Da aplicação do princípio da anualidade para vigência de Emenda à Constituição como garantia da segurança jurídica e da rigidez constitucional

O debate sobre emenda à Constituição ganhou relevo atualmente com a instabilidade política no Brasil, que pode culminar com a renúncia, impeachment ou cassação pelo TSE do Presidente Michel Temer, fato esse que agita a possibilidade de eleições indiretas, prevista no art. 81, §1 º, da CF ou, por outro lado, como postulam setores da sociedade, políticos e juristas que a saída para a crise política só teria legitimidade com eleições diretas.

Para Walber Agra e outros, “a possibilidade de eleições indiretas, com todas as suas indeterminações, ainda pode ser o cenário politicamente mais provável. Mister salientar, contudo, que a realização da escolha dos novos presidente e vice, por sufrágio direto, é absolutamente aceitável juridicamente e faz parte das exigências políticas da população.”

Outro exemplo recente de proposta de Emenda Constitucional casuística é a que propõe alterar a forma de juízo de admissibilidade do Presidente da Câmara para admitir o processo de impeachment.

Também podemos citar a denominada PEC da Bengala. Proposta de Emenda à Constituição que mudou a idade de aposentadoria dos ministros (juízes) do Supremo Tribunal Federal de 70 para 75 anos. PEC 457/2005, que estava parada há dez anos. Como a aprovação dessa mudança, a ex-presidente Dilma Rousseff deixou de indicar cinco ministros do STF. Até o fim do seu mandato, em 2018, ela não poderá indicar mais ninguém porque todos os integrantes da nossa corte máxima terão menos de 75 anos até lá.

Verifica-se, desse modo, que em muitos casos as propostas de emendas à Constituição surgem em decorrência de situações políticas, de forma casuística, dissociada da realidade política, econômica e social. Uma das características das constituições rígidas é sua imutabilidade relativa, conceito para o qual convergem ideias antitéticas. De um lado, a concepção de mudança, modificação e adaptação constitucional a uma realidade política, econômica e social cambiante; e de outro lado, a noção de entraves, impedimentos, limites à mesma mudança (NETO, 2009).

As reformas frequentes abalam o sentimento constitucional. Quando as mudanças são frequentes, o sentimento suscitado, ainda que irracional, é de descumprimento da Constituição. Sendo violada e não sendo reprimido o ilícito, ou seja, evitadas novas reformas, o sentimento constitucional em princípio justo e propiciador de seu respeito e adesão, transmuta-se em sinal inverso, passando a Constituição a ser desprestigiada. O desprestígio não deixa de ser um desvalor sem consequência, uma vez que permite novas reformas em uma crise de autorreferência. Efetivamente, a partir de seu desprestígio e percepção como algo menor, como uma norma banal, não existem entraves à banalização das reformas (NETO, 2009).

Desde que entrou em vigor em 1789, a Constituição dos Estados Unidos, com sete artigos, foi alterada vinte e sete vezes. Em geral, as dez primeiras emendas, conhecidas coletivamente como o Bill of Rights ("Carta de Direitos"), oferecem proteções específicas de liberdade individual e de justiça, além de restringir os poderes do governo. A maioria das dezessete alterações posteriores visaram expandir os direitos civis individuais. Outras abordaram as questões relacionadas com a autoridade federal ou modificações nos processos e procedimentos do governo. As emendas à Constituição dos Estados Unidos, ao contrário daqueles feitas em muitas constituições ao redor do mundo, são acrescentadas no final do documento. (Wikipédia)

Na atual Constituição Federal de 1988, o processo legislativo consiste no conjunto de atos (iniciativa, emenda, sanção e veto) realizados pelos órgãos legislativos visando à elaboração de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, resoluções e decretos legislativos. É definido pelos arts. 59 a 69 da CF. A lei será estruturada em três partes básicas: a) a parte preliminar, que compreende a epígrafe (qualifica a lei na ordem jurídica e a situa no tempo, por meio da data, da numeração e da denominação), a ementa (resume o conteúdo da lei), o preâmbulo (indica o órgão ou a instituição competente para a prática do ato e sua base legal – contém a declaração do nome da autoridade que vai promulgar a lei), o enunciado do objeto da lei e a indicação do âmbito de aplicação das disposições normativas; b) a parte normativa, com as normas que regulam o objeto definido na parte preliminar; c) a parte final, com as disposições sobre medidas necessárias à implementação das normas constantes da parte normativa e as disposições transitórias; se for o caso, conterá a cláusula de vigência (dispõe sobre entrada em vigor da lei) – na falta desta, aplica-se a regra do art. 1º da LINDB, segundo a qual, salvo disposição em contrário, a lei começa a vigorar em todo o País 45 dias após a sua publicação – e a cláusula de revogação. As emendas à CF serão numeradas a partir da promulgação da Constituição; as leis complementares, as leis ordinárias e as leis delegadas terão numeração sequencial, em continuidade às séries iniciadas em 1946 (CABRAL, 2017).

O procedimento de emenda à Constituição encontra-se previsto no art. 60 da CF. A Constituição pode ser modificada formalmente (do que se deduz a possibilidade de alteração do texto constitucional no âmbito do processo legislativo) por meio de emendas, as quais podem ser efetivadas por meio de iniciativa dos seguintes legitimados (agindo separadamente): de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; do Presidente da República; de mais da metade das assembleias legislativas das unidades da federação. A proposta de emenda será discutida e votada em cada casa do Congresso Nacional em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros (essa maioria corresponde hoje a 302 Deputados e 49 Senadores). Nesse caso, os congressistas representam o poder constituinte derivado. Com fundamento no princípio da rigidez constitucional, o constituinte originário (Assembleia Nacional Constituinte) estabeleceu um processo especial, mais dificultoso, para alteração das normas constitucionais. (CABRAL, 2017)

Assim, na elaboração das emendas à Constituição, o constituinte derivado (Congresso Nacional) tem de observar as limitações implícitas e as expressas, sendo que estas últimas compreendem: a) as limitações circunstanciais (cuidam de evitar modificações na Constituição em períodos de anormalidade social ou política – estado de sítio, estado de defesa e intervenção federal, art. 60, § 1º); b) as limitações procedimentais ou formais, segundo as quais o órgão do poder de reforma há de proceder com respeito a certas regras expressamente delineadas pela própria Constituição e referentes ao processo legislativo (art. 60, I, II e III, §§ 2º, 3º e 5º); c) as limitações materiais (o constituinte originário determinou a exclusão de certas matérias da incidência do poder de reforma; são as denominadas cláusulas pétreas, invulneráveis à mutação por meio de emendas – art. 60, § 4º). Quanto às limitações implícitas (decorrentes dos princípios e do espírito da Constituição), pode-se afirmar que consistem em impedir quaisquer tentativas de supressão das limitações expressas no texto constitucional decorrentes porque limitam o poder de reforma por sua relação sistemática com as cláusulas pétreas (CABRAL, 2017).

Outra forma de manifestação do constituinte derivado é a revisão constitucional (de que é produto a emenda de revisão), sendo que o procedimento de emenda previsto no art. 60 da CF e a revisão prevista no art. 3º do ADCT constituem modos distintos de manifestação do poder constituinte de reforma. Essa revisão já se realizou, não sendo mais possível, portanto, outra revisão na forma ali estabelecida. Oportuno ressaltar que, além do processo formal de alteração constitucional (por meio de emendas), há também um processo informal, que é denominado pela doutrina mutação constitucional (o texto constitucional vai se transmudando ao longo do tempo em decorrência dos costumes, da tradição, da interpretação judicial etc., sem, contudo ocorrer alteração na forma como o texto constitucional foi originalmente escrito). Por último, vale registrar que o poder constituinte originário não está submetido a nenhum tipo de limitação, formal ou material, nem se sujeita ao controle de constitucionalidade; assim sendo, no Brasil não se admite a declaração de inconstitucionalidade de dispositivo originário da Constituição (CABRAL, 2017).

O §2º do art. 60 da CF estabelece que a proposta de emenda à Constituição será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos três quintos dos votos dos respectivos membros. Esta regra consagra o princípio da rigidez constitucional quanto à deliberação parlamentar na votação de emendas à Constituição. Desse modo, o texto constitucional estabelece quorum especial para aprovação de emendas (três quintos dos membros das casas do Congresso: 302 deputados e 49 senadores – art. 60, § 2º, da CF) e, ainda, exige dupla votação em cada Casa Legislativa. Assim, a EC tramitará em dois turnos em cada uma das casas, procedimento este que dificulta ainda mais o processo de alteração do texto constitucional. Observa-se que, diferentemente da Constituição anterior, o qual previa discussão e votação da emenda em sessão unindo as duas casas, o parágrafo em questão estabelece que elas atuem separadamente (CABRAL, 2017).

Diante da praxe legislativa dos últimos anos, com alterações abruptas do texto Constitucional para atender interesses dos mais diversos matizes políticos, de última hora, de forma casuística, surge a necessidade de se criar mais um instrumento para assegurar o princípio da rigidez constitucional em relação as emendas à Constituição, para frear esse ímpeto casuístico que vem predominando na Câmara e Senado Federal, ou seja, aplicação do princípio da anualidade para vigência de Emenda à Constituição como garantia da segurança jurídica e estabilidade do estado democrático de direito.

No âmbito da Constituição Federal de 1988, o princípio da anualidade já é assegurado como cláusula impeditiva (art.16, da CF), objetivando coibir os chamados casuísmos na legislação eleitoral, com o escopo de impedir modificações de última hora na legislação eleitoral, que poderiam provocar graves danos a determinados partidos ou grupos políticos minoritários, vez que qualquer modificação na legislação eleitoral somente será aplicada a eleição que venha ocorrer 01 ano após.

A propósito, no âmbito do STF é pacífico o entendimento no sentido que mudanças radicais na interpretação da Constituição devem ser acompanhadas da devida e cuidadosa reflexão sobre suas consequências, tendo em vista o postulado da segurança jurídica. Nesse sentido:

Mudanças radicais na interpretação da Constituição devem ser acompanhadas da devida e cuidadosa reflexão sobre suas consequências, tendo em vista o postulado da segurança jurídica. Não só a Corte Constitucional, mas também o Tribunal que exerce o papel de órgão de cúpula da Justiça Eleitoral devem adotar tais cautelas por ocasião das chamadas viragens jurisprudenciais na interpretação dos preceitos constitucionais que dizem respeito aos direitos políticos e ao processo eleitoral. Não se pode deixar de considerar o peculiar caráter normativo dos atos judiciais emanados do TSE, que regem todo o processo eleitoral. Mudanças na jurisprudência eleitoral, portanto, têm efeitos normativos diretos sobre os pleitos eleitorais, com sérias repercussões sobre os direitos fundamentais dos cidadãos (eleitores e candidatos) e partidos políticos. No âmbito eleitoral, a segurança jurídica assume a sua face de princípio da confiança para proteger a estabilização das expectativas de todos aqueles que de alguma forma participam dos prélios eleitorais. A importância fundamental do princípio da segurança jurídica para o regular transcurso dos processos eleitorais está plasmada no princípio da anterioridade eleitoral positivado no art. 16 da Constituição. O STF fixou a interpretação desses art. 16, entendendo-o como uma garantia constitucional (1) do devido processo legal eleitoral, (2) da igualdade de chances e (3) das minorias (RE 633.703). Em razão do caráter especialmente peculiar dos atos judiciais emanados do TSE, os quais regem normativamente todo o processo eleitoral, é razoável concluir que a Constituição também alberga uma norma, ainda que implícita, que traduz o postulado da segurança jurídica como princípio da anterioridade ou anualidade em relação à alteração da jurisprudência do TSE. Assim, as decisões do TSE que, no curso do pleito eleitoral (ou logo após o seu encerramento), impliquem mudança de jurisprudência (e dessa forma repercutam sobre a segurança jurídica), não têm aplicabilidade imediata ao caso concreto e somente terão eficácia sobre outros casos no pleito eleitoral posterior. [RE 637.485, rel. min. Gilmar Mendes, j. 1º-8-2012, P, DJE de 21-5-2013, com repercussão geral).

O princípio da anualidade eleitoral (também chamado de anterioridade eleitoral) foi criado em 1993 com a aprovação da Emenda Constitucional nº4, que deu nova redação ao artigo 16 da Constituição Federal. O objetivo da emenda foi garantir que mudanças na legislação eleitoral somente entrem em vigor se aprovadas até um ano antes do pleito, impedindo alterações casuísticas nas regras legais.

No caso de Emenda Constitucional que altera o processo eleitoral, o STF já decidiu que o princípio da anterioridade eleitoral, extraído da norma inscrita no art. 16 da CF, consubstancia garantia individual do cidadão eleitor - detentor originário do poder exercido por seus representantes eleitos (CF, art. 1º, parágrafo único) - e protege o processo eleitoral. Asseverou-se que esse princípio contém elementos que o caracterizam como uma garantia fundamental oponível inclusive à atividade do legislador constituinte derivado (CF, artigos 5º, § 2º, e 60, § 4º, IV), e que sua transgressão viola os direitos individuais da segurança jurídica (CF, art. 5º, caput) e do devido processo legal (CF, art. 5º, LIV). Nesse sentido:

A inovação trazida pela EC 52/2006 conferiu status constitucional à matéria até então integralmente regulamentada por legislação ordinária federal, provocando, assim, a perda da validade de qualquer restrição à plena autonomia das coligações partidárias no plano federal, estadual, distrital e municipal. Todavia, a utilização da nova regra às eleições gerais que se realizarão a menos de sete meses colide com o princípio da anterioridade eleitoral, disposto no art. 16 da CF, que busca evitar a utilização abusiva ou casuística do processo legislativo como instrumento de manipulação e de deformação do processo eleitoral (ADI 354, rel. min. Octavio Gallotti, DJ de 12-2-1993). Enquanto o art. 150, III, b, da CF encerra garantia individual do contribuinte (ADI 939, rel. min. Sydney Sanches, DJ de 18-3-1994), o art. 16 representa garantia individual do cidadão eleitor, detentor originário do poder exercido pelos representantes eleitos e "a quem assiste o direito de receber, do Estado, o necessário grau de segurança e de certeza jurídicas contra alterações abruptas das regras inerentes à disputa eleitoral" (ADI 3.345, rel. min. Celso de Mello). Além de o referido princípio conter, em si mesmo, elementos que o caracterizam como uma garantia fundamental oponível até mesmo à atividade do legislador constituinte derivado, nos termos dos arts. 5º, § 2º, e 60, § 4º, IV, a burla ao que contido no art. 16 ainda afronta os direitos individuais da segurança jurídica (CF, art. 5º, caput) e do devido processo legal (CF, art. 5º, LIV). A modificação no texto do art. 16 pela EC 4/1993 em nada alterou seu conteúdo principio lógico fundamental. Tratou-se de mero aperfeiçoamento técnico levado a efeito para facilitar a regulamentação do processo eleitoral. Pedido que se julga procedente para dar interpretação conforme no sentido de que a inovação trazida no art. 1º da EC 52/2006 somente seja aplicada após decorrido um ano da data de sua vigência. [ADI 3.685, rel. min. Ellen Gracie, j. 22-3-2006, P, DJ de 10-8-2006.]

Os riscos da mutação constitucional provocada pela interpretação constitucional, já salientados, merecem ser ressaltados no tocante à interpretação constitucional legislativa. As características de que se reveste essa modalidade de interpretação constitucional e a complexidade da função do legislador na elaboração das leis de aplicação constitucional tornam extremamente difícil e delicada a função de controle dessa atividade. Por isso a doutrina limita-se, em geral, a apontar os perigos dessa mutação constitucional e acentuar a necessidade de se desenvolver mecanismos de controle mais eficazes para evitar deformações constitucionais por via legislativa. (CUNHA FERRAZ, 2015)

Podemos concluir, portanto, que diante do quadro generalizado de sucessivas crises políticas no Brasil, bem como das casuísticas propostas de emendas à Constituição apresentadas como solução das intempéries políticas pelos grupos de pressões, sem a devida concepção de modificação e adaptação constitucional a uma realidade política, econômica e social existente põe em risco a supremacia do texto constitucional, dai a necessidade de se criar mais um instrumento para assegurar o princípio da rigidez constitucional em relação as emendas à Constituição, para conter esse ímpeto casuístico que vem predominando na Câmara e Senado Federal, ou seja, a instituição no texto Constitucional do princípio da anualidade para vigência de Emenda à Constituição como garantia da segurança jurídica e estabilidade do Estado Democrático de Direito.

Referências bibliográficas

AGRA, Walber de Moura, CUNHA,Gabriela Aragão Barreto & SANTOS , Tassiana Bezerra. Uma análise jurídica da possível vacância da Presidência, site Conjur, 28 de maio de 2017.

CABRAL, Francisco de Assis. Controle de Constitucionalidade. 2ª edição, editora Saraiva, São Paulo 2016.

______. Do Processo Legislativo. In: Costa Machado; Cunha Ferraz. (Org.). Constituição Federal interpretada: Artigo por artigo, parágrafo por parágrafo, 8ª edição, ed. Manole, 2017.

CUNHA FERRAZ, Anna Cândida. Processos Informais de Mudança da Constituição, Osasco/SP: EdiFIEO, 2ª Edição, 2015.

NETO, José Duarte, Rigidez e Estabilidade Constitucional, Tese de Doutorado, Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo – 2009.