Medidas tributárias e econômicas de fomento ao turismo no País

I - INTRODUÇÃO

O ano de 2016 foi consagrador para o esporte olímpico nacional, mas também para o turismo em nosso País. No ano passado, o Brasil recebeu mais de 6,6 milhões de turistas, aumento de 4,8% em relação a 2015[1].

O impressionante número tem sua origem, na essência, pela realização dos Jogos Olímpicos e Paralímpicos na cidade do Rio de Janeiro.

Há expectativa para novo recorde de turistas em 2017, em razão do retorno positivo dos turistas ouvidos pelo Ministério do Turismo no período dos Jogos.

Para consolidar esta confiança e transformar a convicção em certeza, outras medidas de fomento ao turismo nacional podem ser implementadas, sobretudo na redução dos custos do empreendedor e do próprio turista, com a interação dos entes da Federação para formalização de parcerias que induzam ao crescimento sustentado e progressivo do fluxo de turistas em nosso País.

O escopo do presente artigo restringe-se a proposições legislativas e econômicas que, se exitosas, proporcionariam segurança jurídica aos investidores e fortaleceriam o Brasil no cenário turístico mundial.

É importante salientar que as despesas dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social por Órgão Orçamentário em favor do Ministério do Turismo, de que trata o Anexo II da Lei nº 13.414, de 10 de janeiro de 2017 (LOA de 2017)[2] foram fixadas em R$ 815.167.264,00, enquanto que em 2016, a Lei nº 13.255, de 14 de janeiro de 2016[3], o Anexo II trouxe a fixação de despesa no montante de R$ 851.355.145,00.

Como os números finais do Orçamento da União foram seriamente contingenciados no exercício financeiro anterior, com o MTur dispondo de R$ 529.628.975,00 para limites de movimentação e empenho, conforme consta do Decreto nº 8.919, de 30 de novembro de 2016[4], que “Altera o Decreto nº 8.670, de 12 de fevereiro de 2016, que dispõe sobre a programação orçamentária e financeira e estabelece o cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo para o exercício de 2016”, correspondendo a 62,21% do montante capitulado na norma orçamentária vigente para 2016, e como habitualmente os governantes, para cumprimento do superávit primário e meta de inflação, procedem sistematicamente à reprogramação orçamentária mediante teto de movimentação financeira e emissão de empenho, a Administração Pública Federal não dispõe de garantia dos recursos consignados na LOA e, portanto, os Órgãos Ministeriais devem estabelecer política de eficientização de seu orçamento, de maneira que executem seus objetivos com a realidade financeira do Estado Brasileiro.

A escassez de recursos exige do gestor decisões maximizadoras que potencializem os ganhos nas ações de desenvolvimento do turismo nacional.

II – AS MEDIDAS DE FOMENTO AO DESENVOLVIMENTO TURÍSTICO NACIONAL

Pela atual conjuntura orçamentário-financeira, faz-se mister compor ações de governo em que a costura político-institucional ditará o sucesso de sua política, demandando dos agentes públicos capacidade para realizar despesa em estrita obediência ao princípio da eficiência administrativa. Assim, esbocei medidas de fomento ao turismo no País, levando-se em consideração o ambiente legal vigente:

1) Criação do ISS Crédito Viagem

O item 9 da Lista de Serviço anexa à Lei Complementar Federal nº 116, de 31 de julho de 2003[5], é dedicado aos serviços de hospedagem, turismo, viagens e congêneres sujeitos à incidência do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISSQN, de competência municipal.

Os serviços constante da Lei Complementar sob comento são:

9.01 – Hospedagem de qualquer natureza em hotéis, apart-service condominiais, flat, apart-hotéis, hotéis residência, residence-service, suite service, hotelaria marítima, motéis, pensões e congêneres; ocupação por temporada com fornecimento de serviço (o valor da alimentação e gorjeta, quando incluído no preço da diária, fica sujeito ao Imposto Sobre Serviços).

9.02 – Agenciamento, organização, promoção, intermediação e execução de programas de turismo, passeios, viagens, excursões, hospedagens e congêneres.

9.03 – Guias de turismo.

Há, portanto, exação a ser retida e recolhida por empreendedores turísticos, que com a Lei Complementar Federal nº 157, de 29 de dezembro de 2016[6], fica compreendida entre 2% e 5%.

O Governo Federal, em comum acordo com as Secretarias Municipais de Finanças e Turismo das capitais dos Estados e do DF (1ª fase), e posteriormente com outros municípios de grande demanda turística (Gramado/RS, Caldas Novas/GO, Cabo Frio/RJ, Santos/SP), estabeleceriam que parcela do imposto, mantida a carga tributária mínima, nas despesas junto aos fornecedores de serviços do item 9 da Lista, poderia ser transformado em crédito em favor do tomador do serviço, transferíveis a terceiros no prazo de 18 meses e não reembolsáveis, podendo ser utilizado em suas próximas viagens em rede credenciada de estabelecimentos turísticos situados no País.

Há outra alternativa que seria o aproveitamento de incentivos já adotados por municípios brasileiros, como Fortaleza/CE, que instituiu o Programa Nota Fortaleza (Lei Municipal nº 10.107, de 17 de outubro de 2013 e Decreto Municipal nº 13.300, de 12 de fevereiro de 2014)[7] e Recife/PE, que instituiu a Nota Fiscal de Serviços Eletrônica - NFS-e (Lei Municipal nº 17.407, de 2 de janeiro de 2008)[8].

Nos casos mencionados, o tomador do serviço obtém créditos a serem utilizados, prioritariamente, no abatimento do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU, ou caso não detém a posse ou propriedade, permite-se a concessão do benefício a terceiros.

Sem prejuízo do interesse da política fiscal de tributação, arrecadação e fiscalização dos entes federativos, articulação multigovernamental poderia ensejar a alteração para uso dos bônus auferidos por pessoas físicas, de maneira que também sejam utilizados para pagamento de despesas com as atividades de turismo.

2) Mudança de alíquota do Risco Ambiental de Trabalho - RAT, mediante reclassificação do risco de infortúnios nas atividades desempenhadas pelo segmento turístico nacional

Os estabelecimentos turísticos, de natureza privada, têm seus empregados obrigatoriamente vinculados ao Regime Geral de Previdência Social – RGPS, regido pela Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991[9], e regulamentada pelo Decreto nº 3.048, de 6 de maio de 1999 - RPS[10].

Além da contribuição previdenciária retida do empregado, a devida pelo empregador é composta pelo Risco Ambiental de Trabalho – RAT (art. 201 do Decreto nº 3.048/1999), este ajustado em função do Fator Acidentário de Prevenção – FAP (art. 202-A e 202-B do Decreto nº 3.048/1999).

Segundo consta atualmente do Anexo V do RPS, há atividades voltadas ao turismo que possuem os seguintes graus de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho:

Estas atividades econômicas, até a vigência do Decreto nº 6.957, de 9 de setembro de 2009[11], dispunham das seguintes alíquotas:

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Analisando a Relação de atividades preponderantes e correspondentes graus de risco (conforme a Classificação Nacional de Atividades Econômicas - CNAE), constante do RPS pelo seu Anexo V, constata-se atividades que pela natureza do objeto econômico presume-se possuírem grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho em patamar médio ou grave, com RAT de 2% ou 3%, respectivamente, contudo são mantidos em patamar leve, com RAT de 1%.

Se o argumento de considerar grau leve para determinadas atividades econômicas em face de serem grandes empregadores de mão de obra, desponta incoerente atribuir ponderações percentuais para supostos riscos médios ou graves ao trade turístico, que engloba organizações privadas e governamentais atuantes no setor de "Turismo e Eventos" como os Hotéis, Agências de Viagens especializadas em Congressos, Transportadoras Aéreas, Marítimas e Terrestres, além de Promotores de Feiras, Montadoras e Serviços Auxiliares (tradução simultânea, decoração, equipamentos de áudio visuais, etc.)[12] e, portanto, um importante segmento fomentador de emprego e renda nacionais.

A intenção é estimular o debate para promoção de mudanças destas alíquotas, enquadrando as empresas classificadas nos CNAE 5510-8/01, 5510-8/02, 5590-6/01, 5590-6/03, 5590-6/99, 9312-3/00 e 9321-2/00, como exploradoras de atividades cujo risco de acidente de trabalho é considerado leve, com alíquota de 1%.

O alívio nos gastos dos empreendedores será imediato.

Supondo estabelecimento com gasto de R$ 50 mil com pessoal, a contribuição patronal seria de R$ 10 mil (20%), e o RAT de 2%, considerando hipoteticamente conceito 1 de FAP, ou R$ 1 mil (2%: RAT x FAP = RAT ajustado).

Reduzindo o RAT para 1%, e neste exemplo com o RAT ajustado para 1%, o valor despendido seria de R$ 500,00/mês, com economia anual de R$ 6 mil.

3) Suspensão Temporária de IPI e II para refrigeradores de pequeno porte (“frigobar”)

O Governo Federal recentemente atualizou a Tabela de Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados – TIPI, anexa ao Decreto nº 8.950, de 29 de dezembro de 2016[13], com vigência a partir de 1º de janeiro do corrente ano.

O Conselho da Câmara de Comércio Exterior – CAMEX, por intermédio da Resolução nº 125, de 15 de dezembro de 2016, alterou a Nomenclatura Comum do Mercosul - NCM e a Tarifa Externa Comum - TEC, a Lista de Exceções à TEC e a Lista de Exceções de Bens de Informática e Telecomunicações - BIT para adaptação às modificações do Sistema Harmonizado (SH-2017)[14].

O Governo Federal, ouvido o Ministério da Fazenda, e a CAMEX, cujo Comitê Executivo de Gestão – Gecex é presidido pelo Ministro de Estado das Relações Exteriores, têm a competência discricionária de estipular alíquotas do IPI e do Imposto de Importação – II, respectivamente, com prerrogativa de concederem isenções, incentivos ou benefícios tributários ou financeiros, inclusive de redução de base de cálculo ou de crédito presumido ou outorgado.

Para os estabelecimentos turísticos, mormente os ofertantes de alojamentos (camping, apart-hotéis, hotéis, pousadas, albergues, pensionatos e similares), a disponibilização de quarto com aparelho refrigerador impõe-se por exigência do próprio turista, para conservação e consumo de produtos durante sua estadia.

É comum que as acomodações forneçam refrigeradores de baixa capacidade de armazenamento, e o setor turístico decerto é o maior consumidor brasileiro do denominado “frigobar”.

Diferentemente dos efeitos operados pelo Decreto nº 7.879, de 27 de dezembro de 2012[15], que promoveu a redução de IPI de 15% para 5% daqueles produtos com código TIPI 8418.2 - Refrigeradores do tipo doméstico, indistintamente do seu porte, a proposição visa beneficiar somente o “frigobar”, que representa aproximadamente 5% de máquinas e aparelhos de resfriamento (refrigeradores e congeladores) fabricados no País.

Estímulos setoriais e territoriais não são novidades, porquanto o Governo Federal já interveio na composição tributária do IPI sobre equipamentos destinados à televisão digital, com o Decreto nº 6.227, de 8 de outubro de 2007[16], e na venda de produtos tendo como destinatário o Governo do Estado de Santa Catarina, em estado de calamidade pública devido a enxurradas na região, conforme Decreto nº 6.677, de 5 de dezembro de 2008[17].

Para implementação de benefícios fiscais ao adquirente de “frigobar”, é necessário redesenhar o item 84.18 da Nomenclatura Comum do Mercosul - NCM – “Refrigeradores, congeladores (freezers) e outros materiais, máquinas e aparelhos, para a produção de frio, com equipamento elétrico ou outro; bombas de calor, excluindo as máquinas e aparelhos de ar-condicionado da posição 84.15.”, com a classificação no subitem 8418.21.00 – De compressão, alterando a TIPI e subdividindo-o a partir do porte do refrigerador, com alíquota zero de IPI e II (Tarifa Externa Comum – TEC a 0%) para aqueles equipamentos com capacidade de armazenamento não superior a 100 litros, limitando às pessoas jurídicas classificadas nos CNAE 5510-8/01, 5510-8/02, 5590-6/01, 5590-6/03, 5590-6/99, 9312-3/00 e 9321-2/00.

4) Redução temporária dos encargos setoriais incidentes nas contas de energia elétrica

Dentre as despesas para manutenção e funcionamento de estabelecimentos turísticos está o alto custo com a aquisição de energia elétrica.

O custo da energia elétrica, entre 2014 e 2015, elevou-se em 60,42%, ao passo que a inflação oficial, medida pelo IPCA, ficou em 8,13%.[18]

Implica dizer, invariavelmente, que houve repasse nos gastos efetuados pelos turistas.

Não há decisão simples que ao menos atenue os gastos com este insumo, todavia pode-se especular medidas pontuais mitigadoras, com prazo determinado, e neste intervalo avaliar o efetivo compromisso dos beneficiários no desenvolvimento de seus negócios.

Solução legislativa capaz de aliviar os efeitos danosos da abrupta elevação dos gastos com energia elétrica seria a suspensão temporária de encargos setoriais pagos diretamente pelos consumidores finais.

Segundo a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, “os encargos setoriais são criados por leis aprovadas pelo Congresso Nacional para tornar viável a implantação das políticas de Governo para o setor elétrico.” [19]

Segundo a Associação Brasileira de Distribuidores de Energia Elétrica – ABRADEE, os encargos setoriais sem as bandeiras tarifárias foram de 16,1% do valor da conta de luz, pela estrutura de custo da energia entre 2015 e 2016, e de 14,9% do valor da conta de luz, considerando a incidência de gastos com as bandeiras tarifárias. [20]

A redução de qualquer encargo setorial tem repercussão nos valores devidos de tributos federais (PIS e COFINS) e estadual (ICMS) e, alfim, no custo ao consumidor final.

O Programa de Integração Social (PIS) e a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) possuem alíquotas de 1,65% e 7,6%, apuradas de forma não-cumulativa.

Desta maneira, a alíquota média desses tributos varia com o volume de créditos apurados mensalmente pelas concessionárias e com o PIS e a COFINS pagos sobre custos e despesas no mesmo período, tais como a energia adquirida para revenda ao consumidor. Há, assim, perspectiva de incidência menor desses tributos.

O Imposto sobre operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre prestações de Serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação - ICMS é cobrado “por dentro”, ou seja, com um peso maior que sua alíquota nominal. Em uma área de concessão com alíquota de ICMS de 25%, por exemplo, a cobrança “por dentro” acaba elevando seu impacto para 33%.

O ICMS, sendo a 25%, incrementaria a despesa do consumidor final em 33,3%, indo para R$ 266,66/mês.

Com a suspensão temporária de cobrança dos encargos setoriais nas contas de energia elétrica do segmento turismo no Brasil, o valor sem ICMS seria de R$ 170,20, e com o ICMS de 25% chegaria a R$ 226,87.

A diferença, de R$ 39,79, corresponderia redução de 14,92% na conta de energia elétrica.

A implementação desta política de incentivo ao trade turístico seria a partir da edição de Medida Provisória, com a suspensão temporária por 2 anos da cobrança de encargos setoriais, condicionada ao atendimento, pelos beneficiários, de apresentação de proposta de reinvestimento do benefício para melhoria do atendimento ao turista, além de exigir dos empreendedores suas regularidades fiscal, previdenciária e trabalhista.

5) Contagem diferenciada de milhas relativamente às despesas com cartão de crédito para uso exclusivo em viagens turísticas

Instituições financeiras – bancos e operadores de cartão de crédito -, em parceria com empresas de aviação civil, mantém em funcionamento programa de conversão de compras efetuadas a prazo para as denominadas “milhas”, utilizáveis, dentre outros benefícios, para aquisição de passagens aéreas.

São estabelecidos critérios de milhagem pela fidelização, volume de compras e perfil do cliente.

Como o Governo Federal dispõe de quatro instituições financeiras – Banco do Brasil, Caixa, Banco do Nordeste e Banco da Amazônia[21] -, sendo que somente a primeira, encerrado o exercício financeiro de 2015, com mais de 62 milhões de clientes (pessoas físicas e jurídicas)[22], é certo que muitos de seus correntistas dispõem de milhas e ativamente realizam aquisições de passagens aéreas.

Visando estímulo ao turismo nacional, prega-se a remodelação do cômputo das milhas mediante alteração das políticas de incentivos atualmente adotadas pelas instituições financeiras federais, conferindo contagem diferenciada por ocasião das despesas incorridas em viagens nacionais e internacionais (passagens aéreas, hospedagem e diversão), devidamente comprovadas, no que acrescentaria um plus ao montante de milhas auferidas pelo correntista, cujo benefício só poderia ser utilizado exclusivamente para viagens ao Brasil.

NOTAS:

[1] Portal Brasil. Brasil recebeu 6,6 milhões de turistas estrangeiros em 2016. Disponível em: < http://www.brasil.gov.br/turismo/2017/01/brasil-recebeu-6-6-milhoes-de-turistas-estrangeiros-em-2016 >. Acesso em: 9 jan. 2017.

[2] BRASIL. Lei 13.414, 10 jan. 2017. Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2017. Diário Oficial da União, 11 jan. 2017, seção 1, p. 1.

[3] BRASIL. Lei 13.255, 14 jan. 2016. Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2016. Diário Oficial da União, 15 jan. 2017, seção 1, p. 1.

[4] BRASIL. Decreto 8.919, 30 nov. 2016. Altera o Decreto nº 8.670, de 12 de fevereiro de 2016, que dispõe sobre a programação orçamentária e financeira e estabelece o cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo para o exercício de 2016. Diário Oficial da União, 25 nov. 2016, seção 1, p. 3.

[5] BRASIL. Lei Complementar 116, 31 jul. 2003. Dispõe sobre o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza, de competência dos Municípios e do Distrito Federal, e dá outras providências. Diário Oficial da União, 1 ago. 2003, seção 1, p. 3.

[6] BRASIL. Lei Complementar 157, 29 dez. 2016. Altera a Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003, que dispõe sobre o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza, a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), e a Lei Complementar nº 63, de 11 de janeiro de 1990, que “dispõe sobre critérios e prazos de crédito das parcelas do produto da arrecadação de impostos de competência dos Estados e de transferências por estes recebidos, pertencentes aos Municípios, e dá outras providências. Diário Oficial da União, 30 dez. 2016, seção 1, p. 1.

[7] Prefeitura de Fortaleza. Legislação do Programa Nota Fortaleza. Disponível em: < https://notafortaleza.com.br/legislacao >. Acesso em: 9 jan. 2017.

[8] Prefeitura do Recife. Lei Municipal 17.407, 2 fev. 2008. Institui a Nota Fiscal de Serviços Eletrônica. Diário Oficial do Município de 3 fev. 2008.

[9] BRASIL. Lei 8.212, 24 jul. 1991. Dispõe sobre a organização da Seguridade Social, institui Plano de Custeio, e dá outras providências. Diário Oficial da União, 25 jul. 1991, seção 1, p. 14.801.

[10] BRASIL. Decreto 3.048, 6 mai. 1999. Aprova o Regulamento da Previdência Social, e dá outras providências. Diário Oficial da União, 7 mai. 1999, seção 1, p. 50.

[11] BRASIL. Decreto 6.957, 9 set. 2009. Altera o Regulamento da Previdência Social, aprovado pelo Decreto nº 3.048, de 6 de maio de 1999, no tocante à aplicação, acompanhamento e avaliação do Fator Acidentário de Prevenção - FAP. Diário Oficial da União, 7 mai. 1999, seção 1, p. 50.

[12] Ministério do Turismo. Dados e Fatos. Disponível em: < http://www.dadosefatos.turismo.gov.br/emprego-no-turismo/67-outros/glossário-do-turismo/901-t.html >. Acesso em: 9 jan. 2017.

[13] BRASIL. Decreto 8.950, 29 dez. 2016. Aprova a Tabela de Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados - TIPI. Diário Oficial da União, 30 dez. 2016, seção 1, p. 23.

[14] Conselho da Câmara de Comércio Exterior. Resolução 125, 15 dez. 2016. Altera a Nomenclatura Comum do Mercosul - NCM e a Tarifa Externa Comum - TEC, a Lista de Exceções à TEC e a Lista de Exceções de Bens de Informática e Telecomunicações - BIT para adaptação às modificações do Sistema Harmonizado (SH-2017). Diário Oficial da União, 16 dez. 2016, seção 1, p. 6.

[15] BRASIL. Decreto 7.879, 27 dez. 2012. Altera a Tabela de Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados - Tipi, aprovada pelo Decreto nº 7.660, de 23 de dezembro de 2011. Diário Oficial da União, 28 dez. 2012, seção 1, p. 19.

[16] BRASIL. Decreto 6.227, 8 out. 2007. Altera a Tabela de Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados - TIPI, aprovada pelo Decreto no 6.006, de 28 de dezembro de 2006, reduzindo a zero a alíquota do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI incidente sobre equipamentos destinados à televisão digital. Diário Oficial da União, 9 out. 2007, seção 1, p. 1.

[17] BRASIL. Decreto 6.677, 5 dez. 2008. Reduz temporariamente a zero as alíquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI incidentes sobre produtos doados ao Estado de Santa Catarina, destinados às vítimas das enchentes naquele Estado. Diário Oficial da União, 8 dez. 2008, seção 1, p. 1.

[18] Agência Brasil. Custo da energia elétrica aumenta 60% em 12 meses. Disponível em: < http://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2015-04/custo-da-energia-eletrica-aumenta-60-em-12-meses >. Acesso em: 9 jan. 2017.

[19] Agência Nacional de Energia Elétrica. Nova edição da cartilha "Por Dentro da Conta de Luz" está disponível para a sociedade (7ª edição – 2016). Disponível em: < http://www.aneel.gov.br/sala-de-imprensa-exibicao/-/asset_publisher/XGPXSqdMFHrE/content/nova-edicao-da-cartilha-por-dentro-da-conta-de-luz-esta-disponivel-para-a-sociedade/656877?inheritRedirect=false >. Acesso em: 9 jan. 2017.

[20] Associação Brasileira de Distribuidores de Energia Elétrica – ABRADEE. Tarifas de Energia. Disponível em: < http://www.abradee.com.br/setor-de-distribuicao/tarifas-de-energia/tarifas-de-energia >. Acesso em: 9 jan. 2017.

[21] Ministério da Fazenda. Entidades vinculadas. Disponível em: < http://www.fazenda.gov.br/orgaos/entidades-vinculadas >. Acesso em: 9 jan. 2017.

[22] Banco do Brasil. Principais indicadores do Relatório Anual – 2015, pág. 4. Disponível em: < http://www.bb.com.br/docs/pub/siteEsp/uds/dwn/BBRA15.pdf >. Acesso em: 9 jan. 2017.