Vinculação das receitas e despesas dos conselhos de fiscalização profissional ao orçamento da União

SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Contexto Histórico dos Conselhos de Fiscalização. 3. Natureza Jurídica dos Conselhos de Fiscalização Profissional. 4. Receitas dos Conselhos de Fiscalização Profissional. 5. Despesas dos Conselhos de Fiscalização Profissional. 6. Impacto das Receitas e Despesas no Orçamento da União. 7. Conclusão. 8. Referências

RESUMO: Este trabalho acadêmico tem como objetivo explanar os benefícios que a vinculação das receitas e despesas dos Conselhos de Fiscalização vem trazer a União, bem como acabar com o imbróglio da auto-regulação destas Autarquias na Administração Pública Federal. Ressalta-se que as dúvidas pertinentes ainclusão destes tributos ao erário público vem da falácia dos gestores em afirmar que os Conselhos de Fiscalização não estão vinculadas a qualquer Ministério ou órgão da Administração Pública; não se inserem na estrutura organizacional do Poder Executivo Federal estabelecida nas Leis nº 9.649/98 e 10.683/03; não têm suas receitas e despesas inseridas na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária da União; não recebem qualquer auxílio ou subvenção da União; os dirigentes são eleitos dentre os seus membros e, portanto, sem interferência da Administração Pública; seus servidores são contratados pelo regime celetista e não estatutário. O Supremo Tribunal Federal vem reiteradamente afirmando que estas entidades são Autarquias Públicas integrante da Administração Pública Federal Indireta.

Palavras-chave: Arrecadação, conselhos, anuidades, receita.

1. INTRODUÇÃO

O presente estudo acadêmico tem como objetivo explanar os benefícios que a vinculação das receitas e despesas dos Conselhos de Fiscalização vem trazer a União.

Os Conselhos de Fiscalização Profissional são autarquias federais, cujas atribuições estão definidas em suas respectivas leis de criação para desenvolverem atividades típicas de Estado. Entretanto, no momento, estes conselhos estão funcionando com insegurança jurídica, pois foram criados, em sua grande maioria com apoio em constituições anteriores, tendo por base, natureza de associações privadas, portanto, organizadas pela própria categoria profissional com objetivo de não integrar a estrutura do estado. Desde a promulgação da atual carta magna tem-se gerado debates no meio jurídico e político sobre a natureza jurídica destes entes, considerados por uns Autarquias e por outros, Autarquias sui-generis.

Para solucionar a confusão da identidade jurídica dos conselhos profissionais e resolver esta confusão da delegação de poderes estatais a entidades privadas, a Lei nº 9.649, de 1998, tentou resgatar a delegação anterior à Constituição de 1988, dispondo em seu art. 58 que os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas seriam exercidos em caráter privado, por delegação do poder público, mediante autorização legislativa.Contudo quase todos os parágrafos deste artigo foram declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal – STF, pois o entendimento é que "a interpretação conjugada dos artigos 5°, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da Constituição Federal, leva à conclusão, no sentido da indelegabilidade, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e de punir, no que concerne ao exercício de atividades profissionais regulamentadas".

De fato, na constituição de 1937, em seu art. 138 autorizava a delegação de "funções de poder público" a "entidades sindicais e associações profissionais". Esta autorização constou, no art. 159 da Constituição de 1946, de forma mais detalhada, no art. 166 da Constituição de 1967. Sendo assim está implícita a constatação de que no atual marco constitucional a supressão de dispositivo que autorizava este tipo de delegação.

A decisão da Suprema Corte que declarou inconstitucional o art. 58 da Lei 9.649, de 1998 não resolveu todas as questões pertinentes aos conselhos de fiscalização, pois se de um lado fixou o entendimento da natureza de Autarquia destes Conselhos, porém de outro tumultuou todo o funcionamento destes entes, pelo seguinte: não estão sujeitas à tutela ou supervisão ministerial; não estão vinculadas a qualquer Ministério ou órgão da Administração Pública; não se inserem na estrutura organizacional do Poder Executivo Federal estabelecida nas Leis nº 9.649/98 e 10.683/03; não têm suas receitas e despesas inseridas na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária da União; não recebem qualquer auxílio ou subvenção da União; são eleitos dentre os seus membros e, portanto, sem interferência da Administração Pública; seus servidores são contratados pelo regime celetista e não estatutário.

Buscaremos por meio deste artigo, apresentar alternativas de como se resolver este imbróglio, de forma a estatizar os Conselhos de Fiscalização revogando as leis que os instituiu, reorganizando as formas de regulação estatal do exercício das profissões, integrando-as no seio da administração direta ou autárquica e vinculando suas receitas e despesas ao Orçamento da União.

1. CONTEXTO HISTÓRICO DOS CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO

A história dos conselhos de fiscalização profissional começa na década de 30, com a criação da Ordem dos Advogados do Brasil por força do Decreto 19.408/30.A delegação de funções públicas para associações e sindicatos foi autorizada no art. 138 da constituição de 1937, conforme citação:

Art. 138: “A associação profissional ou sindical é livre. Somente, porém, o sindicato regularmente reconhecido pelo Estado tem o direito de representação legal dos que participarem da categoria de produção para que foi constituído, e de defender-lhes os direitos perante o Estado e as outras associações profissionais, estipular contratos coletivos de trabalho obrigatórios para todos os seus associados, impor-lhes contribuições e exercer em relação a eles funções delegadas de Poder Público”

Como pode se vê esta delegação ficou mais explícita na constituição de 1967, conforme o art. 159:

Art 159 - É livre a associação profissional ou sindical; a sua constituição, a representação legal nas convenções coletivas de trabalho e o exercício de funções delegadas de Poder Público serão regulados em lei.

Vale ressaltar que esta delegação, aliás, só é compreensível no contexto da visão de Estado corporativo, do período Vargas, motivado pela ideia de combinar tipicamente posições de direita com elementos da política de esquerda, características estas do fascismo.

Por exercerem funções fiscalizatórias e regulatórias sobre o exercício de profissões, com poderes para aferir o cumprimento aos requisitos exigidos para a prática das profissões, aplicar multas e outras sanções, sendo estas funções privativas de Estado e próprias de entidades de direito público. Estes conselhos passaram a ser nominados na doutrina e jurisprudência, como "autarquias coorporativas", "autarquias profissionais" ou "autarquias sui generis". Todavia, com a promulgação da Carta Magna de 1988, quando foram suprimidos os dispositivos que autorizavam o exercício de funções de Poder Público por entidades sindicais ou associações profissionais, todas as "autarquias profissionais" passaram a atuar em insegurança jurídica.

1. NATUREZA JURÍDICA DOS CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL

A partir de 1988 começa uma nova fase na história desses conselhos, pois sua natureza jurídica é questionada por seus dirigentes, obtendo apoio de juristas e doutrinadores, buscando uma maior independência do estado, diferentemente de outras autarquias. O Tribunal de Contas da União é primordial neste momento, pois ao fiscalizar os valores das anuidades, multas e taxas arrecadadas pelos conselhos profissionais, detectam inúmeras irregularidades cometidas pelos gestores dos mais variados conselhos, como é o caso dos Conselhos Regionais de Odontologia através da Decisão nº 0473/1994 – Plenário, com a seguinte ementa:

“Tomada de Contas Especial. Conselho Regional de Odontologia.Irregularidades relativas a alimentação, gastos com festividades,diárias, passagens, recolhimento de tributo com atraso e usoindevido da gráfica. Pedido de reexame da Decisão. Alegação de nãoestar sujeito à jurisdição do TCU. Não provimento.”

Pode-se perceber que apesar de arrecadarem tributos, autorizados pela Lei Nº 6.994, de 26 de Maio de 1982, os Conselhos de Fiscalização Profissional resistiam a prestar contas ao Tribunal de Contas da União (TCU). Portanto a partirdo ano de 2002 o TCU dispensou os Conselhos Profissionais à prestação de contas anual, através da Decisão nº 813/2002-Plenário, desde então a fiscalização destas entidades só é feita através de denúncia, diferenciando-as das demais autarquias.

No ano de 1998 foi editada a lei 9.649/98, que em seu art. 58 previa a possibilidade de fiscalização profissional por entidades privadas, mediante delegação. Porém o Supremo Tribunal Federal (STF) declarou inconstitucional, no julgamento da ADI 1.717/DF, o art. 58, caput, e os §§ 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º da lei 9.649/98, que previa a possibilidade de fiscalização profissional por entidades privadas, mediante delegação. Isso ocorreu, não apenas por determinação constitucional, mas também pelo fato de tais atividades desenvolverem poderes de polícia, tributação e até mesmo de punição, obviamente indelegáveis a particulares pelo Estado.

Desde então os conselhos passaram a ter uma definição jurídica. Em 28 de Maio de 2003 foi editada a lei 10683 que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, e dá outras providências, não relacionando os Conselhos de Fiscalização Profissional a nenhum ministério, ou seja, indiretamente não os integrando a administração pública e ainda hoje não houve promulgação de lei para regularizar a situação jurídica dos atuais conselhos de fiscalização profissional revogando as atuais leis, em anacronismo com o marco constitucional vigente, integrando-os no seio da administração direta ou autárquica.

1. RECEITAS DOS CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL

Os recursos arrecadados provenientes das anuidades, taxas e emolumentos dos respectivos Conselhos de Fiscalização, eram fixados através da Lei Nº 6.994, de 26 de Maio de 1982, regulamentada pelo Decreto nº 88.147, de 8 de Março de 1983, sendo que esta previa em seu art. 4° que os referidos tributos, ao final do exercício de cada ano eram repassados ao Ministério do Trabalho o percentual de 70% para serem destinados em programa de formação profissional, na área correspondente à origem do recurso. Com o advento da Constituição de 1988, conforme determina o art. 165, § 5, inciso I, estes Conselhos de Fiscalização não integram o Orçamento da União.

No ano de 2011 fora editadaa lei Nº 12.514 regulamentando de forma geral, quando não existir disposição a respeito em lei específica os tributos a serem cobrados e seus devidos reajustes anuais, aplicados pelos conselhos de fiscalização.Atualmente existem cerca de 30 Conselhos de Fiscalização Profissional, conforme lista abaixo:

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O Tribunal de Contas da União, através do Acórdão nº 2666/2012 realizou um estudo com base nos valores arrecadados pelos Conselhos de Fiscalização no exercício de 2011, no qual resultou nos montantes abaixo listados:

Arrecadação das entidades de fiscalização do exercícioprofissional

Para que se tenha uma compreensão mais detalhada sobre as receitas dos Conselhos de Fiscalização Profissional, somando todos os valores obtidos com o levantamento realizado pelo Tribunal de Contas da União, chega-se a R$ 1.783.006.482,00 (hum bilhão, setecentos e oitenta e três milhões, seis mil e quatrocentos e oitenta e dois reais), ou seja, não dá para simplesmente ignorar estes dados, pelo contrário, o sentimento é de preocupação, pois até o momento o Governo Federal não tomou nenhuma decisão para inserir as referidas receitas no Orçamento da União.

1. DESPESAS DOS CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL

As despesas dos Conselhos de Fiscalização Profissional são praticamente as mesmas das demais autarquias controladas diretamente pela União, entretanto têm algumas particularidades que serão expostas.

A lei nº 4.320, de 17 de Março de 1964 Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, onde todas as autarquias devem cumpri-la integralmente, inclusive os Conselhos de Fiscalização. O capítulo III da referida lei, classifica as Despesas em Correntes: Pessoa Civil; Pessoal Militar; Material de Consumo; Serviços de Terceiros; Encargos Diversos e de Capital; entre outros e Despesas de Capital: Obras Públicas; Serviços em Regime de Programação Especial; Equipamentos e Instalações; Material Permanente; Aquisição de Imóveis; entre outros.

Algumas despesas que merecem melhor atenção são com Jetons, Diárias e Verbas de Representação que têm natureza indenizatória para serem pagas aos conselheiros eleitos pela categoria de cada profissão regulamentada.

Em todas as leis de criação de destas autarquias ou na sua grande maioria informam que os cargos de conselheiros serão exercidos de forma honorífica, ou seja, não são remunerados. Entretanto estas verbas indenizatórias são pagas de forma, um pouco exagerada, conforme se observa no art. 5º da resolução nº 598/2014 do Conselho Federal de Farmácia:

Art. 5º- É garantida ao Presidente do Conselho Federal de Farmácia a percepção de verba de representação no valor de até R$ 10.000,00 (dez mil reais) por mês, aplicando-se esse beneficio ao Vice Presidente, ao Secretário e ao Tesoureito à razão de 50% (cinquenta por cento) do referido valor, observadas as regras do artigo 3º desta resolução.

Já o Conselho Federal de Enfermagem através do art. 2º da Resolução Cofen nº 0470/2015, normatiza:

Art. 2º – O valor máximo a ser pago a título jeton, por dia de comparecimento nas reuniões plenárias ou de diretoria de que trata o art. 1º desta Resolução, no âmbito do Cofen, será de R$ 1.500,00 (um mil e quinhentos reais) cada, ficando o Conselho limitado ao pagamento de 06 (seis) jetons mensais.

§ 1º – Na hipótese da ocorrência, em um mesmo dia, de reunião plenária e de reunião de diretoria, havendo compatibilidade, será pago o valor de 01 (um) jeton pela participação efetiva na reunião plenária e o valor de 01 (um) jeton pela participação efetiva na reunião de diretoria.

§ 2º – Em caráter excepcional, poderá ser pago um número maior de jetons, desde que devidamente justificado e autorizado pela autoridade competente.

§ 3º – O jeton devido ao conselheiro presidente deverá ser acrescido do percentual de 30% (trinta por cento).

§ 4°- O jeton devido aos demais conselheiros diretores deverá ser acrescido do percentual de 20% (vinte por cento).

Um último aspecto relevante são os gastos com pessoal nestas entidades, no dia 03 de Setembro de 2014 foi realizada uma audiência pública na Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa do Senado, onde se debateu a “Transposição do Regime Celetista para Estatutário dos Trabalhadores dos Conselhos de Fiscalização Profissional” por causa da jurisprudência dos tribunais superiores em aplicar o Regime Jurídico da Lei 8.112/90 aos servidores dos Conselhos de Fiscalização, conforme a ementa do Recurso Extraordinário 549.211:

EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário. Servidores de conselhos de fiscalização profissional. Submissão ao disposto na Lei nº 8.112/90, em razão da norma do art. 39, da Constituição Federal, em sua redação original. Precedentes. 1. Ao servidor de órgão de fiscalização profissional admitido ainda na década de 50 é de ser reconhecido o direito de aposentar-se nos termos da Lei nº 8.112/90, em razão do disposto no art. 39 da Constituição Federal, em sua redação original. 2. Inaplicabilidade, no caso, da Súmula Vinculante n º 10 desta Corte, porque não se declarou inconstitucionalidade de lei, tampouco se afastou sua incidência. 3. Agravo regimental não provido.

Na mesma referida audiência pública foi informado pelo Tribunal de Contas da União que todos os Conselhos de Fiscalização gastam com pessoal cerca de R$ 63.000.000,00 (sessenta e três milhões de reais) por mês com pessoal, ou seja, por ano, incluindo o décimo terceiro são gastos cerca de R$ 819.000.000,00 (oitocentos e dezenove milhões de reais).

1. IMPACTO DAS RECEITAS E DESPESAS NO ORÇAMENTO DA UNIÃO

Atualmente o Governo Federal está realizando corte de gastos nas mais diversas áreas repercutindo na economia do Brasil. Segundo notícia veiculada no site do g1 da globo, bloqueios no Orçamento da União para o exercício de 2015 chegam a R$ 69,9 milhões, conforme o gráfico abaixo retirado do site:

Ainda segundo informações do site G1 o“bloqueio total de quase R$ 70 bilhões, 67% está concentrado nos investimentos e nas emendas parlamentares.”, nos Ministérios também houveram cortes “Por ministério, Cidades foi o que sofreu o maior corte, de R$ 17,23 bilhões em relação aos valores aprovados pelo Congresso Nacional”, a saúde foi o segundo Ministério que mais teve bloqueio no orçamento “Em segundo lugar, aparece o Ministério da Saúde, que sofreu um bloqueio de R$ 11,77 bilhões em seu orçamento.”

Nesse contexto é sabido avaliar que o impacto orçamentário na incorporação das receitas e despesas dos Conselhos de Fiscalização Profissional no Orçamento da União trará um bônus para o tesouro nacional, sendo estas Autarquias superavitárias bastando apenas fazer algumas comparações. As receitas arrecadadas pelos Conselhos no ano de 2011 foi R$ 1.783.006.482,00, diminuindo este valor pelo gasto com pessoal referente ao exercício de 2013 que foi R$ 819.000.000,00, resta um saldo de R$ 964.006.482,00 para suprir todas as outras despesas.

Avaliando as receitas arrecadadas pelos Conselhos de Fiscalização após a publicação da lei Nº 12.514 (Lei das Anuidades), resta observar que em seu art. 6º são fixados valores para anuidades de até R$ 500,00 (quinhentos reais) para profissionais de nível superior e R$ 250,00 (duzentos e cinquenta reais) para profissionais de nível técnico. Sendo assim pegando por base a arrecadação dos Conselhos de Farmácia, no ano de 2011 arrecadaram o montante de R$ 138.101.282,00 (cento e trinta e oito milhões, cento e um mil e duzentos e oitenta e dois reais) e em dezembro de 2014 baixou a resolução nº 609/2014 aprovando os orçamentos dos Conselhos Federal e Regionais de Farmácia, os quais somados chegam a R$ 298.617.634,03 (duzentos e noventa e oito milhões, seiscentos e dezessete mil, seiscentos e trinta e quatro reais e três centavos), ou seja, pouco mais de 115% conforme tabela abaixo:

ORÇAMENTO PROGRAMA PARA O EXERCÍCIO DE 2015

CONSELHO FEDERAL DE FARMÁCIA

CONSELHO REGIONAL DE FARMÁCIA DO ESTADO DO AMAZONAS

CONSELHO REGIONAL DE FARMÁCIA DO ESTADO DO MATO GROSSO

Este aumento expressivo sem sombra de dúvidas foi por causa da edição da lei das anuidades criada em 2011. Desta forma, atualizando os dados coletados pelo Tribunal de Contas da União no ano de 2011 aplicando o percentual de 115% sobre o montante, leva crer, que atualmente os Conselhos de Fiscalização arrecadam em torno de R$ 3.833.463.936,30 (três bilhões, oitocentos e trinta e três milhões, quatrocentos e sessenta e três mil, novecentos e trinta e seis reais e trinta centavos).

O Governo Federal absorvendo diretamente os tributos pagos pelos profissionais liberais inscritos nos Conselhos de Fiscalização Profissional, além de todo o patrimônio móvel e imóvel destes entes de fiscalização irá contar com um patrimônio mais que suficiente para a remuneração de seus funcionários, bem como os demais gastos referentes ao seu regular funcionamento.

Abaixo seguem os quadros demonstrativos do Ministério do Planejamento em relação às Autarquias Federais que integram o orçamento da União:

Boletim estatístico de Pessoal – Ministério do Planejamento – Pág. 34

Boletim estatístico de Pessoal – Ministério do Planejamento – Pág. 80

1. CONCLUSÃO

 Diante do exposto, resta claro que nestes últimos 27 anos os vários presidentes da repúblicapraticamente fecharam os olhos até então para os Conselhos de Fiscalização Profissional, deixando-os na total insegurança jurídica por falta de lei organizando-os, sendoresponsabilidade do Chefe do Poder Executivo Federalencaminhar projeto de lei ao congresso nacional sobre a organização dos empregos, cargos e funcionamento dos Conselhos de Fiscalização Profissional, conforme a Constituição de 1988.

É também dever do Poder Executivo Federal assumir de vez o controle finalístico destas entidades autárquicaspara mantê-las no estrito cumprimento de suas finalidades, previstas em suas leis instituidoras, pelo fato de serem AUTARQUIAS e exercerem atividades delegadas pelo poder estatal, na qual abrange o poder de polícia (administrativa), de tributar, e de punir.

Por fim, há de aceitar-se a impossibilidade da criação de novos Conselhos com este tipo de delegação pela União, conforme problemáticas apontadas e urgentemente incluir as receitas e despesas destas autarquias no Orçamento da União. Esta seria, sem sombra de dúvidas, algumas receitas adicionais para os cofres públicos, necessária e inteligente no momento de “aperto” que o país vem passando, sem contarque o sistema vem funcionando há décadas com estes tributos.

8 Referências

JUS NAVIGANDI (2015). A criação de conselhos profissionais e a delegação da atividade de fiscalização de profissões regulamentadas. http://jus.com.br/artigos/21519/a-criacao-de-conselhos-profissionais-e-a-delegacao-da-atividade-de-fiscalizacao-de-profissoes-regulamentadas. Acesso em 12 de Maio 2015.

PALÁCIO DO PLANALTO/DF (2015). Dispõe sobre o Exercício da Supervisão Ministerial relativamente às Entidades Incumbidas da Fiscalização do Exercício de Profissões Liberais. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0968.htm. Acesso em 12 de Maio 2015.

OAB/SP (2015). Reorganiza a Corte de Apelação e da outras providências. http://www.oabsp.org.br/portaldamemoria/destaque/decreto%20criacao%20da%20oab.pdf. Acesso em 12 de Maio 2015.

CFF/DF (2015). Dispõe sobre o pagamento de verba de representação, jeton e diárias, além da composição do respectivo processo de despesa no âmbito do Conselho Federal de Farmácia, e dá outras providências. http://www.cff.org.br/userfiles/file/resolucoes/598.pdf. Acesso em 13 de Maio 2015.

COFEN/DF (2015). Dispõe sobre normas gerais para o pagamento do auxílio de representação e de jetom no âmbito do Sistema Cofen/Conselhos Regionais de Enfermagem, e dá outras providências. http://www.cofen.gov.br/resolucao-cofen-no-04702015_29651.html.  Acesso em 13 de Maio 2015.

Audiência Pública no Senado/DF (2014). Audiência Pública para debater o Tema: “Transposição do Regime Celetista para Estatutário dos Trabalhadores dos Conselhos de Fiscalização Profissional”. https://www.youtube.com/watch?v=ovIM7bsRCf8.  Acesso em 13 de Maio 2015.

Site G1.GLOBO.COM/DF (2015). Governo bloqueia R$ 69,9 bilhões em gastos e vê retração de 1,2% no PIB. http://g1.globo.com/economia/noticia/2015/05/governo-bloqueia-r-70-bi-em-gastos-em-2015-e-ve-retracao-de-12-no-pib.html. Acesso em 23 de Maio 2015.

CFF/DF (2015).Aprova o Orçamento Programado  Exercício  de  2015  dos Conselhos Federal e Regionais de Farmácia.http://www.cff.org.br/userfiles/file/resolucoes/609.pdf. Acesso em 23 de Maio 2015.