Resumo
O presente trabalho científico tem por objetivo descrever sobre os princípios explícitos da Administração Pública previstos no artigo 37 da Constituição Federal de 1988, que são: Princípio da Legalidade, Princípio da Impessoalidade, Princípio da Moralidade, Princípio da Publicidade e Princípio da Eficiência. Esse estudo é de suma importância, pois estes princípios permitem à Administração Pública estabelecer um equilíbrio entre os direitos dos administrados e as prerrogativas da própria Administração. A Constituição Federal de 1988 inovou ao mencionar de maneira expressa estes princípios que são aplicados, como regra geral, a toda Administração Pública Direta e Indireta de qualquer dos Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Assim, as Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mistas estão submetidas a estes Princípios. Outrossim, se tratará do conceito do termo princípios para facilitar o entendimento sobre o tema que é de todo importante para o ordenamento jurídico brasileiro e para a correta e justa busca pela Justiça. A metodologia utilizada para chegar ao resultado final foi baseada em pesquisas doutrinárias tanto na internet como em bibliotecas universitárias. O estudo do tema em enfoque é de todo necessário, pois através destes princípios é que deverão se pautar todos os atos e atividades administrativas de todo aquele que exerce o poder público, tudo em busca da boa guarda e zelo dos interesses sociais.
Palavras-chave: Princípios. Explícitos. Constituição Federal. Administração Pública. Interesses Sociais.
Introdução
O Objetivo deste artigo científico é entender e conceituar os Princípios explícitos da Administração Pública, previstos no artigo 37 da Constituição Federal de 1988: Princípio da Legalidade, Princípio da Impessoalidade, Princípio da Moralidade, Princípio da Publicidade e Princípio da Eficiência. Esse estudo é de suma importância, pois os princípios da Administração Pública têm aplicação necessária e obrigatória no ordenamento jurídico pátrio.
O presente estudo tratará, inicialmente, do conceito de princípios. Após, se verá com detalhes as peculiaridades de cada princípio constitucional.
Começando pelo Princípio da Legalidade, será visto que ele é dividido sob duas perspectivas: sob a perspectiva da legalidade para o particular, inserido no artigo 5º da Constituição Federal de 1988, e sob a perspectiva em stricto sensu, prevista no artigo 37 da Constituição Federal de 1988.
Será visto também, através do Princípio da Impessoalidade, que a Administração Pública deve retirar o caráter pessoal e trabalhar com o caráter da impessoalidade.
Com relação ao Princípio da Moralidade se verá que nem tudo que é legal é moral, sendo este princípio um dos mais importantes do Direito Administrativo.
Outrossim, será visto que o Princípio da Publicidade possui duas vertentes: a primeira prevê que a Administração Pública Direta e Indireta, obrigatoriamente tem que publicar os seus atos externos para que eles tenham validade. Já a segunda vertente, prevê que os atos administrativos devem ser acessíveis.
Por fim, se verá que o Princípio da Eficiência foi o último a ser inserido no bojo do texto constitucional, tendo sido introduzido pela Emenda Constitucional nº 19/98.
Dessa forma, com o desenvolvimento do artigo científico nota-se que os princípios expressos e fundamentais previstos no artigo 37 da Constituição Federal de 1988 são de observância obrigatória para toda a Administração Pública, Direta e Indireta, e, inclusive, garantem segurança jurídica aos Administrados.
Desenvolvimento
Antes de adentrar o título do presente artigo, tem-se por necessária a conceituação do termo Princípios que segundo José Cretella Júnior (1989, p. 129) “são as proposições básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturações subsequentes. Princípios, neste sentido, são os alicerces da ciência”, para Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2011, p. 183), princípios são ideias centrais de um sistema e determinam o alcance e o sentido das regras de um dado subsistema do ordenamento jurídico, balizando a interpretação e a própria produção normativa”, e para Gustavo Henrique Badaró (2015, p. 33) “princípio é o mandamento nuclear de um sistema. O princípio é a regra fundante que, normalmente, está fora do próprio sistema por ele regido”.
Assim, sendo o Direito Administrativo, de elaboração pretoriana e não codificado, os princípios representam papel relevante nesse ramo do direito, permitindo à Administração e ao Judiciário estabelecer o necessário equilíbrio entre os direitos dos administrados e as prerrogativas da administração (DI PIETRO, 2006, p. 58).
Importante esclarecer que a Administração Pública, no Brasil, se compõe através da Administração Pública Direta, que são a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e a Administração Pública Indireta, que são as Autarquias, as Fundações Públicas, as Sociedades de Economia Mista e as Empresas Públicas.
Dessa forma, tanto a Administração Pública Direta, quanto a Indireta, devem, obrigatoriamente, observar os princípios constitucionais expressos e fundamentais previstos no artigo 37 da Constituição Federal de 1988.
Neste turno, analisando-se os cinco princípios explícitos previstos no artigo 37 da Magna Carta, que são: Princípio da Legalidade, Princípio da Impessoalidade, Princípio da Moralidade, Princípio da Publicidade e Princípio da Eficiência, entra-se na base desse artigo científico.
Começando pelo primeiro princípio constitucional explícito, que é o Princípio da Legalidade, cabe esclarecer que ele é dividido sob duas perspectivas. A primeira é a perspectiva da legalidade para o particular, previsto no artigo 5º da Constituição Federal de 1988, chamado de princípio da legalidade “lato sensu”, e a segunda perspectiva é a prevista no artigo 37, caput, da Constituição Federal, legalidade “stricto sensu”.
A autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2006, p. 59) faz menção a estas duas perspectivas explicando que “Segundo o princípio da legalidade, a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite. No âmbito das relações entre particulares, o princípio aplicável é o da autonomia da vontade, que lhes permite fazer tudo o que a lei não proíbe”.
A legalidade, como princípio de administração, para Helly Lopes Meirelles (2005, p. 87/88) significa:
“que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da Lei e do Direito. É o que diz o inc. I do parágrafo único do art. 2º da Lei 9.784/99. Com isso, fica evidente que, além da atuação conforme a lei, a legalidade significa, igualmente, a observância dos princípios administrativos.
Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa “pode fazer sim”; para o administrador público significa “deve fazer assim”.
Assim, a legalidade para o particular permite-lhe fazer tudo o que a lei não proíbe, e a legalidade para a Administração Pública só permite fazer aquilo que a lei determina ou autoriza, é o chamado poder vinculado ou discricionário da Administração Pública.
Com relação ao Princípio da Impessoalidade, outrossim, é dividido em duas vertentes. A primeira prevê que tudo o que a Administração faz, são com fins públicos, ou seja, fins coletivos. Deve-se retirar o interesse pessoal do administrador público. Já a segunda vertente, refere-se à proibição de promoção pessoal. Há a vedação expressa do administrador público usar em obras ou serviços públicos a vinculação da própria imagem.
Sobre o significado deste princípio esclarece José Afonso da Silva (2005, p. 667/668):
“O princípio ou regra da impessoalidade da Administração Pública significa que os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o funcionário. Este é um mero agente da Administração Pública, de sorte que não é ele o autor institucional do ato. Ele é apenas o órgão que formalmente manifesta a vontade estatal. Por conseguinte, o administrado não se confronta com o funcionário x ou y que expediu o ato, mas com a entidade cuja vontade foi manifestada por ele. É que a “primeira regra do estilo administrativo é a objetividade”, que está em estreita relação com a impessoalidade. Logo, as realizações administrativo – governamentais não são do funcionário ou autoridade, mas da entidade em nome de quem as produzira. A própria Constituição dá uma consequência expressa a essa regra, quando, no § 1º do art. 37, proíbe que constem nome, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos em publicidade de atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos.
Por isso é que a responsabilidade, para com terceiro, é sempre da Administração, como veremos logo mais.
A personalização, ou seja, a individualização do funcionário, pode ser recomendável, quando atue não como expressão da vontade do Estado,
mas como expressão de veleidade, capricho ou arbitrariedade pessoal.
Este princípio é sinônimo do princípio da finalidade, que impõe ao administrador público só praticar atos para o seu fim legal.
Já o Princípio da Moralidade Administrativa é um dos princípios mais importantes do Direito Administrativo, sendo que nem tudo que é legal é moral.
Pelo princípio da moralidade administrativa, não bastará ao administrador o estrito cumprimento da estrita legalidade, devendo ele, no exercício de sua função pública, respeitar os princípios éticos de razoabilidade e justiça, pois a moralidade constitui, a partir da Constituição de 1988, pressuposto de validade de todo ato da administração pública. (MORAES, 2004, p. 315).
A moralidade administrativa está intimamente ligada à probidade administrativa, sendo que, enquanto a moralidade é princípio, a probidade para a Constituição Federal é um dever de toda a administração pública.
Sobre o desrespeito ao princípio da moralidade administrativa ensina Alexandre de Moraes (2004, p. 317):
A conduta do administrador público em desrespeito ao princípio da moralidade administrativa enquadra-se nos denominados atos de improbidade, previstos pelo art. 37, § 4º, da Constituição Federal, e sancionados com a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízos da ação penal cabível, permitindo ao Ministério Público a propositura de ação civil pública por ato de improbidade, com base na Lei nº 8.429/92 para que o Poder Judiciário exerça o controle jurisdicional sobre lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público”.
Dessa forma, para que o administrador público não desrespeite o princípio da moralidade administrativa, deve agir com boa-fé, probidade, lealdade e ética.
Com relação ao princípio da publicidade, também se verifica que ele se divide em duas vertentes. A primeira vertente prescreve que a Administração Pública, obrigatoriamente, tem que publicar os seus atos externos para que eles tenham validade. Assim, todo o ato da administração externo, tem que ser publicado no Diário Oficial (da União, dos Estados ou dos Municípios).
Ocorre que, para completar o princípio da publicidade não basta publicar, assim surge a segunda vertente, tem que se tornar acessível.
Sobre este princípio, esclarece Pedro Lenza (2015, p. 1417):
O princípio da publicidade é ínsito ao Estado Democrático de Direito e está intimamente ligado a perspectiva de transparência, dever da Administração Pública, direito da sociedade.
Completando o princípio da publicidade, o art. 5º., XXXIII, garante a todos o direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, matéria essa regulamentada pela Lei n. 12.527/2011.
Finalmente, os remédios do habeas data e mandado de segurança cumprem importante papel enquanto garantias de concretização da transparência”.
Importante ressaltar que “a publicidade somente poderá ser excepcionada quando o interesse público assim determinar, prevalecendo esse em detrimento do princípio da publicidade”. (MORAES, 2004, p. 317).
Por fim, o artigo 37 da Constituição Federal prevê o princípio da eficiência. Princípio este, inserido através da Emenda Constitucional 19/98. A partir dessa Emenda surgiu para o servidor público várias responsabilidades.
Esse princípio da eficiência abre a oportunidade do servidor estável perder o cargo através de exoneração, devendo apenas ser salientado que exoneração não é punição, assim, o servidor após se tornar estável, terá avaliação periódica de desempenho, sendo que poderá perder o cargo por falta de desempenho nessa avaliação. Outrossim, poderá perder o cargo se houver excesso de despesa com pessoal.
Nesse sentido esclarece Alexandre de Moraes (2004, p. 324/325):
“No § 2º do art. 39, a Emenda Constitucional nº 19/98 passou a estabelecer que a União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados; enquanto que, no § 4º do art. 41, previu-se como condição obrigatória para a aquisição da estabilidade a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade. Apesar da inexistência de obrigatoriedade constitucional dos Municípios instituírem e manterem escolas de governo, nos moldes já citados, nada impede que legislativamente adiram à ideia de aumentar a eficiência da administração pública”.
Vale dizer que a eficiência é princípio que se soma aos demais princípios impostos à Administração, não podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança jurídica e ao próprio Estado de Direito. (DI PIETRO, 2007, p. 76).
Enfim, a Emenda Constitucional nº 19/98, visando garantir maior qualidade na atividade pública e na prestação dos serviços públicos determinou que a Administração Pública Direta e Indireta obedeça além dos básicos Princípios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade, também ao Princípio da Eficiência.
Conclusão
Diante do que foi exposto neste artigo científico, pode-se concluir que os Princípios Constitucionais da Administração Pública explicitados no artigo 37, caput, da Constituição Federal de 1988, são de grande relevância, pois são através destes princípios que a Administração estabelecerá um equilíbrio entre suas prerrogativas e os direitos dos administrados.
Estes princípios são vistos com muito otimismo pelos doutrinadores, haja vista que através deles é que deverão se pautar todos os atos e atividades administrativas de todo aquele que exerce o poder público, buscando-se, sempre, os interesses sociais.
Conforme restou demonstrado, o Princípio da Legalidade garante que a Administração Pública só faça aquilo que a lei determina ou autoriza.
Restou demonstrado também, durante a análise do Princípio da Impessoalidade, que todos os atos da Administração Pública devem ter fins públicos, deve-se retirar o caráter pessoal do Administrador Público e trabalhar com o caráter da impessoalidade.
Com relação ao Princípio da Moralidade Administrativa, foi visto que se trata de um dos princípios mais importantes do Direito Administrativo, demonstrando, inclusive, que nem tudo que é legal é moral.
Outrossim, pode se concluir que todos os atos da Administração Pública devem ser publicados no Diário Oficial, bem como devem ser acessíveis, o que, por corolário, permite aos administrados uma maior transparência da gestão pública.
Por fim, encerrando os princípios constitucionais expressos e fundamentais do artigo 37, caput, da Constituição Federal de 1988, abordou-se o Princípio da Eficiência, enaltecido pela Emenda Constitucional nº 19/98, o qual fixou presteza, perfeição e rendimento funcional a atividade administrativa.
Dessa forma, diante do que foi exposto, chega-se à conclusão de que os cinco princípios constitucionais expressamente previstos no artigo 37, caput, da Constituição Federal de 1988 devem ser seguidos pela Administração Pública Direta e Indireta, desenhando-se, assim, os termos basilares do Direito Administrativo.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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CRETELLA JUNIOR, José. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1989, v. 1.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20 ed. São Paulo: Atlas, 2007.
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MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16 ed. São Paulo: Atlas, 2004.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 25 ed. São Paulo: Malheiros, 2005.