1. INTRODUÇÃO
A Emenda Constitucional nº 30, de 14.09.2000, introduziu a dispensa de precatório para os créditos de pequeno valor, uma importante inovação que veio no sentido de garantir a pequenos credores receberem seus créditos sem ingresso na fila cronológica dos precatórios, que em alguns Estados brasileiro é imensa e vergonhosa.
Haja vista a controvérsia quanto à auto-aplicabilidade do conteúdo e ao conceito de crédito de pequeno valor, sobreveio a Emenda Constitucional nº 37, de 12.06.2002, ditando transitoriamente que até a superveniência de leis fixando tal conceito em cada esfera de governo, seriam considerados como de pequeno valor os créditos iguais ou inferiores a quarenta e trinta salários mínimos, perante as Fazendas Públicas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, respectivamente.
Fixado o conceito de crédito de pequeno valor e a dispensa de precatório para estes, uma outra controvérsia vem sendo amplamente discutida perante os juízes e tribunais: o caso das ações coletivas, em que muito embora o crédito individual de cada indivíduo seja de pequeno valor, o somatório da execução objeto do mesmo processo supera esse conceito.
Temos defendido a tese de que deve prevalecer o valor da execução por credor individual, independentemente do montante envolvido, argumento que vem sendo acatada pelo Poder Judiciário em recentes decisões.
De fato, trata-se de garantia dirigida em favor do credor, e não ao processo, devendo prevalecer a proteção constitucional ao pequeno crédito.
2. A DISPENSA DE PRECATÓRIO PARA OS CRÉDITOS DE PEQUENO VALOR
Visando proteger os pequenos credores das imensas filas dos precatórios, o legislador constituinte reformador introduziu através da Emenda Constitucional nº 30, de 14.09.2000, a dispensa desse instituto para os créditos considerados em lei como de pequeno valor, dando ao § 3º do art. 100 da Constituição Federal a seguinte redação:
"CF, art. 100.
§ 3º O disposto no caput deste artigo, relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado."
Para os débitos devidos pelo Instituto Nacional da Seguridade Social, o art. 128 da Lei 8.213/91 (com a redação dada pela Lei 10.099, de 19.12.2000), fixou como de pequeno valor aqueles não superior a R$ 5.180,25:
" Lei 8.213/91, Art. 128. As demandas judiciais que tiverem por objeto o reajuste ou a concessão de benefícios regulados nesta Lei cujos valores de execução não forem superiores a R$ 5.180,25 (cinco mil, cento e oitenta reais e vinte e cinco centavos) por autor poderão, por opção de cada um dos exeqüentes, ser quitadas no prazo de até sessenta dias após a intimação do trânsito em julgado da decisão, sem necessidade da expedição de precatório."
(Redação dada ao caput pela Lei nº 10.099, de 19.12.2000, DOU 20.12.2000)
Para os débitos devidos pela União Federal, a Lei nº 10.259, de 12 de julho de 2001, que instituiu os Juizados Especiais Cíveis e Criminais no âmbito da Justiça Federal, fixou como de pequeno valor, para fins de dispensa de precatório, os créditos iguais ou inferiores a 60 salários mínimos, patamar de sua competência:
"Lei 10.259/2001, Art. 3º Compete ao Juizado Especial Federal Cível processar, conciliar e julgar causas de competência da Justiça Federal até o valor de sessenta salários mínimos, bem como executar as suas sentenças.
Art. 17. Tratando-se de obrigação de pagar quantia certa, após o trânsito em julgado da decisão, o pagamento será efetuado no prazo de sessenta dias, contados da entrega da requisição, por ordem do Juiz, à autoridade citada para a causa, na agência mais próxima da Caixa Econômica Federal ou do Banco do Brasil, independentemente de precatório."
Conforme se verifica, ambas as leis fixaram o prazo de sessenta dias para o pagamento de tais créditos.
No entanto, a maioria dos Estados e Municípios, em todo o país, deixaram de editar as leis que determinariam o conceito de crédito de pequeno valor para essa finalidade, alegando que o dispositivo não era auto-aplicável.
Os Tribunais pátrios passaram a aplicar aos créditos perante as Fazendas dos Estados e Municípios, por analogia, o limite de R$ 5.180,25 definido pela Lei 8.213/91, citando-se entre eles os Tribunais Regionais do Trabalho da 8ª Região [1] da 22ª Região [2] e da 10ª Região [3], entre outros.
Ante os problemas enfrentados, foi editada a Emenda Constitucional nº 37, de 12.06.2002, que fixou provisoriamente os créditos de pequenos valores perante as Fazendas Estadual, Distrital e Municipal, até que fossem editadas leis próprias pelas respectivas esferas de governo. A Emenda deu a seguinte redação ao art. 87 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias:
"ADCT, Art. 87. Para efeito do que dispõem o § do art. 100 da Constituição Federal e o art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias serão considerados de pequeno valor, até que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras pelos entes da Federação, observado o disposto no § 4º do art. 100 da Constituição Federal, os débitos ou obrigações consignados em precatório judiciário, que tenham valor igual ou inferior a:
I – quarenta salário–mínimos, perante a Fazenda dos Estados e do Distrito Federal;
II – trinta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Municípios.
Parágrafo único. Se o valor da execução ultrapassar o estabelecido neste artigo, o pagamento far-se-á, sempre, por meio de precatório, sendo facultada à parte exeqüente a renúncia ao crédito do valor excedente, para que possa optar pelo pagamento do saldo sem o precatório, da forma prevista no § 3º do art. 100."
Fixados, portanto, os conceitos de crédito de pequeno valor em todas as esferas de jurisdição, aplica-se a dispensa de precatório, expedindo-se nos casos de créditos dentro desse patamar, Requisições de Pequeno Valor para pagamento no prazo de sessenta dias.
Cite-se que o Conselho da Justiça Federal chegou a editar Resolução regulamentando os procedimentos para a expedição de Requisição de Pequeno Valor no âmbito da Justiça Federal de primeiro e segundo graus (Resolução nº 258, de 21 de março de 2002), sobrevindo também Resoluções internas dos Tribunais Trabalhistas e Estaduais igualmente regulamentando esse procedimento.
O descumprimento à Requisição de Pequeno Valor, por sua vez, enseja o imediato seqüestro da quantia, providência prevista na Lei nº 10.259/2001 (art. 17 § 2º) e amplamente admitida pelos Tribunais pátrios [4].
A dispensa de precatório é ainda aplicável aos processos em qualquer fase em que se encontra, ainda que já em curso ou que já expedida anteriormente a requisição mediante precatório.
O Supremo Tribunal Federal já firmou-se no sentido de que a inovação é aplicável aos processos em curso [5], posicionamento também tomado pelo Tribunal Superior do Trabalho [6]. Nos casos em que já tiver sido expedido o precatório, cabível ao juiz da execução expedir a Requisição de Pequeno Valor e comunicar a providência ao Tribunal, para cancelamento do precatório, assim como a nosso ver nada impede que o próprio Tribunal simplesmente faça a conversão do precatório em Requisição de Pequeno Valor, providência que vem sendo tomada nessas situações a pedido da parte interessada.
Sendo direito destinado ao credor, nos casos em que esse possuir crédito superior aos limites fixados como de pequeno valor, pode este renunciar a parte do valor para adequá-lo a esse patamar, e assim beneficiar-se da dispensa de precatório, conforme expressamente aduzindo no parágrafo único do art. 87 do ADCT com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 37/2002, supra transcrito.
O que se deve levar em conta sempre é a proteção constitucional ao pequeno crédito contra a Fazenda Pública, visada pelo legislador reformador constituinte com a introdução da sistemática da dispensa de precatório.
III – DISPENSA DE PRECATÓRIO NAS AÇÕES PLÚRIMAS E COLETIVAS
Em se tratando de ações coletivas, problema enfrentado nos Tribunais do país é o conceito de pequeno valor em face da execução total objeto do processo.
Nas ações plúrimas, em que vários autores pleiteiam em conjunto o mesmo direito, assim como nas chamadas ações coletivas em que vários indivíduos são representados ou substituídos pela sua associação ou sindicato representativo, muito embora por ocasião da execução muitas vezes se vislumbrem valores altos, superiores ao patamar constitucional do crédito de pequeno valor, os créditos individuais de cada litisconsorte ou substituído não ultrapassa tal limite.
Nessas situações, defendemos que é o valor de cada credor individualmente considerado que deve ser levado em consideração, pouco importando se a soma dos créditos objeto da execução ultrapasse o conceito de pequeno valor.
A possibilidade de litisconsórcio ativo múltiplo através das ações plúrimas e a faculdade de substituição processual pelos sindicatos e associações, em favor das respectivas categorias ou associados, é medida de economia processual que visa evitar a múltipla repetição de demandas com objeto idêntico, que por sinal contribuiu para desafogar, ao menos quanto a essa parte, a superlotação de demandas no Poder Judiciário.
Uma ação coletiva em que uma entidade sindical, por exemplo, esteja substituindo centenas ou milhares de integrantes da categoria, na qual o direito é julgado de modo unificado, evita que sejam interpostas as mesmas centenas ou milhares de ações individuais com o mesmo objeto, o que contribuiria não só para o maior volume de trabalho na instrução e julgamento de tantas ações como possibilitaria a lastimável existência de decisões conflitantes para a mesma situação jurídica.
Mas a ação plúrima não deixa de ter como objeto o direito individual de cada autor, como possuidor de um crédito individual, próprio, destacado do crédito dos seus litisconsortes, assim como nos casos em que o sindicato ou associação substitui os integrantes da categoria que representa, o crédito perseguido pertence a cada membro da categoria, não sendo a entidade que os representa, nessa qualidade, credora de direito algum.
Postas essas premissas, os créditos nas ações plúrimas e coletivas são na verdade créditos individuais perseguidos no mesmo processo, sendo certo que a garantia constitucional deferida aos créditos de pequeno valor tem como destinatário o credor, o indivíduo, e não o processo.
Se cada um desses credores possui pequeno valor para receber, a estes individualmente é deferido o direito de recebê-lo independentemente de precatório, ainda que a soma de todos os créditos auferidos no mesmo processo ultrapasse o limite do conceito de pequeno valor, por vezes ocorrendo até mesmo que ultrapasse milhões de reais, quando o número de autores ou substituídos é muito grande.
Nessa linha de raciocínio tem sido não só a legislação regulamentadora dos créditos de pequeno valor, como as mais recentes decisões judiciais sobre o assunto.
A Lei nº 8.213/91, ao dispor sobre os créditos previdenciários de pequeno valor, deixou claro em sua redação que a dispensa de precatório, nas ações com mais de um credor, era direito posto à disposição de cada um dos exeqüentes, quando na redação de seu art. 128, supra transcrito, aduziu que os créditos ‘por autor’ poderão ser requisitados sem precatório ‘por opção de cada um dos exeqüentes’.
Mais específica é a redação da já citada Resolução nº 258/2002 expedida pelo Conselho da Justiça Federal, que dispõe:
"Art. 2º Considera-se Requisição de Pequeno Valor (RPV) aquela relativa a crédito cujo valor atualizado, por beneficiário, seja igual ou inferior a:
I - sessenta (60) salários mínimos, se devedora for a Fazenda Pública Federal (art. 17, § 1º, da Lei nº 10.259, de 12 de julho de 2001);
Art. 4º Em caso de litisconsórcio, será considerado, para efeito dos arts. 2º e 3º, o valor devido a cada litisconsorte, expedindo-se, simultaneamente, se for o caso, requisições de pequeno valor e requisições mediante precatório."(grifos nossos)
Na mesma esteira de entendimento têm sido recentes decisões do Poder Judiciário. Cite-se a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia, em processo no qual o sindicato representativo da categoria pleiteou a dispensa de precatório por servidor substituído, muito embora o total dos créditos individuais objeto da ação ultrapassasse a casa dos dez milhões de reais, assim ementada:
"TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE RONDÔNIA
Processo nº: AI 03.002788-8
Rel. Des. Rowilson Teixeira
Jul. 03.09.2003
Agravante: Estado de Rondônia
Agravado: SINDLER – Sindicato dos Servidores do Poder Legislativo do Estado de Rondônia.
EMENTA:
EXECUÇÃO. SINDICATO. PRECATÓRIO. VALOR PEQUENO E INDIVIDUALIZADO. FRACIONAMENTO. POSSIBILIDADE.
É possível o fracionamento de precatório, mesmo em se tratando de ação plúrima, para que o substituído detentor de crédito inferior a 40 (quarenta) salários mínimos tenha seu direito destacado e recebido, independente da ordem do precatório, desde que postulado na execução."
Do voto do relator, destacamos os seguintes fundamentos:
"Conheço do presente recurso, por ser formalmente admissível.
No presente caso, o Sindicato dos Trabalhadores do Poder Legislativo do Estado de Rondônia – SINDLER ingressou em juízo, em nome de seus substituídos, pleiteando a execução de título judicial contra o Estado de Rondônia, sendo o valor total dos créditos dos substituídos de R$ 10.860.071,11 (dez milhões, oitocentos e sessenta mil e setenta e um reais e onze centavos).
Alega o agravado que os substituídos deverão ser beneficiados pelo art. 100 da CF, o qual determina a dispensa de precatório para pagamentos de pequeno valor que a Fazenda Pública deva fazer em virtude de sentença transitada em julgado, e, no caso, deve-se considerar o valor de cada substituído, e não a soma deles.
Verifica-se que o magistrado considerou a lista apresentada pelo agravado, nominando os substituídos cujos créditos estariam dentro do valor considerado pequeno, dispensando-se o pagamento por precatório.
O argumento do Estado de Rondônia é que o valor executado não poderá ser repartido, mas cobrado e pago integralmente.
Cumpre salientar que se trata de um crédito individual e personalíssimo dos representados, não importando que estejam pleiteando por meio do sindicato, o que não lhes retira o direito a receberem seus créditos separadamente, tratando-se de valores inferiores a 40 (quarenta) salários mínimos.
Agiu acertadamente o Juiz de 1º Grau, ao entender que se trata de créditos individuais, o que poderá permitir o fracionamento dos precatórios, desde que a execução seja promovida pelo sindicato, mas visando ao crédito individual de cada um dos substituídos, desde que preencham os requisitos legais.
A respeito do assunto, já decidiu também o Superior Tribunal de Justiça:
‘As demandas judiciais que tiverem por objeto o reajuste ou a concessão de benefícios regulados nesta lei cujos valores de execução não forem superiores a R$ 5.180,25 (cinco mil, cento e oitenta reais e vinte e cinco centavos) por autor, poderão, por opção de cada um dos exeqüentes, ser quitadas no prazo de até sessenta dias após a intimação do trânsito em julgado da decisão, sem necessidade da expedição de precatório.’ (Resp. n. 425407/RS, rel. Min. Hamilton Carvalhido, j. 11/2/2003).
Portanto, mesmo em se tratando de demanda coletiva, cada um dos exeqüentes, individualmente, poderá receber seu crédito, independente de precatório, caso esteja inserido dentro do limite inferior aos 40 (quarenta) salários mínimos.
Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso, revogando, via de conseqüência, o efeito suspensivo anteriormente deferido.
É como voto."
Em decisão datada de 20 de fevereiro de 2004, a Ministra do Supremo Tribunal Federal Ellen Gracie indeferiu a pretensão de suspender liminarmente os efeitos da decisão supra transcrita, firmando entendimento no sentido de que a garantia é dirigida a cada credor, individualmente considerado:
"SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
AÇÃO CAUTELAR 194-3
PROCED.: RONDÔNIA
RELATORA: MIN. ELLEN GRACIE
REQTE: ESTADO DE RONDÔNIA
REQDO: SINDLER – SINDICATO DOS TRABALHADORES DO PODER LEGISLATIVO DO ESTADO DE RONDÔNIA
1 – Trata-se de medida cautelar com o objetivo de imprimir efeito suspensivo a recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia assim ementado:
‘Execução. Sindicato. Precatório. Valor Pequeno e individualizado. Fracionamento. Possibilidade.
É possível o fracionamento de precatório, mesmo em se tratando de ação plúrima, para que o substituído detentor de crédito inferior a 40 (quarenta) salários mínimos tenha seu direito destacado e recebido, independente de ordem do precatório, desde que postulado na execução."... (fls. 33)’
2 – O Tribunal de Justiça determinou o fracionamento da execução, com base no débito de cada autor, ao invés de considerar o crédito total sob execução, no caso R$ 10.860.071,11 (dez milhões, oitocentos e sessenta mil, setenta e um reais e onze centavos). Com isso, sustenta o requerente, aquela Corte violou o art. 100, § 4º da Constituição Federal e art. 87 do ADCT (EC 37/02). Afirma que quando este dispositivo fala em "valor da execução", não se pode considerar sua divisão entre os vários autores, no caso de pluralidade destes, de modo a se adequar ao limite constitucional de quarenta salários mínimos. Acrescenta que a norma, ao se referir à parte exeqüente, se reporta ao pólo ativo da lide. Ademais, diz que o Estado não tem condição de arcar imediatamente com os pagamentos, fato que condição de arcar imediatamente com os pagamentos, fato que ensejaria a sua própria falência além de comprometer a prestação de assistência à população. Por último, pondera que, no caso de reforma do julgado, será praticamente impossível reaver o que tiver sido pago, dado o caráter alimentar dos vencimentos. Entende, por fim, presentes a fumaça do bom direito e o perigo da demora e requer a concessão de medida liminar para imprimir efeito suspensivo ao recurso extraordinário.
3 – Examinando as razões do requerente a justificar a concessão de efeito suspensivo, bem como a decisão objeto do recurso extraordinário, não vislumbro a alegada fumaça do bom direito. A leitura que faço dos preceitos constitucionais invocados quando previram o pagamento de precatórios alimentares ao valor de até quarenta salários mínimos, no prazo de sessenta dias, leva-me a entender que o Constituinte teve por objetivo o imediato pagamento dos pequenos credores independente de que isso se faça em ações individuais ou coletivas. Nessa linha de raciocínio, no âmbito federal já na vigência da EC 20/98 – ao ser regulamentado o art. 100, § 3º da Constituição Federal pela Lei 8.213/91, foi permitida a opção aos exeqüentes de terem seus créditos quitados em situação similar, na forma preconizada pelo Tribunal de Justiça de Rondônia e pelo precedente do STJ (RESP 425407, Rel. Min. Hamilton Carvalhido).
4 – Quanto ao periculum in mora, se, por um lado, o Estado não demonstrou em números o reflexo do pagamento sobre seu orçamento, por outro prisma, não se pode negar as dificuldades acarretadas com o início de execução na pendência de recurso desprovido, por força de lei, de efeito suspensivo. É necessário ponderar, entretanto, que são inconvenientes comuns a todos quantos se vejam sujeitos às conseqüências do efeito meramente devolutivo dos recursos extraordinários. Mas não bastam tais riscos para autorizar que, com o esvaziamento da lei processual, se prodigalizem medidas liminares. A ser assim, a concessão do efeito suspensivo haveria de ser deferida sempre que se interpusesse recurso extraordinário ou especial.
5 – Por estas razões, indefiro a medida liminar.
6 – Cite-se. Publique-se. Brasília, 20 de fevereiro de 2004.
Ministra ELLEN GRACIE. Relatora."
Ressalte-se a circunstância de que a Ministra, em sua decisão, afastou também o argumento de que a dispensa encontraria vedação no § 4º do art. 100 da Constituição, que veda o fracionamento do crédito. É que nesses casos, não se trata de fracionamento do crédito, mas sim de crédito especificamente inferior aos 40 salários mínimos.
A redação do dispositivo é restritiva em sua limitação:
"§ 4º São vedados a expedição de precatório complementar ou suplementar de valor pago, bem como fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução, a fim de que seu pagamento não se faça, em parte, na forma estabelecida no § 3º deste artigo e, em parte, mediante expedição de precatório." (Parágrafo acrescentado pela Emenda Constitucional nº 37, de 12.06.2002)
A vedação constitucional refere-se aos créditos em que o crédito seja superior ao limite para pequeno valor e pretenda o credor recebê-lo de modo fracionado. No caso das ações coletivas o § 4º do art. 100 da CF só se aplicaria se, possuindo cada substituído ou cada credor, individualmente considerado, crédito superior ao patamar constitucional, pretendessem estes fracionar seus créditos individuais, recebendo esse limite por Requisição de Pequeno Valor e o valor sobejante pela via do precatório. Portanto, inaplicável quando o próprio crédito individual foi integralmente de pequeno valor.
Também nesse sentido:
"EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA – SINDICATO – CRÉDITO INDIVIDUAL – FRACIONAMENTO – PRECATÓRIO – Em se tratando de crédito individual e personalíssimo, reclamado da Fazenda Pública, é possível executá-lo por substituído, em ação de cobrança movida por sindicato, sem violar dispositivo constitucional que proíbe a fragmentação. Vedado, contudo, o fracionamento do crédito individual como meio de adequá-lo como de pequeno valor, a fim de recebê-lo independente de precatório."
(TJRO – AI 03.003321-7 – C.Esp. – Rel. Des. Eliseu Fernandes – J. 10.09.2003)
Os Tribunais Regionais do Trabalho também vêm aplicando esse entendimento em ações coletivas interpostas por entidades sindicais em favor de mais de um integrante da categoria, de que exemplificamos:
"EXECUÇÃO DIRETA EM FACE DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL. PEQUENO VALOR. A execução do débito considerado de pequeno valor, inferior a 40 salários-mínimos devidos pela Fazenda Pública Estadual, deve se processar de forma direta pelo Juízo de primeiro grau, sem a necessidade de formação de precatório requisitório, ainda que em ação plúrima, pois deve ser considerado o crédito individual de cada beneficiário. Resoluções n°s. 258, 270 e 271 do Conselho da Justiça Federal. Agravo provido."
(TRT 14ª REGIÃO, AP 276/2003, Relª. Juíza Elana Cardoso Lopes Leiva de Faria, publ. DJ/RO de 23/10/2003)
Não se diga que o valor do somatório dos créditos prejudica a Fazenda Pública pela falta de previsão orçamentária suficiente a suportar o somatório das requisições. Em primeira análise, os entes federados devem incluir em suas previsões orçamentárias verba destinada a pagamento de créditos judiciais para essa finalidade, ante o fato de que a previsão constitucional já está vigente há mais de um ano. Em segunda análise, a dispensa de precatório foi considerada pelo legislador reformador constituinte como suportável pelos cofres públicos, independentemente do número de pequenos credores que se apresentem no decorrer do exercício financeiro, o qual em momento algum foi limitado. Por outro lado, poderia em tese cada um dos indivíduos envolvidos na ação coletiva ter interposto, sozinho, sua própria demanda judicial, gerando inúmeras ações, as quais seriam requisitadas individualmente. Nesse caso, o poder público teria que arcar, igualmente, com o mesmo valor objeto da ação coletiva, apenas dispersada em processos distintos.
Cumpre ainda lembrar que caso o credor individual, na qualidade de substituído ou litisconsorte, possuir crédito superior a esses limites, tem ele também o direito a renunciar a parte de seu crédito para adequá-lo ao conceito de pequeno valor, conforme previsão contida no parágrafo único do art. 87 do ADCT (redação dada pela Emenda Constitucional nº 37/2002), pois assim como a dispensa de precatório deve ser individualmente considerada, também o direito de renúncia à parte sobejante do crédito assim deve ser.
A nosso ver, portanto, as decisões judiciais que vêm acatando essas conclusões devem se uniformizar perante nossos Tribunais, não só afim de conferir compatibilidade entre a garantia de dispensa de precatório com as demandas coletivas, como afim de dar plena exeqüibilidade à determinação constitucional levando-se em conta o indivíduo como detentor de crédito próprio, ao qual não pode ser negado o acesso a tal direito.