"O homem não herda a terra dos seus pais, apenas a toma emprestado de seus filhos".
Jean Jacques Coustou
SUMÁRIO: RESUMO, INTRODUÇÃO, CAPÍTULO I, 1.1 Meio ambiente, 1.2 Direito Administrativo, 1.3 Direito Administrativo e Direito Ambiental, 1.4 Princípios jurídicos, 1.4.1 Princípios Constitucionais do Processo Administrativo, 1.4.2 Princípios do Direito Ambiental, CAPÍTULO II, 2.1 Processo ou procedimento, 2.2 Poder de polícia em matéria ambiental, 2.3 A Polícia Militar como órgão integrante do SISNAMA; CAPÍTULO III, 3.1 O devido processo legal em face da lei nº 9.605/98, 3.2 Sanções Administrativas, 3.2.1 Infrações Administrativas, 3.2.2 Sanções Administrativas, 3.2.3 Espécies de Sanções, 3.3 Rito processual, 3.3.1 Instauração,3.3.2 Instrução, 3.3.3 Defesa, 3.3.4 Relatório, 3.3.5 Julgamento, 3.3.6 Intimação,3.3.7 Notificação, 3.3.8 Recurso, 3.3.9 Recolhimento da Multa, 3.4 Recuperação do dano ambiental, CONSIDERAÇÕES FINAIS, REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS; ANEXOS.
RESUMO
Esta monografia objetivasse ao estudo do Processo Administrativo Ambiental e a sua realização pela CPPA. Neste norte, abordamos o conceito de meio ambiente buscando o seu entendimento como bem jurídico a ser tutelado. Discorremos sobre o Direito Ambiental e Administrativo que regulam a matéria, bem como os princípios jurídicos que servem de suporte as normas legais e a doutrina quanto ao Processo Administrativo e o Direito Ambiental. Como o presente estudo é sobre a implantação do Processo Administrativo Ambiental pela Polícia Ambiental, procuramos demonstrar a legalidade do poder-dever da CPPA na aplicação te tal processo, tratando do Poder de Polícia de forma genérica e ainda especificamente sobre este poder em matéria ambiental. Por fim, sentimos a necessidade de falar especificamente sobre o Processo Administrativo Ambiental, onde procuramos explanar sobre as sanções aplicadas e o rito processual em si, apresentando um fluxograma da apuração das infrações ambientais administrativas em âmbito estadual.
Palavras-chave: Meio Ambiente, CPPA, Processo Administrativo Ambiental.
INTRODUÇÃO
A questão ambiental despertou a consciência das nações e vem projetando novas luzes sobre os difíceis caminhos a serem trilhados na preservação ou restauração da qualidade do meio, natural e humano, e na perpetuação da vida sobre a Terra. É todo o ecossistema planetário que se vê ameaçado pelas crescentes investidas da espécie dominante – o homem.
Nós somos criadores e formadores de cultura e, em pleno terceiro milênio, temos um planeta doente, necessitando de vários cuidados, que em grande parte depende de nossa mudança de atitude, o que é claro, deverá passar por um processo educativo e repressivo.
As pessoas, em geral, não têm idéia da hierarquia na natureza, de sua organização sistêmica onde deve prevalecer um equilíbrio dinâmico, onde tudo tem uma finalidade, e está comprometido com algo, numa interdependência natural crescente que ultrapassou nossas fronteiras abrangendo todo o universo.
Entender essas relações é entender o papel do homem na natureza, é despertar a humanidade para a cidadania em defesa de seu direito mais profundo, o direito a vida.
O mundo está em constante transformação e a formação de cidadãos conscientes de seus direitos e deveres é de suma importância, para uma vida harmônica em sociedade.
Assim a questão da proteção ambiental tornou-se latente e ao mesmo tempo de alta complexidade. No Brasil a matéria recebeu destaque com a promulgação da CF/88, na qual recebeu um Capítulo específico. E inovando ao impor ao Poder Público e a coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente, ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, não só para os atuais como também para as futuras gerações.
Essa obrigação do Poder Público em defender e preservar o meio ambiente, fez com que surgissem órgãos especializados. Neste sentido, no Estado de Santa Catarina, cria-se a CPPA, órgão especial de proteção ambiental integrante da PMSC.
A função primordial da CPPA é a proteção ao meio ambiente em todas as suas formas, como preceitua a Constituição do Estado de Santa Catarina, promulgada em 05 de outubro de 1989, atuando de forma ostensiva no combate aos ilícitos ambientais. Desta forma, uma das atribuições é a apuração das infrações administrativas ambientais, o qual é objeto deste estudo.
Assim surge a necessidade em buscar subsídios para a concreção deste poder-dever da CPPA na instauração e realização do Processo Administrativo Ambiental.
No entanto o estudo sobre a problemática da apuração das infrações ambientais administrativas, requer a realização de pesquisa que se volte a elucidação do tema e a formulação de proposta de um Processo Administrativo ambiental.
Num primeiro momento, será enfatizado o meio ambiente, bem a ser tutelado, trazendo o conceito legal e o que a doutrina discorre sobre este tema, trazendo de forma macro para o Processo Administrativo Ambiental, dando assim início a este estudo.
Trataremos ainda sobre o Direito Administrativo e o Direito Ambiental, relacionando ambos na defesa do meio ambiente e na formação do Processo Administrativo Ambiental, bem como, os princípios do processo administrativo e do Direito Ambiental que servem como base para estruturar as normas que regulam a proteção do meio ambiente, em especial na esfera administrativa.
Num segundo momento, tentaremos demonstrar a competência da CPPA em atuar na defesa do meio ambiente, na esfera administrativa, através da aplicação do Processo Administrativo Ambiental. Neste prisma, tentaremos demonstrar que a CPPA é órgão de fiscalização integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, através da análise da legislação ora vigente como através do auxilio da doutrina quando escrevem sobre este assunto.
Por fim, será feito um estudo do Processo Administrativo Ambiental, analisando as sanções e seu rito a ser seguido pelos órgãos ambientais competentes. Tentando ao final deste trabalho apresentar um rito processual que poderá ser utilizado pelos órgãos de fiscalização ambiental na implantação do Processo Administrativo Ambiental.
A metodologia a ser aplicada para o estudo/pesquisa, a que se pretende tal projeto, se valerá da análise, como os objetivos já elucidam, das Legislações, tanto Federal como Estadual, possibilitando um entendimento quanto a competência da CPPA, de poder exercer todo Poder de Polícia Ambiental, na esfera Administrativa.
Será feito uma análise da Doutrina Jurídica quanto ao Direito Ambiental e Direito administrativo, bem como das jurisprudências aplicadas, onde para isso serão consultados os compêndios já publicados dos maiores juristas brasileiros na área, revistas especializadas, bem como, as bibliotecas da CPPA, FATMA, Ministério Público, SDM, tentando assim concluir os objetivos previstos.
CAPÍTULO I
1.1 Meio ambiente
É de suma importância saber que bem será tutelado com a aplicação do Processo Administrativo Ambiental.
Legalmente o conceito de meio ambiente encontra-se expresso no art. 3º, I, da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente:
Art. 3º. Para fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I – meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas; [1]
Como nos ensina José Afonso da Silva, "a palavra ambiente indica esfera, o círculo, o âmbito que nos cerca, em que vivemos. Em certo sentido, portanto, nela já se contém o sentido da palavra ‘meio’." [2]
Nos ensinamentos do constitucionalista José Afonso da Silva observa-se que a expressão meio ambiente denota certa redundância. O uso de tal expressão vem criando uma polêmica como observa Vladimir Passos de Freitas:
A expressão meio ambiente, adotada no Brasil, é criticada pelos estudiosos, porque meio e ambiente, no sentido enfocado, significam a mesma coisa. Logo, tal emprego importaria em redundância. Na Itália e em Portugal usa-se, apenas, a palavra ambiente. [3]
A discussão gira em torno da redundância do termo meio ambiente, pois entendem os estudiosos que estes termos tratam da mesma coisa.
Mas, no entanto, importa-nos, neste momento, entendermos tal expressão, que pode ser tida como:
O ambiente integra-se, realmente, de um conjunto de elementos naturais e culturais, cuja interação constitui e condiciona o meio em que se vive. Daí por que a expressão "meio ambiente" se manifesta mais rica de sentido (com conexão de valores) do que a simples palavra "ambiente". Esta exprime o conjunto de elementos, aquela expressa o resultado da interação desses elementos. O conceito de meio ambiente há de ser, pois, globalizante, abrangente de toda a natureza original e artificial, bem como os bens culturais correlatos, compreendendo, portanto, o solo, a água, o ar, a flor, as belezas naturais, o patrimônio histórico, artístico, turístico, paisagístico e arqueológico. [4]
Deste ensinamento não podemos nos furtar a extrair uma idéia de que a expressão meio ambiente representa uma idéia de integração, de correlação. União dos elementos que constituem o meio em que vivemos, sejam eles naturais, artificiais e culturais, desde de que integrados, propiciam o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas.
Para José Afonso da Silva, o conceito de meio ambiente mostra a existência de três aspectos do meio ambiente, que cabe serem destacados:
I - meio ambiente artificial, constituído pelo espaço urbano construído, consubstanciado no conjunto de edificações (espaço urbano fechado) e dos equipamentos públicos (ruas, praças, áreas verdes, espaços livres em geral: espaço urbano aberto);
II – meio ambiente cultural, integrado pelo patrimônio histórico, artístico, arqueológico, paisagístico, turístico, que, embora artificiais, em regra, como obra do homem, difere do anterior (que também é cultural) pelo sentido de valor especial que adquiriu ou de que impregnou;
III - meio ambiente natural ou físico, constituído pelo solo, a água, o ar atmosférico, aflora, enfim, pela interação dos seres vivos e seu meio, onde se dá a correlação recíproca entre espécies e as relações destas com ambiente físico que ocupam. [5]
As Constituições Brasileiras anteriores à de 1988 nada traziam especificamente sobre a proteção do meio ambiente natural. " A Constituição de 1988 foi, portanto a primeira a tratar deliberadamente da questão ambiental". [6] Podemos assim dizer que "(...) no âmbito do meio ambiente, será na Lei Maior que acharemos o regramento básico, as diretrizes, as linhas gerais." [7]
Com a promulgação da CF-88 de 1988, houve uma inovação, pois até então o meio ambiente era:
[…] objeto de leis esparsas, entre as quais avulta, pela importância, a de nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, veio o Direito Positivo contar com texto moderno e adequado à época. [8]
Tal inovação foi também expressa por José Afonso da Silva:
Pode-se dizer que ela Constituição eminentemente ambientalista. Assumiu o tratamento da matéria em termos amplos e modernos. Traz um capítulo específico sobre o meio ambiente, inserindo no título da ordem social (Cap. VI do Tit. VIII).". [9]
Vladimir Passos de Freitas corrobora da seguinte forma: "na verdade, possuímos um texto constitucional avançado, que coloca o Brasil em posição de vanguarda". [10]
A CF-88 de 1988 em seu Capitulo VI, Título VIII, art. 225 nos traz o seguinte:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e coletividade o dever de defende-lo e preserva-lo para as presentes e futuras gerações. [11]
A CF-88, no art. 225, declara que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Sobre isso José Afonso da Silva escreve:
Veja-se que o objeto do direito de todos não é o meio ambiente em si, não é qualquer meio ambiente. O que é objeto do direito é o meio ambiente qualificado. O direito que todos temos é à qualidade satisfatória, ao equilíbrio ecológico do meio ambiente. Essa qualidade é que se converteu em um bem jurídico. A isso é que a Constituição define como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida. [12]
Pode-se concluir que o bem a ser tutelado não é tanto o meio ambiente, mas sim a qualidade do meio ambiente em função da qualidade de vida. Isto posto, pode-se entender melhor o que representa o meio ambiente.
Como a defesa do meio ambiente segundo a CF/88 no § 3º do art. 225, se dá de forma tríplice (Penal, Administrativa e Civil), a aplicação do Processo Administrativo Ambiental é de suma importância para a preservação do meio ambiente, desta feita passaremos a discorrer a seguir sobre o Direito Administrativo.
1.2 Direito Administrativo
Para podermos tratar de Processo Administrativo Ambiental é fundamental que se tenha como norte o Direito Administrativo, para através deste, buscar argumentos que possam assim fundamentá-lo e compreendê-lo, principalmente no que se refere à defesa do meio ambiente.
Vladimir Passos de Freitas escreve que:
A matéria desenvolve-se a partir da Revolução Francesa. Dela não se cogitava no Império Romano, onde se dava ênfase ao Direito Privado. As normas reguladoras da vida do cidadão diante da sociedade, ou a forma do pagamento dos tributos, eram insuficientes para dar-lhe maior realce. Da mesma forma, na Idade Média, onde as relações entre o senhor feudal e os vassalos não abriam espaço à sua prática. [13]
Após este relato, pode-se concluir que o Direito Administrativo surgiu na prática, com a Revolução Francesa, onde pôde se desenvolver, tendo como características a relação entre o Estado e o cidadão. Tal relação se deu na busca da democratização do poder pelo poder [14].
O conceito de Direito Administrativo para Mário Masagão, "o Direito Administrativo é o conjunto dos princípios que regulam a atividade jurídica do Estado, exceto a judiciária, e a instituição dos meios e órgãos de sua ação geral". [15]
Nos dias atuais, assume a matéria relevância ímpar. A constante intervenção do Estado nas atividades privadas, por mais que se pregue a adoção do liberalismo, é uma necessidade resultante da complexidade da vida moderna. Neste passo, pouco importa o regime político adotado, eis que a presença do Estado é marcante nos mais diversos sistemas de governo. Resultado direto de tal atividade é o crescimento do Direito Administrativo, ora limitando a ação do Estado, de forma a garantir a liberdade e privacidade do cidadão, ora inibindo a conduta deste, frente a interesses sociais que se revelam superiores. [16]
Para Vladimir Passos de Freitas é de suma importância o crescimento do Direito Administrativo para poder gerenciar a ação do Estado e da sociedade, para que sejam garantidos os direito tanto individuais como coletivos. [17]
Realizado este apontamento sobre o Direito Administrativo, é importância para o desenvolvimento do estudo, que relacionemos este Direito ao Direito Ambiental.
1.3 Direito Administrativo e Direito Ambiental
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é fruto da evolução dos direitos e seu conteúdo o identifica como um direito fundamental da pessoa.
Essa normatividade que se forma e se desenvolve em torno do fenômeno ambiental já tem merecido a atenção de doutrinadores que compreendem um trabalho de sua sistematização e de busca de soluções possíveis para os diversos problemas que se apresentam, mas ainda não se fez uma teoria do Direito Ambiental nem o faremos nós aqui. Talvez seja ainda cedo para se discutir sobre sua autonomia, dada a natureza específica do seu objeto – ordenação da qualidade do meio ambiente com vistas a uma boa qualidade de vida – que não se confunde nem mesmo se assemelha com o objeto de outros ramos do Direito. Tem conotações íntimas com o Direito Público, mas, para ser considerado tal, talvez lhe falte um elemento essencial: seu objeto não é pertinente a uma entidade pública, ainda que seja de interesse coletivo. Quem sabe não seja ele um dos mais característicos ramos do nascente conceito de Direito Coletivo, ou talvez seja um novo ramo do Direito Social. [18]
O Direito Ambiental surgiu como ramo do Direito Administrativo, posto que, no enfoque ambiental o Direito Administrativo atuou como regulador das atividades exercidas pelo administrado, verificando sua legalidade, enquanto que o Direito Ambiental passa a dar ênfase ao resultado dessa atividade. Diante da constante adaptação da regra de proteção e da escala de importância do bem jurídico (meio ambiente), a matéria ambiental afastou-se assim, do Direito Administrativo, compondo matéria própria.
Luiz Fernando Coelho definiu Direito Ambiental, como sendo:
Um sistema de normas jurídicas que, estabelecendo limitações ao direito de propriedade e ao direito de exploração econômica dos recursos da natureza, objetivam a preservação do meio ambiente com vistas à melhor qualidade da vida humana. [19]
Para melhor fundamentar o assunto, apresentamos outra conceituação:
O Direito Ambiental (no estágio atual de sua evolução no Brasil) é um conjunto de normas e institutos jurídicos pertencentes a vários ramos do direito, reunidos por sua função instrumental para a disciplina do comportamento humano em relação ao meio ambiente. [20]
A ligação do Direito Ambiental e o Direito Administrativo, principalmente no que concerne a proteção do meio ambiental, é explícita, pois o Direito Administrativo possui relevância ímpar.
A CF-88, ao dispor sobre ao assunto, atribui ao Poder Público e à coletividade o dever de defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado. É a regra do art. 225, caput. O que se desejou foi chamar a responsabilidade não só do Estado, como também dos cidadãos. Se é verdade que o ideal é que a coletividade tenha noção de seu relevante papel em tal atividade, verdade é também que nem todos possuem consciência da importância da questão. Disto resulta que, na realidade, ao Poder Público é que cabe o papel principal na tutela do meio ambiente sadio. De sua ação adequada e responsável deverá resultar, inclusive, efeito pedagógico ao atuar no sentido do fortalecimento da consciência ecológica do povo. [21]
Como base nesses ensinamentos de Vladimir Passos de Freitas, observa-se que, por mais que esteja expresso na CF-88 de 1988, em seu art. 225, caput, o dever do Poder Público e da coletividade em defender o meio ambiente, fica claro que, para que os cidadãos tomem consciência de seu dever, é preciso que o Poder Público reúna esforço no sentido de defender o meio ambiente sadio, para as presentes e futuras gerações, de forma que transpareça a coletividade, não só a defesa em si, mas a necessidade de mantermos o meio ambiente sadio para a conseqüente manutenção da própria vida, criando uma cultura de proteção que se transmita as futuras gerações.
Sobre a interação do Direito Administrativo com o Direito Ambiental, na defesa do meio ambiente, Vladimir passos de Freitas escreve:
Ora, para alcançar tal desiderato o Estado vale-se das normas constitucionais e infraconstitucionais. Quanto às ultimas, estabelece, através da lei e de regras que a completam, a conduta dos que se relacionam com o meio ambiente. Aos infratores, independente das sanções civis e penais, impõe punições administrativas. Esta relação jurídica que se estabelece entre o Estado e o cidadão é regrada pelo Direito Administrativo que se reveste da maior parcela de importância, tantas são as situações por ele reguladas. [22]
Mais uma vez ressaltasse a importância do Direito Administrativo na defesa do meio ambiente. Cabendo atentarmos para os instrumentos do Poder Público na defesa do meio ambiente, tanto na esfera penal, civil e administrativa, tendo este, grande ênfase através do Processo Administrativo Ambiental, objeto deste trabalho.
Após o estudo do Direito Administrativo e Ambiental observa-se a necessidade de aprofundarmos o estudo com a análise dos princípios jurídicos que envolvem o Processo Administrativo Ambiental.
1.4 Princípios jurídicos
A estrutura do Direito está na legislação aplicada ao longo dos anos. No entanto a organização destas regras, se dá através dos princípios, que possibilitam soluções harmônicas com todo o ordenamento. São os princípios que constituem as idéias centrais de um determinado sistema jurídico.
É através da análise dos princípios de qualquer ramo do Direito que visualiza-se de forma genérica o sistema jurídico existente, e assim, implementando a aplicação de suas regras.
Celso Antônio Bandeira de Mello esclarece que princípio é "o mandamento nuclear de um determinado sistema; é o alicerce do sistema jurídico; é aquela disposição fundamental que influência e repercute sobre todas as demais normas do sistema." [23]
Na interpretação do Direito, cabe destaque a influência dos princípios, posto que são considerados, uma norma hierarquicamente superior às demais regras jurídicas do sistema. A aplicação das regras jurídicas deverá estar de forma harmônica aos comandos normativos decorrentes dos princípios.
Assim passaremos a discorrer sobre os princípios do processo administrativo e do Direito Ambiental que estão diretamente relacionados ao Processo Administrativo Ambiental.
1.4.1 Princípios Constitucionais do Processo Administrativo
A CF-88 de 1988 positivou princípios que se aplicam ao processo administrativo. Tais princípios constitucionais estão expressos em especial no art. 5º e 37, dentre outros:
Art. 5º
...
LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ele inerentes.
Aqui se observa que tais princípios dizem respeito ao processo administrativo, bem como as garantias fundamentais aos litigantes deste processo.
Art. 37 – A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e também, ao seguinte:.
Tal ordenamento constitucional regula a atividade administrativa em geral, impondo a obediência aos princípios ali elencados.
A Lei nº 9.784 de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, fixou ainda outros princípios: finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, segurança jurídica e do interesse público.
No Estado de Santa Catarina inexiste lei que regule o processo administrativo em sua administração, assim a Lei nº 9.784/99, deve ser aplicada subsidiariamente.
Passaremos a descrever os princípios a serem observados pelos administradores quando da aplicação do Processo Administrativo Ambiental, objeto desta Monografia.
a) Princípio da Publicidade
O processo administrativo regesse pelo princípio da publicidade, ressalvando-se somente nos casos em que o interesse público ou a honra pessoal determinar tratamento sigiloso, o que não exclui, entretanto, a participação permanente deste na tramitação do processo. Assim ao processo administrativo deve-se dar maior transparência possível.
Cármen Lúcia Antunes Rocha escreve que: "pelo que der ciência ao povo, a dizer, tornar público os atos havidos no desempenho das funções do poder é imperativo do regime político". [24]
A Lei nº 9.784/99 consagra o direito dos administrados em "ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de interessado, ter vistas dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas." [25] (Art. 3º, II)
Segundo Cármen Lúcia Antunes Rocha, ao falar sobre tal princípio: "Processo sigiloso ou sem publicidade é antidemocrático. Mas que isso, em geral não é processo; é um mero ato de força formalizado em palavras sem forma de Direito e sem objetivo de Justiça." (26)
b) Devido Processo Legal
Como já descrito, a CF/88, determina que "ninguém será privado de liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal" (Art. 5º, LIV).
Cármen Lúcia Antunes Rocha, ao escrever sobre o assunto assevera:
O devido processo legal administrativo concerne tanto a forma quanto o conteúdo das decisões administrativas e por ele se garante a certeza tanto do dever público quanto do direito do particular na relação administrativa. [27]
Segundo Cármen Lúcia Antunes Rocha [28], o princípio do devido processo legal, "compreende um conjunto de elementos, garantidores dos direitos fundamentais, tais como o direito à ampla defesa, ao contraditório, ao juízo objetivo, motivado prévio e naturalmente identificado, entre outros".
O Princípio do Contraditório garante que além da oitiva da parte, tudo por ele apresentado no processo, suas provas, argumentos e considerações, sejam levadas em conta pelo julgador, ao ponto que não seja apenas acolhido ao processo, mas sim, a administração faça valer sua efetividade.
Para Cármen Lúcia Antunes Rocha, "o contraditório significa que relação processual forma-se, legitimamente, com a convocação do acusado ao processo, a fim de que se estabeleça o elo entre o quanto alegado contra ele e o que ele venha sobre isso ponderar" [29].
O Princípio da Ampla Defesa também constitui uma decorrência do devido processo legal. Através deste princípio é dado ao administrado o direito de conhecer o quanto se afirma contra seus interesses, de argumentar e arrazoar (ou contra-arrazoar) oportuna e tempestivamente, bem como de ser levado em consideração as razões por ele apresentadas. Para que possa apresentar uma defesa preparada com rigor e eficiência, há de receber o administrado todas as informações quanto se ponha contra ele, devendo desta forma ser intimado e notificado regularmente. A Lei nº 9.784/99, no seu art. 3º, inc. III, consagra como um dos direitos básicos do administrado no processo administrativo, "formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente".
c) Informalismo em favor do administrado
Ou melhor dizer: informalismo em favor do administrado e formalismo para a Administração. A Lei nº 9.784/99 em seu art. 2º, inc. IX, estatui a "adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados".
Tal princípio é uma decorrência do caráter democrático da Administração Pública, propiciando ao administrado o acesso ao processo administrativo. Assim a Administração, através do agente competente deverá levar em consideração, equívocos quanto a letra escrita, analisando as petições e recursos em conformidade com intenção do administrado, a correção quanto equívocos da designação da autoridade ou órgãos destinatários, por fim eliminando fases desnecessárias e tramites supérfluos, no processo administrativo.
A Administração Pública não pode criar obstáculos que impossibilitem ao administrado o direito de defesa ou mesmo de informações a seu favor junto ao órgão público.
d) Princípio da Legalidade
O art. 37, caput, da Carta Magna, preceitua que um dos princípios que regula a atuação da Administração Pública é o da legalidade. A Lei nº 9.784/99, no seu art. 2º, parágrafo único, inc. I e XIII, preceitua que o administrador aja conforme a Lei e o Direito, devendo a interpretação da norma administrativa ser da forma que garanta o atendimento ao cidadão.
Em Hely Lopes Meirelles, encontramos:
o administrador público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da Lei, e às exigências do bem-comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. [30]
Miguel Seabra Fagundes, escreve:
Todas as atividades da Administração Pública são limitadas pela subordinação à ordem jurídica, ou seja, à legalidade. O procedimento administrativo não tem existência jurídica se lhe falta, como fonte primária, um texto de lei. Mas não basta que tenha sempre por fonte a lei. É preciso, ainda, que se exerça segundo a orientação dela e dentro dos limites nela traçados. [31]
Com base nisto, todos os atos da Administração Pública deverão estar pautados dentro da legalidade, tendo uma norma que o regule, não passando o seus limites.
e) Princípio da Finalidade
Tal princípio obriga que todo ato administrativo seja praticado com a finalidade pública [32]. Ficando proibido o administrador procurar outro fim, ou na pior das hipóteses em seu próprio interesse ou de terceiros.
José Olindo Gil Barbosa escreve que "o administrador público, ao agir em desacordo a este princípio, estará cometendo desvio de conduta, vindo a cometer uma das modalidades de abuso de poder" (33).
f) Princípio da Motivação
Este princípio encontra embasamento no art. 93, inc. IX, da CF/88, onde prevê que todos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário serão públicos, e fundamentadas todas as decisões, sob pena de nulidade. Alei nº 9.784/99, consagra tal princípio no art. 2º, inc. VII, bem como, no Capítulo XII, específico sobre a motivação, onde preceitua que a decisão do administrador deverá ter a indicação dos pressupostos de fato e de direito que a determinarem, como também os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e fundamentos jurídicos. [34]
Cármen Lúcia Antunes Rocha lesiona que:
É a fundamentação do ato decisório que torna possível ao interessado submeter-se a ele, ciente de que se acha resguardada, de qualquer forma, a segurança jurídica e, ainda, se permitindo que ele aceite o conteúdo do ato e a aplicação do Direito ao caso em que figura como parte. [35]
Reporto-me novamente aos ensinamentos de Cármen Lúcia Antunes Rocha:
Note-se que fundamentação do ato decisório emitido no processo há que ser suficiente, quer dizer, que ela seja clara e que o enunciado contenha os elementos que demonstrem a correlação
lógico-jurídica necessária entre os fatos apurados e a decisão proferida. [36]
A simples remissão à lei ou a cláusula ou ao dispositivo de norma jurídica sem a explicitação da relação da lógica-normativa aos fatos que conduzem ao julgamento, não cumpre de forma suficiente o princípio da motivação.
g) Princípio do Interesse Público
Em um Estado Democrático de Direito, o interesse público é a base do processo administrativo, posto que a autoridade administrativa vai buscar através deste, elucidar os fatos que o iniciaram, respeitando o princípio da impessoalidade e o da finalidade dos atos, assim vedando a promoção pessoal de agentes ou autoridades.
Uma vez que a essência do Estado Democrático é a supremacia do interesse público sobre o interesse privado, é a aplicação deste princípio em todos os seus atos que o qualifica e lhe dá a identidade própria. [37]
h) Princípio da Proporcionalidade e Razoabilidade
O art. 37 da Carta Magna de 1988, trás em si, os princípios constitucionais da Administração Pública, mas, no entanto tais princípios não se encontram compactados neste único artigo. A CF/88, trouxe inúmeros dispositivos que resguardam a sociedade, assim o princípio da razoabilidade ou da proporcionalidade possui registro nesta. [38]
Este princípio exprime a relação de coerência entre o fato e o desempenho concreto da Administração Pública.
A Lei nº 9.784/99 consagra no art. 2º, inc VI, este importante princípio processual e administrativo, determinando, no processo, como em qualquer atividade administrativa, uma "adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do público".
i) Princípio da Segurança Jurídica
Este princípio exerce papel especial na efetivação real dos fundamentos do Estado Democrático de Direito, tornando viável a relação harmoniosa dos fatos e efeitos deles adivinhos. Pois é através da Segurança Jurídica que o administrado tem a certeza da aplicação correta dos valores e princípios jurídicos.
Neyton Fantini Junior [39], ao tecer comentários sobre a projeção constitucional da segurança jurídica e sua interpretação constitucional, ao enumerar os seis principais pontos norteadores da segurança jurídica na CF-88 escreve que:
à luz de interpretação sistemática, permite-se condensar princípios inseridos no ordenamento constitucional e nele projetados, permeando-lhe de juridicidade, para a necessária compreensão e a realização factual dos fundamentos e dos objetivos do Estado Democrático de Direito, sintetizando-os, por assim dizer, em seis pontos cardeais:
a) devido processo legal, materializador da garantia de que ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal (CF, art. 5º, LIV);
b) inafastabilidade do controle jurisdicional, concretizador da garantia de que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito (CF, art. 5º, XXXV);
c) preservação do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da autoridade da coisa julgada frente a legislação superveniente, garantia assecuratória da estabilidade das relações sociais, mediante projeção prática do conhecimento antecipado e reflexivo dos atos, fatos e conseqüências por eles desencadeadas, à luz do critério de previsibilidade (CF, art. 5º, XXXVI);
d) valorização do trabalho humano, livre iniciativa e função social da propriedade como fundamentos da ordem econômica, concretizando garantia do exercício regular de direitos e assegurando eliminação de práticas abusivas tendentes à sua neutralização ou ao seu desvirtuamento (CF, art. 170);
e) limitação do poder de tributar, mediante vinculação à legalidade estrita, proibição expressa de utilização de efeito confiscatório do tributo e incondicionais observância e respeito à capacidade contributiva, materializando a garantia de que o poder de tributar não engloba o poder de destruir (CF, art. 150);
f) submissão dos Poderes Públicos às pautas de atuação funcional materializadas nos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, aos quais agregam-se, por decorrência implícita, os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e motivação dos atos, todos assecuratórios de que em todos os níveis e setores da Administração Pública haverá governo das leis e não governo dos homens, marcado pela transparência e adequação entre os meios e os fins (CF, art. 37).
j) Princípio da Eficiência
Os princípios constitucionais que norteiam a Administração Pública foram acolhidos pela Emenda Constitucional nº 19/1998, com o acréscimo do princípio da eficiência.
José Olindo Gil Barbosa, escreve:
Pelo princípio da Eficiência, nos termos da CF-88, fica o administrador público obrigado a operar como dirigente, como empresário, objetivando retirar de seus recursos que sejam disponíveis o máximo do que deles pode ser alcançado, implicando, necessariamente, na forma de um novo cenário ara os gestores da coisa pública. [40]
Através deste princípio se busca reduzir os gastos públicos, pelo qual o administrador pauta suas atitudes na economia e legalidade, buscando assim legitimar os gastos públicos.
Após esta breve análise dos princípios do Processo Administrativo, passaremos a discorrer sobre os princípios do Direito Ambiental, princípios estes fundamentais para a formulação do Processo Administrativo Ambiental.
1.4.2 Princípios do Direito Ambiental
As regras jurídicas que constituem o Direito Ambiental são, em sua maioria, de natureza pública. Como suas normas estão espalhadas em diversas leis elaboradas ao longo dos anos e por se tratar de uma matéria multidisciplinar, é através de seus princípios que ocorre a organização destas normas, tornando possível a aplicação do Direito, objetivando soluções harmônicas com todo o ordenamento.
Quando da aplicação das normas ambientais pela Administração Pública, seus agentes, deverão além de observar os princípios do Direito Ambiental, também os princípios do Direito Público e Administrativo.
Os princípios do Direito Ambiental Brasileiro, encontram-se na CF/88, na Lei nº 6.938/81 que Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências, e de forma implícita nas Declarações Internacionais, como na da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente de 1972 – Conferência de Estocomo e a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992 – Rio 92 e ainda ao longo da doutrina, assim passaremos a discorrer sobre estes importantes princípios.
a) Princípio da Supremacia do Interesse Público na Proteção ao Meio Ambiente
No ordenamento jurídico brasileiro, tal princípio encontra fundamento na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, onde considera o meio ambiente como patrimônio público, "considerando o meio ambiente como patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo,..." (art. 2º, inc. I) e também na Carta Magna, no art. 225, caput, que se refere ao meio ambiente como "...bem de comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo ao Poder Público e a coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presente e futuras gerações."
Por considerar a proteção ao meio ambiente um interesse público, tal princípio pressupõem que interesses da coletividade são superiores aos interesses particulares, ainda que legítimos.
b) Princípio da Indisponibilidade do Meio Ambiente
Por ser considerado o meio ambiente, um bem de uso comum do povo, portanto da coletividade, não pode desta forma, ser integrado ao patrimônio disponível do Estado e principalmente do particular, estando assim, para estes sempre indisponível.
Esta indisponibilidade se fundamenta no dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações, como determina o art. 225, caput, da CF/88.
Assim as gerações devem utilizar naturais de acordo com os critérios estabelecidos em lei, de tal forma que possa transmitir esse patrimônio ambiental às futuras gerações.
c) Princípio da Intervenção Estatal Obrigatória na Defesa do Meio Ambiente
Este princípio decorre do princípio 17 da Conferência de Estocomo "deve ser confiado às instituições nacionais competentes a tarefa de planejar, administrar ou controlar a utilização dos recursos ambientais dos estados, com o fim melhorar a qualidade do meio ambiente" e do art. 225, caput, da CF-88 de 1988, "[…] impondo-se ao Poder Público e a coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presente e futuras gerações."
O Poder Público, deverá adotar políticas públicas para cumprir este dever de atuar na defesa do meio ambiente, no âmbito administrativo, legislativo e judiciário.
Considerando a indisponibilidade do meio ambiente e poder-dever do Estado em atuar na defesa do meio ambiente, os órgãos públicos viabilizarão suas ações através do poder de polícia, ou seja, se sua possibilidade de limitar o exercício de direitos individuais, que vão ao encontro ao bem estar da coletividade.
d) Princípio da Informação e Participação Popular na Proteção do Meio Ambiente
Este princípio emana do princípio 10 da Declaração Rio-92, e através dele é garantido ao cidadão o direito pleno de participação das políticas públicas ambientais.
O direito a informação está previsto no art. 5º, inc. XXXIII da CF/88 e também na Lei nº 6.938/81 que estabelece que pessoas legitimamente interessadas poderão requerer informações dos órgãos ambientais. Com exceção a informações cujo sigilo seja essencial à defesa do meio ambiente e do Estado, e as sujeitas ao regime de segredo industrial.
Este princípio possui papel especial na formação de opinião pública na defesa do meio ambiente, possibilitando a sua participação nas políticas públicas, bem como requerer do Estado, administrativo e judiciário, informações ou medidas de proteção do meio ambiente.
