CAPÍTULO II
2.1 Processo ou procedimento
Quando se fala em Processualidade Administrativa, surge sempre a questão quanto a expressão correta, ou seja, se pode-se falar em processo administrativo ou um procedimento administrativo. Assim no estudo deste trabalho precisamos esclarecer alguns destes conceitos.
José Cretella Junior salienta que:
Processo designa entidade que, em natureza, ontologicamente, nada difere da que for procedimento, podendo-se, quando muito, quantitativamente, empregar aquele para mostrar o conjunto de todos os atos, e este para designar cada um desses atos: processo é o todo, procedimento as diferentes operações que integram esse todo. [41]
Bem por isso, Álvaro Lazzarini em sua obra cita José Cretella Junior:
não atribui maior importância à distinção entre "processo" e "procedimento", e após examinar o tema, deu a sua posição no sentido de que, no "campo específico do ilícito administrativo e seu processo, e em sentido estrito, preferimos denominar processo aquele procedimento que prevê, em estrutura, o diálogo manifestado pelo contraditório, que é a bilateralidade de audiência, ou a ciência bilateral dos atos do processo e a possibilidade de impugná-los. Por sua vez, seriam procedimentos as formalizações de passos escalados em seqüência lógica, em direção ao objetivo formal (produto formal, provimento formal) visado, sem a previsão do contraditório na respectiva estrutura. [42]
Para Marília Lourido dos Santos [43], o estudo da caracterização do processo e de sua distinção dos institutos afins, como o procedimento, é objeto da Teoria Geral do Processo.
Esta, a partir da noção do monopólio da jurisdição (pressuposto do Estado de Direito), durante um certo período, considerou interdependentes as noções de jurisdição e processo, pelo que não concebia jurisdição sem processo e vice-versa.
Odete Medauar [44] menciona essa concepção como a idéia de "monopólio jurisdicional do processo", que se justificou pela própria antecedência histórica dos estudos do processo no âmbito do Poder Judicial, aliada ao predomínio da noção privatista do processo [45] e da busca pela afirmação de seu caráter científico.
Segundo ainda Marília Lourido dos Santos,
No entanto, a noção de processo vinculada à função jurisdicional também encontrou guarida no Direito Administrativo. Isso porque neste, inicialmente, a noção de discricionariedade administrativa mostrava-se incompatível com a regulação estrita do processo. O ato Administrativo era concebido como a manifestação da autoridade, presumivelmente legal, cujo controle seria feito a posteriori pelo judiciário [46].
No entanto com a aproximação da Administração do Administrado, diante da Democratização do Direito, percebeu-se que é necessário controlar o processo de realização dos atos administrativos, para que estes respeitem efetivamente as garantias e direitos dos cidadãos.
Neste sentido, Marília Lourido dos Santos, demonstra que "[…] o processo é um mecanismo de garantia, por isso sua noção é essencialmente teleológica, vinculada ao fim de todas as funções estatais, que é o interesse público". [47]
Assim sustenta-se a noção de processualidade ampla, pela qual o processo está presente em todas as funções estatais, tendo em vista a necessidade e conveniência da exposição de idéias opostas e o próprio diálogo entre a Administração e os demais atores sociais.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro escreve:
Pode-se falar em processo num sentido amplo, de modo a abranger os instrumentos de que se utilizam os três Poderes do Estado – Judiciário, Legislativo e Executivo, para a consecução de seus fins. Cada qual, desempenhando funções diversas, se utiliza de processo próprio, cuja fonte criadora é a própria Constituição. [48]
Em decorrência desta processualidade ampla, há processo jurisdicional, processo legislativo e processo administrativo; "ou seja, o processo recebe a adjetivação provinda do poder ou função de que é instrumento". [49]
É necessário, novamente, invocar Odete Medauar ao concluir sobre a A Processualidade Administrativa que:
No ordenamento pátrio, a CF-88 de 1988 adotou a expressão ‘processo administrativo’ ou utilizou o termo ‘processo’, o que significa não só escolha terminológica, mas sobre tudo reconhecimento do processo nas atividades da Administração Pública, como demonstram, de forma clara, quatro dispositivos, principalmente o inc. LV do art. 5º: ‘Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados, em geral, são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes’; o inc. LXXII do art. 5º: ‘conceder-se-á habeas data...b) para retificação de dados quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso judicial ou administrativo; inc. XXI do art. 37: ‘ressalvados os casos específicos na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública...’; o § 1º do art. 41: ‘O servidor público estável só perderá o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado ou mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada a ampla defesa’. [50] (sem grifo no original)
A Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências, vem corroborar com o sentido de processualidade ampla, colocado pela CF/88, trazendo à Administração Pública a obrigação da apuração das infrações ambientais em processo administrativo, como especifica o § 4º, do art. 70 da referida Lei.
Art. 70. Considera-se infração administrativa toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente".
...
§ 4º - As infrações ambientais são apuradas em processo administrativo próprio, assegurado o direito de ampla defesa e o contraditório, observadas as disposições desta Lei. (sem grifo no original)
Mais específico ao assunto, foi publicada em 29 de janeiro de 1999, a Lei nº 9.784, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Mais uma vez, ratificando, o descrito na Carta Magna, a expressão dada foi processo administrativo.
Diante de todo o exposto, observa-se que tanto a legislação quanto à doutrina, possuem o entendimento de que existe o processo administrativo, motivo pelo qual neste trabalho estará sendo utilizado o termo Processo Administrativo Ambiental.
Neste sentido, como o objeto deste estudo é a competência da CPPA no Processo Administrativo Ambiental, faz-se necessário discorrermos sobre o poder de polícia em matéria ambiental.
2.2 Poder de polícia em matéria ambiental
O meio ambiente recebeu lugar de destaque na CF/88, tendo um Capítulo inteiro ao assunto, sendo assim definido pelo art. 225 como "bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações". [51]
Ao impor ao Poder Púbico e à coletividade, o dever de defender o meio ambiente, a CF/88 deixa claro que o exercício do Poder de Polícia em matéria ambiental é obrigatório. Os parágrafos do mencionado Art. 225 da CF-88, já instituem atos de polícia para a defesa do meio ambiente, em especial o § 3º onde "as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas e jurídicas, a sanções penais e administrativas". (sem grifo no original)
Mesmo sendo o art. 225 da Carta Magna a norma principal do Poder de Polícia em matéria ambiental, encontramos ainda na CF-88, referências ao dever do Poder Público de defender o meio ambiente. O Art. 23 dispõe ser competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, proteger o meio ambiente, como se observa nos inc. VI, VII e XI.
Art. 23.
...
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII – preservar as florestas, a fauna e a fauna;
...
XI - registrar, acompanhar, fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração dos recursos hídricos e minerais em seus territórios;
O art. 24 dispõe que compete a União, aos Estados e Distrito Federal legislar concorrente sobre a matéria de meio ambiente, como está descrito nos inc. VI e VIII.
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
...
VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
...
VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
Para Marcelo Dawalibi:
O complexo de normas constitucionais, além de servir de fundamento normativo ao Poder Público em matéria ambiental, torna evidente a relevância do meio ambiente como bem de uso comum do povo e valor social fundamental. [52]
Diante dessa normatização, Vladimir Passos de Freitas, assevera que:
Surge para as entidades federadas, a atribuição do poder de legislar e, como conseqüência direta, o de fiscalizar, sendo que a fiscalização, é um dos modos de autuação do poder de policia, com a dupla utilidade de realizar a prevenção das infrações pela observação do comportamento dos administrados relativamente às ordens e aos consentimentos de polícia, em segundo lugar, prepara a repressão das infrações pela constatação formal dos atos infringentes. [53]
Assim, pode a denominada Polícia Ambiental ser executada pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, como escreve Vladimir Passos de Freitas:
Este poder, que é, normalmente, exercido para limitar os direitos individuais, pode ser dirigido, também, contra as mesmas pessoas jurídicas de Direito Público. Entre elas não há hierarquia no sistema federativo. Assim, desde que uma delas esteja atuando nos limites de sua competência, firmada na CF-88, as outras deverão curvar-se e obedecer. (54)
Para a exata compreensão do Poder de Polícia em matéria ambiental, se faz necessário o correto entendimento do que seja o Poder de Polícia enquanto atribuição da Administração Pública.
Odete Medauar [55], em sua obra ‘Direito Administrativo Moderno’, apresenta os seguintes conceitos:
Segundo Caio Tácito, "é o conjunto de atribuições concedidas à Administração para disciplinar e restringir, em favor do interesse público adequado, direitos e liberdades individuais."
Segundo o art. 78, do Código Tributário Nacional - CTN:
Art. 78 - Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
E na lição de Themistocles Brandão Cavalcanti (1956, v. 3:6-7).
O poder de polícia constitui um meio de assegurar os direitos individuais porventura ameaçados pelo exercício ilimitado, sem disciplina normativa dos direitos individuais por parte de todos", e acrescenta que se trata de "limitação à liberdade individual mas tem por fim assegurar esta própria liberdade e os direito essenciais ao homem.
Porém, a mesma é magistral quando oferece seu próprio conceito que, em suma, mostra todo o significado desta pequena palavra que encerra em seu âmago todo o poder que os soberanos desejariam ter em suas mãos: "Em essência, poder de polícia é a atividade da Administração que impõe limites ao exercício de direitos e liberdades."
Segundo Marcelo Dawalibi,
Podemos definir Poder de Polícia como sendo a atribuição conferida à Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens e o exercício de atividades e direitos individuais, com o objetivo de compatibilizá-los com o interesse público ou social. [56]
Para Alvaro Lazzarini, o Poder de Polícia é:
Um poder administrativo, porque, conceitualmente, ele, que legitima o poder da polícia e a própria razão dela existir, é um conjunto de atribuições da Administração Pública, como Poder Público e indelegável aos entes particulares, embora possa estar ligado àquela, tendente ao controle dos direitos e liberdades das pessoas, naturais ou jurídicas, a ser inspirado nos ideais do bem comum, e incidente não só sobre elas, como também em seus bens e atividades. [57]
Dos conceitos acima, conclui-se que o fundamento do Poder de Polícia é a supremacia do interesse público sobre o individual.
Este fundamento encontra sua base na CF-88, no Art. 3º, cujo inc. IV dispõe que dentre os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil está o de "promover o bem de todos", o que significa perseguir sempre o interesse público. E em matéria ambiental, como já descrito tal fundamento encontra-se no Art. 225 da CF-88.
Assim o Poder de Polícia emana da própria sistemática constitucional, e seu objetivo é amplo, abrangendo bens, direitos e atividades. Essa amplitude do objeto torna a Polícia Administrativa presente em diversos campos de atuação: trânsito, exercício de atividades, costumes, construções, etc.
Em questão ambiental valho-me do conceito definido por Paulo Afonso Leme Machado:
Poder de Polícia Ambiental é a atividade da Administração Pública que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato em razão de interesse público concernente à saúde da população, à conservação dos ecossistemas, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas ou de outras atividades dependentes da concessão, autorização/permissão ou licença do Poder Público de cujas atividades possam decorrer poluição ou agressão a natureza [58]
No entanto para a aplicação do Poder de Polícia, é importante ressaltar a competência administrativa para os atos previstos na legislação ambiental, pois, para considerar-se regular o exercício do Poder de Polícia, deverá ser aplicado por quem o detenha no âmbito do Direito Ambiental.
Segundo Álvaro Lazzarini, "ele há de ser desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder" [59].
Para Álvaro Lazzarini, o poder de polícia somente poderá ser desempenhado por órgão competente e com a observância do devido processo administrativo, respeitando os princípios constitucionais.
Antes da promulgação da CF-88 de 1988, o ordenamento jurídico brasileiro já previa a formulação de uma Política Nacional do Meio Ambiente, instituída na Lei Federal nº 6.938/81, cujo objetivo foi definido pelo Art. 2º, caput.
A lei supra citada, no Art. 9º, arrolou diversas ações do Poder Público, que são verdadeiramente expressões do Poder de Polícia, que são os Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente. Porém, devemos lembrar que a Lei nº 6.938/81, não é taxativa ao enumerar os Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, visto, a existência de inúmeras normas legais que amparam o Poder de Polícia, instituindo outros atos de polícia em meio ambiente.
A Lei nº 9.605/98, introduziu ao Direito Ambiental, no campo da Administração Ambiental, algumas novidades, principalmente no que concerne as infrações administrativas, definidas como sendo as condutas que violem "regras jurídicas de uso, gozo, proteção e recuperação do meio ambiente"(art. 70). A mesma lei definiu que para a apuração das infrações administrativas, bem como para a aplicação das sanções, são competentes os "funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente, bem como os agentes das capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha" (Art. 70, §1º).
Assim observa-se que o Poder de Polícia é exercido pelos órgãos integrantes do SISNAMA, órgãos cujas funções são voltados à preservação e proteção do meio ambiente, sendo que como poderemos ver a seguir a PMSC assim o integra.
2.3 A Polícia Militar como órgão integrante do SISNAMA
A Lei nº 6.938/81 trouxe a formulação genérica de uma Política Nacional do Meio Ambiente, que se definiu como sendo o conjunto de ações, estudos e projetos governamentais, cujo objetivo é
a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no país, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana. (Art. 2º, caput)
A Lei nº 6.938/81, ao enumerar Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, em seu Art. 9º, arrolou diversas ações do Poder Público, que são expressões do Poder de Polícia. Assim tais Instrumentos desta Política Nacional do Meio Ambiente, são verdadeiros atos de polícia em matéria ambiental.
Sobre este tema leciona Marcelo Dawalibi [60], "é exato afirmar, portanto que os atos de polícia em matéria ambiental são instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente". Marcelo Dawalibi afirma ainda que "conforme o §1º, do Art. 70, da Lei nº 9.605/98, são competentes, para apuração das infrações administrativas, bem como para a aplicação das respectivas sanções os funcionários dos órgãos integrantes do SISNAMA, bem como os agentes da Capitania dos Portos do Ministério da Marinha."
Vimos que o Poder de Polícia em meio ambiente é exercido pelos órgãos integrantes do SISNAMA, instituído pela Lei nº 6.938/81 no seu art. 6º e seus incisos, como veremos:
Art. 6º. Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, assim estruturado:
O próprio Art. 6º, da referida Lei, se encarrega de conceituar os órgãos que compõem o SISNAMA, com nova redação dada pela Lei nº 7.804, de 18 de julho de 1989, onde temos em especial:
Art. 6º...
...
IV – Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental; (sem grifo no original)
Segundo Vlademir Passos de Freitas, a palavra Sistema significa: "conjunto de partes coordenadas entre si; conjunto de partes similares; combinação de partes de modo que concorram para um certo resultado; conjunto de partes unidas por alguma forma de interação ou dependência." [61]
Com isto observa-se que o SISNAMA, não é um órgão em si, mais a soma da interação dos órgãos que possuem suas funções pautadas na proteção do meio ambiente.
Uma questão que suscita discussões não apenas em artigos jurídicos, mais também em efeito prático, em defesas administrativas, é o fato de pertencer ou não as Polícias Militares dos Estados ao SISNAMA. Em resposta a essas discussões, nos esclarece com muita propriedade Vladimir Passos de Freitas:
O Art. 6º da Lei nº 6.938, de 1981, que institui a Política Nacional do Meio Ambiente, dispõe que o Sistema Nacional do Meio Ambiente constitui-se de órgãos e entidades da União, Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, inclusive Fundações.
Em vários Estados da Federação, a Polícia Militar exerce atividades de polícia administrativa, inclusive impondo multa aos infratores. É o caso de São Paulo e do Paraná, através da Polícia Florestal, órgão este que exerce atividades especializadas dentro da Polícia Militar. No Rio Grande do Sul, dá-se o mesmo através da Polícia Ambiental.
Pois bem, ao meu ver nada impede que a Polícia Militar, por seus batalhões especializados, exerça atividades típicas de polícia administrativa. A uma, porque o Art. 6º da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente não contém qualquer vedação a respeito, inclusive o inc. V leva à conclusão de que a Polícia Militar insere-se entre os órgãos locais de fiscalização. [62] (sem grifo no original)
Em artigo publicado na Revista de Direito Ambiental, Vladimir Passos de Freitas novamente escreve quanto à consideração de serem as Polícias Militares órgãos do SISNAMA:
À Polícia Militar a Carta Magna designa o exercício da polícia ostensiva e a preservação da ordem pública (CF, art. 144, §5º). Ocorre que, por força de dispositivos previstos em Constituições Estaduais, legislações dos Estados, convênios com órgãos ambientais ou até decisões administrativas, a PM vem atuando como polícia administrativa. Nisto não se pode ver ofensa ao texto constitucional. A PM está organizada em todas as unidades da Federação, em muitos Estados com órgãos especializados (Polícia Ambiental). Ao exercerem a polícia ostensiva são os seus integrantes os que primeiro tomam conhecimento da infração administrativa. Ora, se por lei ou convênio são investidos de poderes para lavrar autuação, nada mais lógico do que considerar a corporação como órgão do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, nos termos do art. 6º, IV, da Lei 6.938, de 31.08.1981 [63]. (sem grifo no original)
Corroborando este entendimento a Constituição do Estado de Santa Catarina de 1989, incluir a proteção ao meio ambiente nas atribuições da PMSC:
Art. 107. À Polícia Militar, órgão permanente, força auxiliar, reserva do Exército, organizada com base na hierarquia e na disciplina, subordinada ao Governador do Estado, cabe, nos limites de sua competência, além de outras atribuições estabelecidas em lei:
I – exercer a polícia ostensiva relacionada com:
...
e) a guarda e a fiscalização das florestas e dos mananciais;
...
g) a proteção do meio ambiente; [64](sem grifo no original)
Analisando os ensinamentos de Vladimir Passos de Freitas, quanto a participação da PMSC no SISNAMA, se dá por força de dispositivos previstos em Constituições Estaduais, legislações dos Estados, convênios com órgãos ambientais ou até decisões administrativas, observa-se que a Constituição do Estado de Santa Catarina de 1989, traz tal entendimento como demonstrado acima no seu art. 107, ao colocar como uma das suas atribuições a proteção ao meio ambiente.
A Constituição do Estado de Santa Catarina de 1989, ainda traz no Capítulo VI, Do Meio Ambiente, no art. 182, §2º, a obrigação do Estado criar na Polícia Militar, órgão especial de polícia florestal, o que apresentou na época a preocupação dos Constituintes Estaduais quanto à participação da Polícia Militar na proteção do meio ambiente.
Art. 182 – Incumbe ao Estado, na forma da lei:
...
§2º - O Estado instituirá, na Polícia Militar, órgão especial de polícia florestal. (sem grifo no original)
Regulamentando o §2º do art. 182 da Constituição do Estado de Santa Catarina, foi sancionada a Lei nº 8.039, de 23 de junho de 1990, que criou a Companhia de Polícia Florestal, assim como define a sua atuação.
Art. 2º - Fica criada, como órgão especial de que trata o art. 182, §2º da Constituição do Estado, a Companhia de Polícia Florestal (CPF).
Art. 3º A sede do comando da CPF é na capital do Estado, com atuação em todo território estadual, na forma do regulamento. (65)
Em 1992 a denominação da Companhia de Polícia Florestal sofrer uma alteração, através do Decreto nº 1.783 de 19 de maio de 1992, declarando no artigo 1º que:
Art. 1º - A Companhia de Polícia Florestal da Polícia Militar, criada pela Lei nº 8039, de 23 de julho de 1990, passa a denominar-se CPPA da Polícia Militar do Estado de Santa Catarina. [66]
Tal mudança de denominação vem ao encontro à dinâmica operacional da CPPA, que pela lua da Constituição Estadual de 1989, compreende a proteção do meio ambiente em todas as suas modalidades.
A Lei nº 8.039, de 23 de junho de 1990, que criou a Companhia de Polícia Florestal, acabou por inserir na Organização Básica da PMSC, o policiamento de proteção ambiental, através do novo órgão especial.
A mesma lei de criação no seu artigo 6º, acrescenta, no artigo 32 da Lei nº 6.217 de 10 fevereiro de 1983 (Lei de Organização Básica da Polícia Militar de Santa Catarina), o inciso VIII, dando o encargo do Policiamento Florestal à companhia criada. [67]
A atuação do Policiamento de Proteção Ambiental, da Polícia Militar do Estado de Santa Catarina, através da CPPA, foi regulamentada pelo Decreto nº 1.017 de 13 de novembro de 1991. Tal regulamento se propõe a oferecer as atribuições para execução das atividades de policiamento de proteção ambiental, onde destacamos as seguintes:
Art. 4º - Além de executar as ações e operações militares, através do policiamento ostensivo ou de operações específicas, visando a proteção das áreas de preservação ambiental, e zelar pela melhoria do meio ambiente no Estado de Santa Catarina, cabe a Polícia Militar:
I – atuar por iniciativa própria ou mediante solicitação, na esfera de sua competência;
...
III – paralisar e/ou embargar atividades irregulares;
IV – lavrar autos de infração;
V – apreender instrumentos, equipamentos e compostos químicos, utilizados em desacordo com a legislação ambiental;
VI – identificar pessoas, procedendo a busca e o desarmamento nas áreas das operações;
...
IX – atuar repressivamente, se for o caso;
...
XXIII – proteger as florestas, contra a ação predatória do homem, através de meios preventivos, repressivos e de educação ecológica;
XXXV– exercer a autoridade policial de meio ambiente, nos termos limites estabelecidos pela legislação vigente e/ou por delegação de órgãos competentes; [68]
Observa-se que os dispositivos extraídos do art. 4º do Decreto nº 1.017/91, possuem relação direta com o poder de polícia administrativo ao Processo Administrativo Ambiental, demonstrando a competência legal como assevera Vladimir Passos de Freitas, da CPPA atuar na referida área.
Vladimir Passos de Freitas, quanto à competência no Processo Administrativo Ambiental, escreve que "na verdade, a unificação procedida com extinção do IBDF, SUDEPE e outros órgãos não centralizou, de forma absoluta, as questões na área de competência do IBAMA" [69]. Ele quando fala especificamente do IBAMA, reafirma ainda a não exclusividade deste, na fiscalização em âmbito federal de assuntos de interesse a área ambiental [70].
Neste sentido de que não há uma centralização da competência de fiscalização em matéria ambiental, em âmbito federal, o mesmo entendimento vem sendo aplicado no Estado de Santa Catarina. No ano de 1999 a PMSC, através da CPPA, buscou conveniar-se a Fundação Estadual do Meio Ambiente (FATMA), no tocante a execução de ações fiscalizatórias, eis que a FATMA detém competência originária no Estado para instaurar processo e aplicar as sanções administrativas. Mas no entanto, corroborando ao entendimento, a FATMA através de seus Procuradores, ao analisar a minuta do convênio, que estava sendo firmado entre FATMA e CPPA, para delegação de competência para fiscalização e autuações ambientais, emitiram a seguinte informação:
1) A minuta proposta foi elaborada anteriormente à edição do Decreto Presidencial nº 3.179, de 21 de setembro de 1999, que regulamentou a Lei dos Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/98) quanto a aplicação de penalidades administrativas;
2) A Lei dos Crimes Ambientais estabelece que são autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização (Art. 70, § 1º), fixando a obrigatoriedade de agir (Art. 70, § 3º);
3) Na conformidade da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente ( Lei nº 6.938/81) são órgãos seccionais do SISNAMA os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades nas suas respectivas jurisdições (Art. 6º, inc. VI);
4) Em decorrência, a CPPA, criada com a finalidade de proteção, controle e fiscalização ambiental, é órgão seccional do SISNAMA, tendo por jurisdição o Estado de Santa Catarina, assim como também a FATMA;
5) Desta forma, tanto a FATMA como a Polícia de Proteção Ambiental têm competência originária para promover as autuações e penalizações administrativas ambientais;
6) Assim, o Convênio, no que respeita à delegação de competência para autuação e procedimentos decorrentes é inócuo, em face da competência de cada órgão em promover todo o processo administrativo de forma autônoma. (71)(sem grifo no original)
Em 1996, o Secretário de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, publicou a Portaria nº 033/96, que disciplina procedimentos relativos à aplicação de penalidades ambientais. A referida Portaria já considerava a CPPA, competente, juntamente com a Fundação do Meio Ambiente, para a realização do Processo Administrativo Ambiental.
Art. 1º - Lavrado o Auto de Infração, a apresentação de informação ou defesa prévia, facultadas, será dirigida pelo autuado ao dirigente da Fundação do Meio Ambiente – FATMA ou ao Comandante da CPPA – CPPA, conforme o órgão ou entidade autuante.
Art. 2ª...
§ 1º - Apresentada à defesa a autoridade decidirá sobre a aplicação de penalidades nos termos da legislação.
...
§ 3ª - A partir da ciência da notificação da penalidade, corre o prazo de recurso ao Conselho Estadual do Meio Ambiente – CONSEMA-SC, dirigido ao seu Presidente. (72)
No que se refere à competência da CPPA em executar o Processo Administrativo Ambiental, tendo competência originária juntamente com a Fundação do Meio Ambiente, o art. 83, do Decreto nº 14.250 de 05 de junho de 1981, determina:
Art. 83 – A fiscalização do cumprimento dos dispositivos estabelecidos em lei e neste Regulamento, bem como das normas decorrentes, será exercida pelos órgãos, entidades e agentes credenciados pelo Governo do Estado, através da Fundação do Meio Ambiente – FATMA.
Parágrafo Único – A competência para exercício da fiscalização de que trata este artigo não exclui a de outros órgãos ou entidades federais, estaduais ou municipais no que se relaciona com a proteção e melhoria da qualidade ambiental. [73] (sem grifo no original)
Tal artigo reforça que a competência da fiscalização e respectivo Processo Administrativo Ambiental, vem ao encontro do provado nas legislações, decisões e doutrinas aqui apresentadas, corroborando o entendimento de que, não são exclusividade da FATMA, tendo a CPPA, também competência originária, para tal atividade e procedimentos, visto a sua competência relacionada com a proteção e melhoria da qualidade ambiental.
Corroborando tal entendimento, o Conselho Estadual do Meio Ambiente, está elaborando uma proposta de Código Estadual de Meio Ambiente que consolida a legislação ambiental do Estado de Santa Catarina, onde no art. 33 expressa que são autoridades instaurar o Processo Administrativo Ambiental, a FATMA e a CPPA, corroborando ao entendimento de Vladimir Passos de Freitas.
Art. 33- São autoridades competentes para lavrar auto de infração e instaurar processo administrativo os agentes credenciados pela Fundação Ambiental do Estado de Santa Catarina – FAESC e os integrantes da CPPA – CPPA. [74]
No entanto, o Processo Administrativo Ambiental elaborado pela CPPA, teria o rito como o da Marinha, especificado no art. 72 da Lei nº 9.605/98, onde o recurso se dá a órgão superior do que julgou o Processo, bem como, os recursos arrecadados seriam destinados a um Fundo específico. Porém, a legislação estadual catarinense é clara quando a destinação dos recursos ao Fundo Estadual do Meio Ambiente. Desta forma, para que tenha valor jurídico a Portaria nº 033/96 da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, seria necessário um convênio entre os órgãos. Tal convênio foi firmado através do Termo de Cooperação Técnica nº 13.950/2002-5, aprovado pelo Decreto nº 5.687 de 18de setembro de 2002, publicado no DOE nº 16.995 de 19 de setembro de 2002, que regula a atuação conjunta da PMSC, FATMA e Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente na defesa do meio ambiente catarinense.
Sob este norte, o julgamento dos Processos Administrativos Ambientais iniciados tanto pela CPPA e FATMA deveriam ser julgados por uma Junta Administrativa de Recurso de Infração Ambiental a exemplo do que ocorre com as infrações de trânsito, onde os julgamentos são realizados por uma Junta Administrativa de Recurso de Infração, como determina o art.17 da Lei nº 9.503/97 [75].
Como existe convênio entre os órgãos ambientais estaduais, a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente poderá regular a atuação deste através de portarias, criando e regulando a JARIA, unificando a atuação da FATMA e CPPA.