1. INTRODUÇÃO
O objetivo deste artigo é expor e analisar os aspectos da presença brasileira na Missão de Estabilização das Nações Unidas no Haiti, entre 2004 e 2011, e atualmente em Outubro de 2016. Nessa perspectiva, este trabalho busca identificar quais foram os aspectos políticos e econômicos da política externa que influenciaram o Brasil, entre 2004 e 2011, a aprovar, participar e liderar a Intervenção Humanitária no Haiti (MINUSTAH).
A despeito de várias iniciativas diplomáticas do Mercado Comum e Comunidade do Caribe (CARICOM) e da OEA, uma rebelião armada eclodiu em fevereiro de 2004 na cidade de Gonaives, espalhando-se rapidamente pelo país. Na iminência das forças rebeldes entrarem na capital, Porto Príncipe, na manhã de 29 de fevereiro de 2004, o Presidente Aristide partiu para o exílio na República Centro Africana em aeronave norte-americana. Sua renúncia se deu em meio a amplas denúncias de corrupção.
O então Primeiro-Ministro Yvon Neptune tomou a iniciativa de implementar uma variante de um pIano proposto pela CARICOM para a instalação de um Governo Transitório. Assumiu o cargo de Presidente o então Presidente da Corte Suprema de Justiça, Boniface Alexandre. Na noite de 29 de fevereiro, o Representante Permanente do Haiti junto às Nações Unidas submeteu ao Conselho de Segurança cópia da carta de renúncia de Aristide e um pedido de assistência ao país. Na mesma noite foi aprovada, pelo CS da ONU, a Resolução 1529 (2004), que autorizou tropas estrangeiras a entrarem em território haitiano, amparadas no Capitulo VII da Carta das Nações Unidas, por um período máximo de 3 (três) meses. Foi então organizada a Força Interina Multinacional (MIF), liderada pelos Estados Unidos da América (EUA) e integrada também por militares de Canadá, França e Chile. A MIF era composta por cerca de 3.400 (três mil e quatrocentos) militares, dos quais 1.800 (mil e oitocentos) norte-americanos, 800 (oitocentos) franceses, 460 (quatrocentos e sessenta) canadenses e 340 (trezentos e quarenta) chilenos. A MIF se deslocou prontamente para o Haiti e, em lá chegando, restabeleceu a ordem e permitiu a posse do Governo Provisório, com o apoio do empresariado local e dos governos dos países interventores.
O Brasil, por sua importância estratégica na America Latina, foi convidado a liderar o contingente militar da MINUSTAH. Após estudar o pedido, o Governo brasileiro decidiu optar pela participação e, em junho de 2004, despachou seu primeiro contingente para o país caribenho, integrado por 1200 (mil e duzentos) homens, para um período inicial de 6 (seis) meses. lndicou também o comandante militar da missão, General-de-Divisão Augusto Heleno Ribeiro Pereira, que passou a comandar o Contingente Militar, integrado por militares de 12 (doze) países, totalizando um efetivo de 6700 (seis mil e setecentos) homens.
O Brasil encontra-se, atualmente, com seu 24° contingente operando no Haiti e a missão tem significado uma oportunidade de emprego real da tropa em assistência humanitária internacional e operações urbanas, com a utilização de material moderno e com o desenvolvimento de doutrina própria para combate nesse tipo de ambiente. Tudo isso tem motivado e renovado o ânimo dos militares que participam da missão, inclusive com oportunidades de colocar em prática os ensinamentos no Brasil, nas Operações de Garantia da Lei e da Ordem, que passaram pelos conjuntos de favelas do Complexo do Alemão e Complexo da Maré no Rio de Janeiro - RJ.
O Haiti passou sérios revezes em relação à crise interna, com dificuldades no fornecimento de alimentos, falta de saneamento básico, desemprego e grande devastação provocada pelo furação de 2008, que deixou milhares de haitianos desabrigados. Aliado a estes fatos, em 12 de janeiro de 2010, ocorreu um terremoto de magnitude 7 na escala Richter.
O terremoto de proporções catastróficas trouxe caos ao país caribenho que já enfrentava dificuldades na busca da paz social. Foi um grande desafio para as tropas de Operações de Paz, principalmente para o Brasil, líder da MINUSTAH e representado por um Batalhão de Infantaria de Força de Paz.
Neste contexto, houve uma rápida resposta brasileira à solicitação da ONU, aumentando o contingente brasileiro e contribuindo no esforço da comunidade internacional na assistência humanitária ao povo haitiano. Essa política trouxe diversos questionamentos e a possibilidade de formular o problema deste trabalho1 : em que medida a participação das Forças Armadas brasileiras foi importante nas ações de assistência humanitária no Haiti pós- terremoto 2010 e qual o impacto na política externa brasileira.
Em 2016 um furacão com proporções dantescas voltou a devastar a costa do País, e novamente houve uma rápida resposta brasileira, o general Ajax Porto Pinheiro, comandante das tropas internacionais da ONU na missão de paz no Haiti (Minustah), deslocou o comando do Brasil e cerca de 330 soldados brasileiros, cuja base é a capital, Porto Príncipe, para as cidades mais destruídas pelo furacão Matthew, que deixou até o momento mais de 800 mortos, segundo as autoridades locais ouvidas pela agência Reuters. Para Pinheiro, o número de mortes ainda deve aumentar, e passar de mil.
2. CAPÍTULO HAITI: DA CRISE À MINUSTAH (2004):
2.1. A RESPONSABILIDADE DE PROTEGER
A responsabilidade de proteger é resultado do desenvolvimento do regime do Direito Internacional dos Direitos Humanos. Afinal, o fim da Guerra Fria e as várias crises humanitárias influenciaram diretamente a discussão relativa às intervenções humanitárias. Sendo assim, houve necessidade de se debater a cerca do conceito de soberania e de proteção internacional dos Direitos Humanos. Fato é que, em 1999, o ex secretário Geral da Organização das Nações Unidas (ONU), Kofi Annan, solicitou a comunidade internacional um consenso acerca das violações dos Direitos Humanos e das leis humanitárias. (JUBILUT, 2005: 03)
A criação da doutrina da Responsabilidade de Proteger surge a partir de questões levantadas acerca da soberania do Estado e dos problemas relativos à legalidade e à legitimidade das intervenções humanitárias. Sendo assim, Kofi Annan, Secretário Geral da ONU, solicitou aos Estados em diversos momentos uma resposta rápida para as sistemáticas violações de Direitos Humanos.
A responsabilidade de proteger ganhou força na comunidade internacional após as frequentes violações de direitos humanos pós Guerra-fria. Tornou-se uma realidade e está diretamente relacionada às intervenções humanitárias, pois, questiona a responsabilidade do Estado em proteger as pessoas; em caso de ausência do Estado, a função da comunidade internacional, ou seja, a responsabilidade internacional em proteger; por fim, debate-se sobre a real intenção da intervenção humanitária. (THOUVENIN, 2008:27)
3. ASPECTOS LEGAIS RELATIVOS À PARTICIPAÇÃO DAS FORÇAS ARMADAS BRASILEIRAS NA MINUSTAH E O PROCESSO DECISÓRIO PARA O AUMENTO DO EFETIVO DE TROPA PÓS – TERREMOTO
O propósito deste capítulo é discutir os aspectos legais relativos à participação das Forças Armadas brasileiras na MINUSTAH. Inicialmente, serão abordadas algumas peculiaridades das operações de manutenção da paz e as especificidades jurídicas da missão brasileira no Haiti. Posteriormente, serão descritas as fases do processo decisório de alto nível que culminou com o aumento de tropas no Haiti, pós- terremoto.
3.1. AS OPERAÇÕES DE MANUTENÇÃO DA PAZ (OMP) SOB A ÉGIDE DA ONU
De acordo com a classificação proposta por Boutros-Ghali, em seu documento “Uma Agenda para a Paz”, a ONU considera Peace-Keeping (Manutenção da Paz) um dos instrumentos apropriados para a prevenção ou solução dos conflitos internacionais. Portanto, trata-se da presença da ONU na área de conflito, normalmente envolvendo pessoal civil e militar, com o consentimento das partes em litígio, a fim de implementar ou monitorar a implementação de acordos relacionados ao conflito e sua solução, ou para assegurar o provimento de ajuda humanitária.
O que tipifica inequivocamente uma operação de manutenção de paz é o consentimento, das principais partes em conflito para a sua realização. Atualmente as operações de manutenção da paz apresentam as seguintes características:
- normalmente ocorrem como resposta a conflitos intra-estatais, ao invés de interestatais;
- contemplam variadas tarefas, de cunho militar, civil e humanitário;
- têm composição variada, com elementos organizacionais militares e civis;
- seu mandato é reajustado ao longo do tempo; e
- desenvolvem-se em ambiente multipolar, não somente em relação às organizações participantes da missão, como também pela presença de beligerantes não-estatais (milícias, bandos, tribos e outros).
Desse modo, as “tarefas básicas de uma OMP são: criar um ambiente seguro e estável, facilitar o processo político e assegurar as atividades das Nações Unidas e outros atores.
Não existe uma organização padrão para as missões de manutenção da paz. O chefe de toda a missão será o Representante Especial do Secretário-Geral da ONU (Special Representative of the Secretary-General – SRSG), que se reporta diretamente ao Secretário-Geral. Normalmente, serão criados componentes em correspondência às diversas vertentes que a missão possuir (militar, de observação militar, humanitário, eleitoral, político e outros).
Além daqueles, a missão também deverá contar com um componente administrativo dirigido por um Chief Administrative Officer (CAO), que proporcionará todo o apoio logístico, financeiro e administrativo aos demais componentes. O componente militar, normalmente multinacional, será comandado por um Force Commander (FC). Se houver um componente de observadores militares, ele será comandado por um Chief Military Observer (CMO), podendo estar o CMO subordinado ao FC ou ao SRSG. Também é muito comum a constituição de um componente de polícia , conhecido como CIVPOL.
Atualmente, a ONU está muito bem estruturada para organizar e controlar as operações de manutenção da paz, tanto em termos institucionais quanto organizacionais. Ela conta com o Departamento de Operações de Manutenção da Paz (Department of Peacekeeping Operations – DPKO), que exerce efetivo controle sobre o transcurso da missão, em todas as suas vertentes. Este controle se estende desde o acompanhamento do cumprimento das tarefas atribuídas aos diversos componentes até os mínimos detalhes logísticos e administrativos.
3.2. LEGISLAÇÕES BRASILEIRAS PARA AS OPERAÇÕES DE PAZ.
No seu preâmbulo, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 identifica como fundamento da sociedade brasileira “a harmonia social comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias” e cita, no seu Art. 4º, os princípios que regem suas relações internacionais, dentre eles: “II - prevalência dos direitos 18 humanos; III - autodeterminação dos povos; IV – não-intervenção; Vigualdade entre os Estados; VI - defesa da paz; VII - solução pacífica dos conflitos; [...] IX – cooperação entre os povos para o progresso da humanidade”.
A Política de Defesa Nacional, aprovada pelo Decreto nº 5.484, de 30 junho de 2005, busca interpretar a Constituição prevendo que o Brasil atuará na comunidade internacional sob a égide de organismos multilaterais, respeitando os princípios constitucionais e participará de operações de paz, visando a contribuir para a paz e a segurança internacionais. Traça como objetivo a contribuição para a manutenção da paz e da segurança internacionais (BRASIL, 2005, p. 14), orientando intensificar a participação em ações humanitárias e em missões de paz sob a égide de organismos multilaterais, visando ampliar a projeção do país e reafirmar seu compromisso com a defesa da paz e com a cooperação entre os povos (BRASIL, 2005, p. 17). Indica, também, diretriz estratégica de participar de missões de paz e ações humanitárias, de acordo com os interesses nacionais (BRASIL, 2005, p. 21).
A Estratégia Nacional de Defesa, aprovada pelo Decreto nº 6.703, de 18 dez 2008, prevê como diretriz “preparar as Forças Armadas para desempenharem responsabilidades crescentes em operações de manutenção da paz”.
A atuação das Forças Armadas Brasileiras em OMP encontra amparo legal nos documentos já citados e sua forma é dada na Lei Complementar nº 97, de 9 jun[199]9 (BRASIL, 1999), que dispõe sobre a organização, preparo e emprego das Forças. Atribui ao Estado-Maior de Defesa (Art. 11) competência para elaborar o planejamento do emprego combinado das Forças Armadas e assessorar o Ministro de Estado da Defesa na atuação de forças brasileiras em operações de paz.
A lei nº 2.953, de 17 nov 1956 (BRASIL, 1956), fixa normas para remessa de tropas brasileiras para o exterior. Esta Lei determina, por exemplo, que o envio de tropas brasileiras ao exterior depende de aprovação do Congresso Nacional, mesmo quando se refere a obrigações assumidas pelo Brasil como membro de organizações internacionais.
O MD, criado pela Emenda Constitucional nº 23, de 02 set 1999, passou, nesta data, exercer o controle do envio de tropas e militares para missões de paz.
No anexo III do Regimento interno do Estado-Maior de Defesa (EMD) da Portaria Normativa nº 1.672/MD, ficou estabelecido no Art. 1º as seguintes competências para o EMD:
I – formular a doutrina e o planejamento do emprego combinado das Forças Armadas; [...]
VII – propor diretrizes para a atuação das Forças Armadas em operações de manutenção da paz, bem como acompanhá-las no nível político-estratégico. O emprego de tropa das Forças Armadas em OMP é tratado pelo EMD.
O emprego de observadores, oficiais de ligação, oficiais de estadomaior e até comandantes da Força de Paz, como os Force Commander, em OMP, conhecidas na ONU como missões individuais, é tratado pelo Departamento de Assuntos Internacionais/ Secretaria de Política e Estratégia e Assuntos Internacionais (DAI/SPEAI).
Quanto à designação e ao preparo de todos os elementos, sejam missões individuais ou coletivas, a seleção é feita em regime de voluntariado e o adestramento corre por conta de cada Força Armada, conforme preconiza o Art. 13. da Lei Complementar nº 97, de 9 jun 1999 (BRASIL, 1999).
3.3. LEGISLAÇAO INTERNACIONAL AOS CONTINGENTES MILITARES BRASILEIROS NO HAITI
A Carta, assinada em São Francisco (EUA) no dia 26 de junho de 1945, é o documento base para todos os trabalhos das Nações Unidas, que foram fundadas para “salvar sucessivas gerações do flagelo da guerra” (UNITED NATIONS, 2008, p. 13).
As atividades da ONU relacionadas à manutenção da paz, embora não explicitamente previsto na Carta, evoluíram para uma das principais ferramentas utilizadas pela Organização para alcançar este objetivo.
A Carta confere ao Conselho de Segurança da ONU (CSNU) a responsabilidade principal pela manutenção da paz e da segurança internacionais. Para cumprir o seu papel, o CS pode tomar uma série de medidas, que incluem o estabelecimento de uma OMP, com base legal nos capítulos VI, VII e VIII.
Enquanto o capítulo VI trata da “Solução Pacífica de Controvérsias”, o capítulo VII dispõe sobre as “Ações com respeito à Ameaça à Paz, Ruptura da Paz e Atos de Agressão”. O capítulo VIII prevê o envolvimento de organizações regionais na manutenção da paz e da segurança internacionais, desde que as atividades desenvolvidas sejam coerentes com os propósitos e princípios delineados na Carta (UNITED NATIONS, 2008, p. 13).
As OMP não estão previstas na Carta. Contudo, o CS considera o assunto como sendo um capítulo seis e meio, sintomaticamente colocado entre o capítulo VI e o VII, que prevê a utilização de meios mais coercitivos, tais como o recurso, em extremo, de forças militares.
As OMP são referendadas pelo CSNU, que decide o mandato, a composição da força que será enviada para o terreno e o orçamento da operação. As Nações Unidas não possuem um exército próprio, sendo os Estados que fornecem os contingentes necessários à operação. A direção política e executiva da operação no terreno cabe ao DPKO, subordinado ao Secretário Geral.
O tempo necessário para constituir uma missão pode variar, sobretudo, consoante a vontade política dos Estados em contribuírem com tropas. É importante ressaltar que uma resolução do CSNU que dê início a uma operação de paz com respaldo no Capítulo VII da Carta das Nações Unidas não a transforma automaticamente em uma imposição da paz. É certo que todas as operações de imposição da paz são amparadas pelo referido capítulo, porém tem sido observada uma tendência, por parte do CSNU, de amparar as operações de manutenção da paz também nesse mesmo capítulo, particularmente nas missões em que exista um risco mais elevado para a força de paz.
Assim procedendo, o CSNU garantiu ao contingente militar brasileiro no Haiti, pertencente à MINUSTAH, por intermédio da Resolução nº 1542 (2004), o pleno exercício do direito de autodefesa e, também, um poder coercitivo ampliado, de forma a favorecer o cumprimento do mandato contido na resolução.
Além da referida Resolução, o componente militar brasileiro está amparado por um arcabouço legal, sem o qual o Brasil e a própria ONU poderiam ser alvo de processos judiciais das mais diversas naturezas. Este arcabouço é constituído por um conjunto de documentos, dentre os quais se destacam os que serão descritos a seguir.
4. PERSPECTIVAS PARA POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA DECORRENTE DA PARTICIPAÇÃO DAS FORÇAS ARMADAS BRASILEIRAS NO HAITI
Este capítulo tem por objetivo apresentar algumas ideias relacionadas aos possíveis efeitos da participação das Forças Armadas no Haiti sobre a política externa brasileira, em especial as oportunidades advindas de emprego do Poder Militar naquele país.
Para tanto, inicialmente apresentar-se-á uma breve síntese histórica da política externa brasileira, sob o víeis de assistência humanitária internacional, seguida de algumas perspectivas para a política externa brasileira, a saber: possibilidade de obtenção da liderança regional; valorização do multilateralismo e respeito ao Direito Internacional; contribuição para a Elevação do Brasil a Categoria de Membro Permanente do Conselho de Segurança da ONU; e aumento da participação brasileira em missões de Paz ou de ajuda humanitária internacional.
4.1. SÍNTESE HISTÓRICA
A política externa brasileira, ao longo do tempo, tem passado por distintas fases, devido a alternância de seus Objetivos Nacionais a serem alcançados ou preservados em decorrência da interação com outros Estados. No período do Império e nos primeiros anos da República, a prioridade foi à fixação das fronteiras, mediante o uso intensivo do princípio de uti possidetis. A conclusão deste processo, com solução pela via pacífica das controvérsias, na primeira década do século XX, é atribuída a José Maria da Silva Paranhos, o Barão de Rio de Branco, considerado o patrono da diplomacia brasileira.
Vencida essa etapa, o caminho trilhado foi o da paulatina integração regional, com vistas ao abrandamento de potenciais rivalidades e, principalmente, ao desenvolvimento econômico do espaço nacional consolidado. A América do Sul passou, pois, a constituir um espaço pacificado e a via natural para a inserção do país no meio internacional.
A partir da década de 1990, em decorrência do fim da Guerra Fria, o sistema internacional sofreu mudanças em sua dinâmica de funcionamento que podem ser percebidas através do fortalecimento do multilateralismo e das organizações internacionais, principalmente das Nações Unidas.
No final do século XX, as constantes violações dos Direitos Humanos passaram a se relacionar com os conceitos de ameaça à paz e à segurança internacionais. Neste momento, quando a proteção destes direitos passa a não ser de domínio exclusivo dos Estados, as resoluções do Conselho de Segurança e da Assembléia Geral contribuíram para a formação de um Direito Internacional consuetudinário: o direito de assistência humanitária, que consiste em “um direito subjetivo que as Organizações Não Governamentais, Organizações internacionais e Estados Estrangeiros possuem de prestar assistência humanitária às vítimas de violações de conflitos internos, catástrofes humanitárias e naturais” (SANTOS, 2009, p.13).
4.2. CONTRIBUIÇÃO PARA A ELEVAÇÃO DO BRASIL A CATEGORIA DE MEMBRO PERMANENTE DO CONSELHO DE SEGURANÇA DA ONU.
Nas últimas décadas, já foram realizadas inúmeras discussões internacionais a respeito da necessidade de se fazer uma reforma no Conselho de Segurança da ONU. E o Brasil, juntamente com a Alemanha, a Índia e o Japão compõe um grupo, hoje denominado G-4, que pleiteia a ampliação do CS, com a proposta de inclusão de seis novos membros permanentes – os quatro postulantes mais dois países africanos – e quatro não-permanentes.
O fato de o Brasil ter participado da construção da ONU, ter sido o país que mais esteve presente no assento não-permanente do Conselho de Segurança, depois do Japão, a atual projeção internacional, como membro dos BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul, países que se destacam no cenário mundial pelo rápido crescimento das suas economias em desenvolvimento) e seu papel de mediador internacional, caracterizam alguns argumentos que poderão ser aproveitados pela diplomacia brasileira para pleitear um assento permanente no CSNU.
A participação em operações de manutenção da paz ou em assistência humanitária internacional não credencia nenhum país a ascender à condição de membro permanente do CSNU, particularmente se não dispor de forte Poder Nacional com destacada Expressão Militar. Contudo, o Brasil poderá se utilizar dos resultados positivos da missão no Haiti, para impulsionar o esforço diplomático em prol daquele objetivo de governo.