1. Introdução
Com a constante evolução jurisprudencial, faz-se necessário analisar suas implicações nos institutos jurídicos vigentes, a exemplo do pedido de suspensão de segurança, típico do direito processual público.
Nesse sentido, será feita uma breve análise da legislação pertinente e do entendimento jurisprudencial atualizado do Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça acerca da matéria, bem como de possíveis alterações decorrentes do novo Código de Processo Civil.
2. Pedido de suspensão de segurança
2.1. Previsão Legal
O pedido de suspensão de segurança é um instrumento de proteção do interesse público diante da concessão de um provimento jurisdicional que cause grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, por meio do qual a pessoa jurídica de direito público ou o Ministério Público requerem ao presidente do Tribunal competente a suspensão da execução da decisão, sentença ou acordão proferido.
O regramento que o disciplina está previsto de maneira esparsa nos diplomas legislativos transcritos abaixo, sendo mais detalhado na Lei 8437/92:
Lei 7347/85
Art. 12: (...)
§ 1º A requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, poderá o Presidente do Tribunal a que competir o conhecimento do respectivo recurso suspender a execução da liminar, em decisão fundamentada, da qual caberá agravo para uma das turmas julgadoras, no prazo de 5 (cinco) dias a partir da publicação do ato.
Lei 8437/92
Art. 4º: Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.
§ 1° Aplica-se o disposto neste artigo à sentença proferida em processo de ação cautelar inominada, no processo de ação popular e na ação civil pública, enquanto não transitada em julgado.
§ 2º O Presidente do Tribunal poderá ouvir o autor e o Ministério Público, em setenta e duas horas. (Redação dada pela Medida Provisória nº 2,180-35, de 2001)
§ 3º Do despacho que conceder ou negar a suspensão, caberá agravo, no prazo de cinco dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte a sua interposição. (Redação dada pela Medida Provisória nº 2,180-35, de 2001).
§ 4º Se do julgamento do agravo de que trata o § 3o resultar a manutenção ou o restabelecimento da decisão que se pretende suspender, caberá novo pedido de suspensão ao Presidente do Tribunal competente para conhecer de eventual recurso especial ou extraordinário. (Incluído pela Medida Provisória nº 2,180-35, de 2001).
§ 5º É cabível também o pedido de suspensão a que se refere o § 4o, quando negado provimento a agravo de instrumento interposto contra a liminar a que se refere este artigo. (Incluído pela Medida Provisória nº 2,180-35, de 2001).
§ 6º A interposição do agravo de instrumento contra liminar concedida nas ações movidas contra o Poder Público e seus agentes não prejudica nem condiciona o julgamento do pedido de suspensão a que se refere este artigo. (Incluído pela Medida Provisória nº 2,180-35, de 2001).
§ 7º O Presidente do Tribunal poderá conferir ao pedido efeito suspensivo liminar, se constatar, em juízo prévio, a plausibilidade do direito invocado e a urgência na concessão da medida. (Incluído pela Medida Provisória nº 2,180-35, de 2001).
§ 8º As liminares cujo objeto seja idêntico poderão ser suspensas em uma única decisão, podendo o Presidente do Tribunal estender os efeitos da suspensão a liminares supervenientes, mediante simples aditamento do pedido original. (Incluído pela Medida Provisória nº 2,180-35, de 2001).
§ 9º A suspensão deferida pelo Presidente do Tribunal vigorará até o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal.
Lei 9407/97
Art. 16. Quando o habeas data for concedido e o Presidente do Tribunal ao qual competir o conhecimento do recurso ordenar ao juiz a suspensão da execução da sentença, desse seu ato caberá agravo para o Tribunal a que presida.
Lei 12016/09
Art. 15. Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério Público e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em decisão fundamentada, a execução da liminar e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte à sua interposição.
§ 1º Indeferido o pedido de suspensão ou provido o agravo a que se refere o caput deste artigo, caberá novo pedido de suspensão ao presidente do tribunal competente para conhecer de eventual recurso especial ou extraordinário.
§ 2º É cabível também o pedido de suspensão a que se refere o § 1o deste artigo, quando negado provimento a agravo de instrumento interposto contra a liminar a que se refere este artigo.
§ 3º A interposição de agravo de instrumento contra liminar concedida nas ações movidas contra o poder público e seus agentes não prejudica nem condiciona o julgamento do pedido de suspensão a que se refere este artigo.
§ 4º O presidente do tribunal poderá conferir ao pedido efeito suspensivo liminar se constatar, em juízo prévio, a plausibilidade do direito invocado e a urgência na concessão da medida.
§ 5º As liminares cujo objeto seja idêntico poderão ser suspensas em uma única decisão, podendo o presidente do tribunal estender os efeitos da suspensão a liminares supervenientes, mediante simples aditamento do pedido original.
2.2. Natureza Jurídica
Apesar de entendimento doutrinário em sentido contrário, prevalece que o pedido de suspensão de segurança tem natureza jurídica de incidente processual. Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça tem posição pacífica quanto ao caráter político da decisão que suspende a segurança, e, por isso, não admite Recurso Especial contra a mesma:
EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SUSPENSÃO DE LIMINAR. VALOR ADICIONADO FISCAL. CRITÉRIO DE CÁLCULO. LEGITIMIDADE E INTERESSE DO ESTADO FEDERADO. MEDIDA CONCEDIDA MEDIANTE JUÍZO POLÍTICO PREVISTO NO ART. 4º DA LEI 8.437/92. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE.
(...)
5. Quanto ao mérito da decisão suspensiva, "[E]sta Corte já concluiu no sentido de não ser cabível o apelo extremo de decisões proferidas no âmbito do pedido de suspensão, uma vez que o apelo extremo visa combater argumentos que digam respeito a exame de legalidade, ao passo que o pedido de suspensão ostenta juízo político" (AgRg no REsp 1.301.766/MA, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 25/04/2012). No mesmo sentido: AgRg no AREsp 103.670/DF, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 16/10/2012; AgRg no REsp 1.207.495/RJ, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 26/04/2011; AgRg no Ag 1.210.652/PI, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe16/12/2010. (AgRg no AREsp 126.036/RS, rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 04/12/2012, DJe de 07/12/2012). (grifo nosso)
Por outro lado, recentemente, a 1ª Turma do Supremo Tribunal Federal entendeu que a decisão proferida em sede de pedido de suspensão de segurança não é estritamente política, possuindo, também, feição jurisdicional, e admitindo, em tese, Recurso Especial contra essa decisão.
O recurso extraordinário é instrumento processual idôneo para questionar o cabimento de recurso especial manejado em face de decisão proferida em sede de suspensão de liminar deferida ao Poder Público com base no art. 4º da Lei 8.437/1992. (STF, RE 798740 AgR, rel. p/ acórdão min. Marco Aurélio, 1ª Turma, j. 01/09/2015).
2.3. Legitimidade
Quanto à legitimidade, o pedido de suspensão pode ser intentado por:
a) pessoa jurídica de direito público da administração direta (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), autarquias e fundações;
b) agências reguladoras;
c) órgãos despersonalizados, desde que a decisão afete prerrogativa institucional ou provoque conflito entre órgãos da pessoa jurídica de direito público[1];
d) Ministério Público;
e) concessionária de serviço público, que, apesar de constituir-se em pessoa jurídica de direito privado, pode intentar pedido de suspensão se houver interesse público[2];
f) Prefeito Municipal alijado do exercício do mandato por liminar[3].
g) quem tem legitimidade para ação coletiva[4].
Ressalta-se ainda que
Pouco importa se a pessoa jurídica tenha sido parte no processo. Nada impede que tal incidente seja o primeiro momento de intervenção deste terceiro que até então não participara do feito. Claro que a partir do momento em que é admitido o seu ingresso, deixa a condição de terceiro prejudicado e passa a ser mais um sujeito no processo[5].
2.4. Competência
Quanto à competência, temos que é do presidente do Tribunal competente para conhecer do recurso cabível contra a decisão proferida. A título de exemplo, se a decisão for proferida por juiz federal, a competência para apreciar o pedido de suspensão será do presidente do respectivo Tribunal Regional Federal.
Nesse ponto, cumpre tecer algumas observações.
No caso de decisão proferida por juiz estadual com jurisdição federal, cabe ao Tribunal Regional Federal apreciar o respectivo recurso.
Por outro lado, quando juiz estadual proferir decisão que viola interesse da União, a doutrina diverge quanto à competência para apreciar o pedido de suspensão contra essa decisão. Para Leonardo Carneiro, compete ao Tribunal de Justiça porque ele é competente para conhecer de eventual recurso.
Marcelo Abelha[6], por sua vez, entende que a competência seria do Tribunal Regional Federal, uma vez que compete à justiça federal analisar se há ou não interesse da União, e, consequentemente, se a competência será deslocada ou não.
Por fim, caso a liminar seja concedida pelo Relator, a competência para conhecer do pedido de suspensão será do Supremo Tribunal Federal ou Superior Tribunal de Justiça, a depender da matéria, e não do presidente do próprio Tribunal, consoante julgado abaixo colacionada:
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. LIMINAR CONCEDIDA EM MANDADO DE SEGURANÇA ORIGINÁRIO DE TRIBUNAL DE JUSTIÇA. PEDIDO DE SUSPENSÃO AJUIZADO PERANTE O PRÓPRIO TRIBUNAL A QUO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO STJ. LIMINAR NA RECLAMAÇÃO DEFERIDA.
I - A reclamação tem cabimento para preservar a competência deste Superior Tribunal de Justiça ou garantir a autoridade das suas decisões (art. 105, inciso I, alínea f, da Constituição Federal de 1988 e art. 187 do RISTJ).
II - Conforme o disposto nos artigos 25 da Lei 8.038/90 e 271 do RISTJ, compete ao Presidente do STJ, para evitar grave lesão à ordem, saúde, segurança ou economia públicas, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar ou de decisão concessiva de mandado de segurança contra o Poder Público, proferida, em única ou última instância, pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos Tribunais dos Estados e do Distrito Federal.
III - In casu, deferida liminar contra o Poder Público por desembargador do eg. TJRJ, em mandado de segurança originário daquela Corte, tal decisão desafia incidente de suspensão a ser ajuizado perante esta Corte, ou o eg. Supremo Tribunal Federal, se a matéria tiver índole constitucional.
IV - Assim, ajuizado pedido de suspensão no próprio col. TJRJ, e deferido o pedido, resta aparentemente usurpada a competência desta Corte, razão pela qual, presentes os requisitos, deferiu-se liminar para suspender a r. decisão proferida pela presidente do eg. Tribunal a quo, até o julgamento da presente reclamação. Agravo regimental desprovido. (STJ, Corte Especial, AgRg na Rcl 12.363/RJ, Rel. Min. Felix Fischer, j. 19.06.2013, Dje 1.07.2013).
2.5. Pedido de suspensão de segurança e agravo de instrumento simultâneos
O pedido de suspensão de segurança e o agravo de instrumento são autônomos entre si, de modo que têm pressupostos diferentes e a decisão proferida em qualquer deles não vincula ou influencia a outra.
De fato, o agravo de instrumento, previsto no art. 1015 do CPC/15, é recurso destinado à reforma ou anulação da decisão, em razão de error in judicando ou error in procedendo, e deve observar o prazo legal de 15 dias úteis para sua interposição, conforme §5º do art. 1003 c/c art. 219 do CPC/15.
Por outro lado, o pedido de suspensão de segurança destina-se apenas a suspender os efeitos da decisão que cause grave lesão à saúde, economia, segurança ou ordem pública, além de não submeter-se a prazo específico, podendo ser interposta a qualquer momento até o trânsito em julgado.
Logo, depreende-se que não há violação ao princípio da singularidade, sendo plenamente possível a interposição concomitante de ambos, além de expressamente previsto no §6º do art. 4º da Lei 8437/92 a ausência de qualquer vinculação:
Art.4º: (...)
§ 6º A interposição do agravo de instrumento contra liminar concedida nas ações movidas contra o Poder Público e seus agentes não prejudica nem condiciona o julgamento do pedido de suspensão a que se refere este artigo. (Incluído pela Medida Provisória nº 2,180-35, de 2001).
Deve-se ressaltar, todavia, que caso o pedido de suspensão seja deferido, o efeito suspensivo do agravo de instrumento fica prejudicado, uma vez que se torna desnecessário. Apesar disso, o recurso segue para julgamento porque a reforma ou anulação da decisão somente serão obtidas através deste.
2.6. Duração da suspensão
Segundo §9º do art. 4º da Lei 8437/92, “a suspensão deferida pelo Presidente do Tribunal vigorará até o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal”, não sendo atingida por sentença ou liminar superveniente. Assim, foi conferida ultratividade à decisão que dá provimento ao pedido de suspensão de segurança.
Nesse sentido, a súmula 626 do STF aplica a ultratividade também em sede de mandado de segurança, quando a suspensão for deferida originariamente por Tribunal Superior, nos seguintes termos:
Súmula 626: A suspensão liminar em mandado de segurança, salvo determinação em contrário da decisão que a deferir, vigorará até o trânsito em julgado da decisão definitiva de concessão de segurança ou, havendo recurso, até sua manutenção pelo Supremo Tribunal Federal, desde que o objeto da liminar coincida, total ou parcialmente, com o da impetração.
2.7. Agravo interno contra decisão do pedido de suspensão
Segundo §3º do art. 4º da Lei 8437/92, “do despacho que conceder ou negar a suspensão, caberá agravo, no prazo de cinco dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte a sua interposição”.
Todavia, com o advento do novo Código de Processo Civil esse prazo passou a ser de 15 dias, consoante art. 1070 do CPC/15, segundo o qual “é de 15 (quinze) dias o prazo para a interposição de qualquer agravo, previsto em lei ou regimento interno de tribunal, contra decisão de relator ou decisão unipessoal proferida em tribunal”.
Ressalta-se ainda que não cabe o benefício do prazo em dobro, pois trata-se de prazo específico, conforme decisão do STF abaixo colacionada
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. PRAZO RECURSAL. ARTIGO 188 DO CPC. PRAZO EM DOBRO. IMPOSSIBILIDADE. 1. Lei 4348/64 e superveniência da Lei 8437/92. Conciliação de sistemas legais pertinentes à possibilidade de suspensão de medida liminar e de tutela antecipada. Desfazimento de aparente assimetria processual então existente entre as ações de mandado de segurança e os demais procedimentos de contracautela. Precedente do Tribunal Pleno. 2. Agravo regimental. Cabimento do recurso contra a decisão que defere ou indefere o pedido de suspensão de liminar ou de tutela antecipada, no prazo de cinco dias. Contagem em dobro do prazo para recorrer quando a parte for a Fazenda Pública ou o Ministério Público. Inaplicabilidade do artigo 188 do Código de Processo Civil à espécie, tendo em vista o disposto no artigo 4º, § 3º, da Lei 8437/92. Agravo regimental não conhecido. (STF, Pleno, SS 2.198 AgR-AgR/PE, Rel. Min. Maurício Corrêa, j. 03.03.2004, DJe 02.04.2004, p.10).
2.8. Suspensão de várias decisões similares
Segundo §8º do art. 4º da Lei 8437/92, “as liminares cujo objeto seja idêntico poderão ser suspensas em uma única decisão, podendo o Presidente do Tribunal estender os efeitos da suspensão a liminares supervenientes, mediante simples aditamento do pedido original”, inclusive em sede de mandado de segurança, conforme, §5º do art. 15 da Lei 12016/09.
2.9. Juizados especiais federais e juizados especiais da fazenda pública
Segundo Leonardo Carneiro[7],
Cabe pedido de suspensão contra decisões proferidas no âmbito dos Juizados Especiais Federais e dos Juizados Especiais da Fazenda Pública. O pedido de suspensão, a depender da decisão proferida, pode ser dirigido ao Presidente da Turma Recursal ou ao Presidente do STF.
Nesse caso, o pedido deve ser dirigido para a Turma Recursal respectiva, uma vez que segundo súmula 203 do STJ “não cabe recurso especial contra decisão proferida por órgão de segundo grau dos Juizados Especiais”.
Por outro lado, é possível a interposição de recurso extraordinário, conforme súmula 640 do STF, e, portanto, possível pedido de suspensão para o Presidente do Supremo Tribunal Federal.