conceito formulado por BRITO9, para quem, em termos lógico-jurídicos:
o tributo é uma prestação em dinheiro devida por um particular a uma corporação de direito público titular de soberania (daí o caráter compulsório do cumprimento da prestação) a qual corporação opera, por esse modo, a transferência de patrimônio desse particular para atender as necessidades públicas, obedecendo a um núcleo legal consistentes em critérios que garantem o particular contra possíveis iniquidades no exercício dessa soberania.
Entrementes, tudo aquilo que preencha os elementos indicados no artigo 3º do CTN, bem assim importe em transferência do patrimônio do particular para o da coletividade e esteja sob regência do Estatuto Constitucional do Contribuinte é tributo. Ao contrário, tudo aquilo que faltar qualquer um dos elementos antes indicados não é tributo. Socorre-se, aqui, dos postulados da lógica da identidade e da não-contradição, onde um objeto só pode ser igual ao mesmo objeto; e um objeto igual a si não pode ser simultaneamente igual a um objeto diferente de si.
Entendido o tributo nestes termos, pode-se, agora, identificar no texto constitucional vigente uma variedade de prestações pecuniárias compulsórias, tributárias e não tributárias. Assim, adota-se a classificação realizada por BRITO10 na obra multicitada, para quem as prestações pecuniárias compulsórias na Constituição Federal de 1988 podem se classificar em (i) prestações pecuniárias compulsórias em geral, subdividida em (a) tributárias e (b) não-tributárias, e (ii) prestações pecuniárias pela assistência vital em sentido estrito.