INTRODUÇÃO
Se os estudos sobre corrupção existentes no Brasil são por demais limitados, pode-se afirmar que praticamente estes são inexistentes, quando a questão diz respeito à corrupção promovida pelas elites políticas municipais e instituições de controle de fiscalização que, nos últimos anos, particularmente, após a promulgação da Constituição de 1988, o papel do poder municipal sofreu profundas transformações, a partir de um processo de descentralização de recursos da União que colocou mais dinheiro diretamente nos cofres municipais, o que nos leva a intuir o possível aumento dos casos de corrupção praticado pelas elites municipais. KOHOMA, 1998, p. 101.
A região Nordeste, que foi bastante beneficiada com a locação de recursos, é importante a contratação feita por ANDRADE (1996:78-8) de que as mudanças acontecidas no contexto político regional serviram para modificar as práticas tidas como corruptas que passaram a serem dificultadas pela existência de novos cargos institucionais. Apesar disso, diz o autor: "Elas continuavam a se reproduzir, mas em moldes diferentes e se localizavam, nas eleições municipais dos pequenos municípios e no sistema de intermediação de interesses em nível federal. Ocorrem também na troca de favores entre parlamentares, prefeitos, governadores e poder central, que negociam o apoio destes atores políticos através da distribuição de recursos financeiros para atender os interesses políticos, na maioria das vezes, individuais."
O que caracteriza a corrupção municipal como prática política é basicamente a gestão de coisas públicas, como instrumento de enriquecimento oriundo da obtenção de privilégio materiais espúrios, dos quais grupos políticos e aliados que formam o bloco no poder se aproveitam da posição de mando e da ineficácia das instituições de controle, fiscalização, para se apropriarem ilicitamente dos recursos públicos.
Se por um lado, estas explicações foram e continuam sendo importantes para a compreensão do fenômeno social, as denúncias recentes sobre corrupção pública municipal como, por exemplo: CPI do FUNDEF hoje FUNDEB, fazem-nos deduzir que o debate sobre a questão deve avançar. Além das causas já expostas, sabe-se que, nos últimos anos, as instituições da sociedade brasileira têm passado por profundas mudanças, em todos os aspectos, colocando na ordem do dia novas atitudes, valores, inclusive morais e culturais, que influenciam nas atitudes de corruptos e corruptores e nas práticas institucionais de fiscalização e controle.
Faltava apenas uma coisa... uma instituição que, uma palavra, Não só perpetuasse a nascente divisão da sociedade em Classes, mas também o direito de a classe possuidora Explorar a não possuidora e o domínio da primeira sobre a segunda. E essa instituição nasceu. Inventou—se o Estado. (ENGELS, 1984, P.152)
Diante do exposto é pertinente colocarmos os seguintes problemas: O que explica, então, a alta incidência de corrupção, nas relações do Estado com a sociedade brasileira já que não faltam leis, regulamentos e tantas instituições e conselhos de controle? As instituições de fiscalização e controle têm conseguido acompanhar, no mesmo nível de eficácia e avanço técnico os casos contemporâneos de corrupção, especificamente no âmbito dos municípios? O denunciado de desvio de dinheiro público tem sido devidamente investigado e as denúncias tem sido punidas com a LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal)? Se a resposta for negativa, quais são os principais fatores que justificam a impunidade?
Tais problemas levam-nos a construir a hipótese geral de que desde os primeiros anos de colonização, as instituições brasileiras foram moldadas e capturadas pelas classes dominantes, que as utilizaram e utilizam como moeda política. As relações de poder e de construção de hegemonias são barganhadas em função dos interesses imediatos do bloco do poder, dirigente do aparelho estadual, independentemente da forma de governo (monarquia ou república) e do grau de liberdade existente (democracia ou ditadura)
Além dessas questões, é importante ressaltar que se as instituições de controle e fiscalização estivessem nos mesmo níveis políticos com a mesma eficiência que atualmente denotam no nível técnico, teriam certamente um grande avanço no combate à corrupção; mas certamente seria um grande obstáculo à ampliação e reprodução desses setores dominantes, já que parte importante do seu cabedal político e econômico está no usufruto de tal recurso como forma de manutenção do poder e impunidade que gozam, frente ao aparato institucional.
Conforme o artigo 5, inciso LIV, da Constituição Federal disciplina que:
“Ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”.
Ressalta que o artigo citado consagra o princípio do devido processo legal, tal princípio está ligado à separação dos poderes, isto é, tem um regime democrático de direito, de forma a ultrapassar a simples garantia processual. Assim, nenhuma pessoa será julgada ao não ser por um juízo competente e ou pré constituído.
Apesar desta omissão, pode-se observar em alguns municípios cearenses uma acanhada participação dos setores da sociedade civil organizada, onde partidos e lideranças municipais tomaram para si tarefa específica das denúncias dos ilícitos praticados nas máquina executiva.
1.OBETIVOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
1.1.A OPERACIONALIDADE DA LRF E SEU ART. 42
A LRF estabelece algumas restrições de final de mandato, com objetivo de evitar que o futuro gestor assuma o ente estatal (União, Estado ou Município) desequilibrado financeiramente, tratando, assim, de forma específica, da assunção de compromisso sem lastro financeiro, no final do mandato. A mais dura dessas restrições encontra-se no artigo 42, que dispõe sobre a obrigação de despesa contraída nos últimos meses de mandato, onde vez que se fizer uma nova despesa contraída nos últimos meses de mandato, onde cada vez que se fizer uma nova despesa deverá ser feito um fluxo financeiro, envolvendo a receita e os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício, como cita o seguinte Artigo:
Art 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair Obrigação de despesa que não possa ser cumprida integral Mente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no Exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de Caixa para este efeito. Parágrafo único. Na determinação da Disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e Despesas compromissadas a pagar até o final do exercício. Art. 42 – Lei de Responsabilidade Fiscal).
Um débito contraído fora de oito meses, sem que haja disponibilidade financeira, vai passar para a gestão seguinte e sem ser alcançado pelo dispositivo. Mas, se o débito foi oriundo de despesa contraída nos oito últimos meses, despesas de final de mandato, sem que tenha sido deixado dinheiro em caixa para pagar, o gestor seja federal, estadual ou municipal estará descumprindo a Lei de Responsabilidade Fiscal e será enquadrado na Lei de Crimes Fiscais.
1.2.A atitude do Gestor
No mesmo artigo 42, a LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal) trata do gestor que está iniciando o mandato, deve fazer uma tiragem em relação aos restos a pagar, ou seja, despesa contraída sem saldo em caixa. Verificar a possibilidade de restos a pagar. Outra providência importante é fazer uma análise das despesas contraídas nos oito últimos meses de gestão passada que tenha sido contraído sem ter sido deixado saldo financeiro em caixa. Encaminhar denúncia aos órgãos competentes (Tribunais de Contas e Ministério Público), uma vez que aquelas despesas não poderiam ter sido realidades. O gestor passado é quem vai ser responsabilizado pela Lei de Crimes Fiscais.
2.AS FUNÇÕES DE POLÍTICA E GESTÃO DENTRO DO SETOR PÚBLICO
Evidentemente, a vida contemporânea nos mostra que a sociedade traz grandes benefícios ao homem, ao mesmo tempo em que lhe favorece uma série de limitações numerosas e frequentes. Surge então uma indagação. Por que, então, o homem procura viver em sociedade?
Dallari (2002, p. 2 ) afirma que é estudado a vida na sociedade, que se procura justificativa para a vida social, visando fixar um ponto de partida que permita considerar a sociedade como fruto de uma necessidade ou, simplesmente, da vontade humana.
Conforme o mesmo há “posição favorável a ideia da sociedade natural, quanto a que sustenta que a sociedade é tão só, a consequência de um ato de escolha” Continua o autor demonstrando que, através dos séculos, adeptos respeitáveis procuram demonstrar, com farta argumentação, os acertos de suas posições, seja a vida em sociedade um ato de escolha ou de um contrato social.
Sobre a primeira afirmação cita que o antecedente mais remoto da afirmação clara e precisa de que o homem é um ser social por natureza encontra-se no século IV a.c com a conclusão de Aristóteles de que “o homem é naturalmente um animal político”. Para o filósofo grego, só um individuo de natureza vil ou superior ao homem procuraria viver isolado dos outros homens sem que fosse constrangido. Os animais constituem meros agrupamentos; só o homem, entre todos os animais, possui a razão, o sentimento do bem e do mal, do justo e do injusto.
Na mesma ordem de ideias, e,, sem dúvida por influência de Aristóteles, Dallari refere-se à afirmação de Cicero, em Roma,, século I a C, segundo a qual “A primeira causa da agregação de uns homens a outros é menos a sua debilidade do que um certo instinto de sociabilidade em todos inata; a espécie humana não nasceu para o isolamento e para a vida errante’.
Entre os autores medievais, Dallari (id) aponta Santo Tomás de Aquino como o mais expressivo seguidor de Aristóteles, quando afirma que o “o homem é, por natureza animal social e político, vivendo em multidão, ainda mais que todos os outros animais, o que se evidencia pela natural necessidade”.
Continua DALLARI (2002. p 11) Em linhas gerais os argumentos sustentam a conclusão de que a sociedade é um fato natural. Além disso, “é importante considerar a importância da existência de um impulso associativo natural”, determinando que o homem tem necessidade da cooperação de seu semelhante.
Modernamente, DALLARI (2002, p. 11) afirma que muitos autores se filiam a essa corrente de opinião, citando entre eles o italiano Ranelletti, com o argumento de que “onde quer que se observe o homem, seja qual for à época, mesmo nas mais remotas a que se possa volver, o homem sempre é encontrado em estado de convivência e combinação com os outros por mais rude e selvagem que possa ser na sua origem”. E continua ainda, “o homem singular, completamente isolado e vivendo só, próximo aos seus semelhantes, mas sem nenhuma relação com eles, não se encontra na realidade da vida”.
Conforme DALLARI (2002. P 11), em linhas gerais, os argumentos sustentam a conclusão de que a sociedade é um fato natural, determinado pela necessidade que o homem tem da cooperação de seus semelhantes para a consecução dos fins de sua existência. E conclui: “A sociedade é o produto da conjugação de um simples impulso associativo natural e da cooperação da vontade humana”
Em contrapondo ao fundamento natural da sociedade, outros pensadores sustentam a posição de que a sociedade é um produto de um acordo de vontade, “um contrato hipotético celebrado entre os homens” (DALLARI, 2002, p 12), daí esses autores serem chamados de contratualistas.
Para Hobbes, o homem vive em “estado de natureza” que é uma constante ameaça que pesa sobre a sociedade. Os homens, no estado de natureza, são egoístas, luxuriosos, inclinados à agressão. Isto é a “guerra de todos contra todos” (HOBBES, apud iniciativa de agredir antes de serem agredidos. Nesse ponto interfere a razão humana, levando à celeridade do contrato social. Consequentemente surge à figura do soberano e dos súditos.
“Encontra-se na obra de Hobbes uma clara sugestão ao absolutismo”. Dallari disse tudo, resulta o conceito de Estado.
Como uma pessoa, mediante pactos recíprocos, possa empregar a força e os meios todos, como julgar com Veniente, para assegurar a paz e a defesa comuns. O titular dessa pessoa se denomina soberano e se diz que tem poder soberano, e cada um dos que o rodeiam é seu súdito. (DALLARI, 2002, p 14)
Quando cada associado aliena seus direitos a favor da comunidade, e então que o contrato produz um só corpo moral e coletivo. O ESTADO pode-se então aferir que a sociedade é resultante de uma necessidade natural do homem, sem excluir a participação da consciência e da vontade humana.
2.1 Origem do Estado
Faltava apenas uma coisa... uma instituição que, em Uma palavra, não só perpetuasse a nascente divisão Da sociedade em classes, mas também o direito de a Classe possuidora explorar a não possuidora explorar A não possuidora e o domínio da primeira sobre a E essa instituição nasceu. Inventou-se o Estado (ENGELS, 1984, p. 152)
DALLARI (2002, p. 51),, quando estuda a “Origem e Formação do Estado”, alerta para a importância de se atentar nas diversas noções de Estado adotadas pelas inúmeras correntes que se dedicam a estuda-los. E assim porque delas resultam conclusões completamente diversas tanto no aspecto de época quanto no viés dos motivos determinantes do surgimento dos Estados.
Dallari cita três principais posicionamentos em relação à época de surgimento do Estado.
2.7.1- O Estado e a própria Sociedade teriam existido Sempre, pois desde que o homem vive sobre a Terra, acha-Se integrado numa organização social;
2.7.2- A sociedade existiu sem o Estado durante um certo Período, após o qual o Estado teria sido constituído, buscam satisfazer a necessidade ou conveniências dos grupos sociais.
2.7.3- O conceito de Estado não pode ser entendido como Geral válido para todos os tempos; é um conceito histórico Concreto, tendo surgido quando nasceram a ideia e a prática da Soberania. (DALLARI, 2002, p 52)
Seguindo a mesma abordagem tratada na origem das sociedades, existem teorias que procuram explicar a formação originária do Estado, Dallari menciona dois grandes grupos:
2.2Teorias que afirmam a formação natural ou espontânea
Estado, não havendo entre ela uma coincidência quando à
Causa, mas tendo todas em comum a afirmação de que o estado se formou naturalmente, não por um ato puramente voluntário.
b) Teorias que sustentam a formação contratual dos Estados, apresentando em comum a crença de que foi a vontade de alguns homens, ou então de todos os homens, que levou à criação do Estado. (DALLARI, 2002, p. 54)
No que concerne aos motivos determinantes, CALMON,, de sua parte, encontra, dentro das teorias justificativas do Estado, a abrangência de três possibilidades inventadas, a saber:
I Estado é divino, porque provém se origina do sobrenatural;
II Estado é humano, porque provém da Lei e, portanto, da razão;
III Estado é social, desde que deriva da história em consequentemente, da evolução. No que se refere às causa determinante, de acordo com DALLARI (2002, p 54), as mais expressivas podem ser agrupadas na seguinte ordem familiar ou patriarcal.
Origem em atos de força, violência ou de conquista; origem em casas econômicas ou patrimoniais, sendo a de maior repercussão a de ENGELS (1984, p 227) que, além de negar que o Estado tenha nascido com a sociedade, afirma: “É antes um produto da sociedade, afirma: “É antes um produto da sociedade quando ela chega a determinado grau de desenvolvimento”. ENGELS ressalta ainda a deterioração da convivência harmônica causada pela acumulação e diferenciação das riquezas, e conclui:
Faltava apenas uma coisa: a instituição que não só assegurasse as Novas riquezas individuais contra as tradições comunistas da constituição gentílica, que não só consagrasse a propriedade privada, Antes tão pouco estimada, e fizesse dessa consagração santifica Dora o objetivo mais elevado da comunidade humana. (...) (ENGELS, p. 152 – 153)
Para DALLARI, (2002, 9. 60), a verificação da evolução histórica do Estado “Significa a fixação das formas fundamentais que o Estado tem adotado através dos séculos”,, ressalvando a impossibilidade de se “dispor cronologicamente, em ordem sucessiva apoiada na história, os exemplos de Estado que tenham realmente existido uns após os outros”. Portanto, qualquer retrospectiva sempre é de certa forma especulativa.
Estado antigo, oriental ou Teocrático: refere-se às formas mais recuadas no tempo. A família, a religião, o Estado e a organização econômica formavam um conjunto sem diferenciação aparente. Há duas marcas fundamentais, características desse período: a natureza unitária e a religiosidade. O Estado Antigo sempre aparece como unidade geral, sem divisão interior e nem territorial, nem de funções. O fator religioso é tão marcante que muitos autores entendem que esse período pode ser Estado Teocrático.
Essa nova forma de gestão se baseia numa nova consciência humanística de defesa de valores éticos e morais, ou na condenação de proposituras assemelhadas àquelas que defendem a funcionalidade de corrupção. O que está em jogo, no momento presente, é a adoção de uma racionalidade administrativa, compatível com a vigência de um modelo econômico, global, onde, pelo menos temporariamente, a prática deste ilícito é condenável empecilho ao desenvolvimento das novas relações de produção.
Em meio a esse contexto internacional, o Brasil encontra-se entranhado em denúncias de corrupção, desde os primórdios de nosso processo colonizador, a tese predominante para explica-lo como histórico-moral, isto é, a sua existência entre nós se deve ao tipo de moral do individuo responsável por nossa colonização, e não ao processo colonizador como um todo, que tinha como característica principal a obtenção, no menor espaço de tempo possível, de cabedais para subsidiar a metrópole portuguesa, o que foi feito em forma de prebenda, isto é, de maneira rendosa e com pouco trabalho por patê dos colonizadores, que para isso usam de varados expedientes escusos, visando atingir seus objetivos, entre os quais a peita.
Posteriormente, os planos de colonização da terra pátria sofrem modificações, em função de variados acontecimentos históricos, aqui impossíveis de serem relatados. Mas chamamos a atenção para a transferência da família real para o Brasil, onde se inicia uma fase de construção de instituições mais sólidas, momento em que as relações de poder e modos de governo que caracterizam o processo de colonização passam a ser um componente internalizado pelo aparelho estatal, que guia o modus
Operante das classes dominantes até os dias atuais.
A ideia de corrupção, como produto específico de uma determinada realidade histórica de acumulação inicial do capitalismo, de que a política de colonização brasileira é parte importante, coloca este fato social no nível macro das relações de poder, reforçando a hipótese de este fato social não ser produto de indivíduos isolados, atemporais, mas de uma prática perpetrada por classes sociais dominantes e, encasteladas nos núcleos decisórios do poder que transformam a corrupção em moeda de barganha importante, permitindo a eternização de um tipo específico de dominação racional – legal – bargante.
Esta afirmação não significa negar que, ao longo do tempo, houve mudanças significativas na forma de atuação das classes dirigentes, tanto de conteúdo como de forma de atuação das classes dirigentes, tanto de conteúdo como de forma, e o fator econômico foi o responsável principal.
A tendência dominante de colocar a corrupção como produto do colonizador e não como algo maior, isto é, produto de todo um sistema colonial, individualiza o problema, reduz este fato social à dimensão micro, particular, localizada, axiológica, afetando significativamente as interpretações da questão em análise, fato observado nas diversas concepções, a exemplo da patrimonialistas, que tentam explicar o problema a partir, também, de relações individuais e/ou familiares brasileira.
Uma característica dessa forma individualizante de explicação foi eternização de visão da corrupção, como inevitável, produto da fraquezas humanas, impossível de ser resolvida, transformando-a ema prática natural, indicador importante que pode responder parte da indiferença cientifica na abordagem do tema, já que uma das características do intelectual, em especiais dos cientistas sociais é a busca de fatos novos, transformadores, polémicos e possíveis de mudanças.
Não se pode também descartar que a confusão reinante entre “jeitinho brasileiro” e corrupção pode ser outro indicador dessa produção acadêmica, até porque os cientistas sociais brasileiros, na sua maioria, são beneficiários e adeptos de “jeito” ou melhor dizendo, dessa forma de navegação social, caracteriza de nossa cultura. Como a corrupção e o jeitinho se justificam, pode existir a possibilidade de encontrarmos em nós um corrupto. Portanto, melhor deixar para lá e/ou trata-la como secundário e em momento especiais, a exemplo do período eleitoral.
Recentemente, nota-se uma mudança quantitativa e qualitativa nas abordagens explicativas sobre a corrupção no Brasil, influenciadas por fatores internos e externos. Entre os primeiros, destaca-se o aumento da percepção dos brasileiros para com o problema advindo das denuncias crescentes de escândalos, perpetradas principalmente por variados setores da sociedade civil organizada e de pouquíssimas instituições oficiais, a exemplo do Ministério Público.
Destaca-se como acuidade o papel desempenhado pela imprensa, em especial aquela que se destina ao jornalismo investigativo, responsável pelas denuncias da maioria dos recentes casos de corrupção que têm inválidos o cotidiano brasileiro.
O grave, neste caso, é que a imprensa tem substituído às instituições que deveriam preventivamente fiscalizar e controlar a aplicação do dinheiro público, demonstrando ineficiência na comunicação. Na realidade elas só atuam quando os casos já tem acontecido e sido amplamente divulgados pelos veículos de comunicação, que se tem mérito de informar ao povo brasileiro sobre o que acontece no submundo do poder subjacente, esconde nas entre linhas a sua ligação com variados interesses escusos, colocando em dúvida os reais objetivos destes instrumentos de informação que, no Brasil, se mostraram sempre aliados das elites dirigentes, responsáveis pelas práticas ilícitas.
Somando ao fator interno, destaca-se o externo, qual seja, a emergência do tema, promovida entre nós pelos organismos financeiros internacionais, que consegue colocar a corrupção como parte importante da agenda de transformações verificadas no Brasil, particularmente, associando a questão ao debate sobre a necessidade de reforma do Estado, que se torna intenso no País, na década de 1990, principalmente depois da eleição de blocos de poder comprometidos com as propostas neoliberais de mudanças da economia, receita adotada, particularmente, nos últimos três governos, como capaz de levar a nação ao encontro definitivo com a modernidade burguesa.
É um momento em que, junto ao debate sobre corrupção, mede o questionamento do papel das instituições brasileiras, na fiscalização e combate desta prática social,, mormente se verifica que as descobertas do frequentes escândalos são quase sempre feitas por acaso e /ou por instituições não estatais com missão principal não é coibir esta prática, o que coloca sob suspeição a eficiência das instituições não estatais, cuja missão principal não coibir esta prática, o que coloca sob suspeita e eficiência das instituições de fiscalização e controle, cuja missão é zelar pela correta aplicação dos recursos públicos.
Um questionamento é a forma, e a mais importante, diz respeito ao problema da falta de punição que aborda entre aqueles que foram condenados por atos ilícitos. As condenações dos indicados pelo TCM-CE são, em ultima instância, umas decisões de Poder Judiciário que, na maioria dos casos, beneficia os acusados, sendo atualmente o principal responsável pela impunição que envolve os corruptos e corruptíveis, causa maior da proliferação constante deste ilícito.
Neste caso, a forma de resolver o problema passa pela transformação dos cortes de contas em justiça penal administrativa, e as sentenças prolatadas devem ser consideradas definitivas. Isso, obviamente, depois de ser dado aos acusados o direito inalienável de defesa, dentro das próprias estruturas dos cortes que, como foi demonstrado, seguem o rito jurídico.
Independentemente do papel que devia ser desempenhado pelo TCM existem outros mecanismos institucionais que, se acionados, poderiam contribuir enormemente para o combate à corrupção municipal. A realidade lamentavelmente demonstra que, repetindo o que acontece nacionalmente, estes instrumentos também foram capturados pelas elites dirigentes.