A prestação de contas, sua votação e suas nuanças jurídicas

(…)

(…)

II – ao Tribunal de Contas dos Municípios:

(...)

§ 1º - O parecer prévio, emitido pelo Tribunal sobre contas apresentadas pelo Prefeito ou pela Mesa da Câmara Municipal, só deixará de prevalecer pelo voto de dois terços dos membros da Casa Legislativa do Município.

Conforme se extrai da Constituição Estadual e conforme consta do artigo 58 da Lei Complementar Estadual 06/91 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia), tem o TCM a obrigação de apreciar as contas dos Gestores Públicos em até 180 (cento e oitenta) dias, ex vi:

"Art. 91 - Os Tribunais de Contas do Estado e dos Municípios, dotados de autonomia administrativa e de independência funcional, são órgãos de auxílio do controle externo a cargo, respectivamente, da Assembléia Legislativa e das Câmaras Municipais, competindo-lhes:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelos chefes dos Poderes Executivos, mediante parecer prévio a ser elaborado no prazo de sessenta dias, para o Tribunal de Contas do Estado, e de cento e oitenta dias, para o Tribunal de Contas dos Municípios, ambos contados a partir da data do seu recebimento". (Constituição do Estado da Bahia, artigo 91, inciso I)

"Art. 58. O parecer prévio deverá ser elaborado em 180 (cento e oitenta) dias a contar do recebimento das contas pelo Tribunal de Contas dos Municípios e só deixará de prevalecer pelo voto de 2/3 (dois terços) dos membros do poder legislativo municipal". (Lei Complementar do Estado da Bahia nº 06/91, artigo 58)

Ocorre que, ao contrário do que muitos pensam, se o TCM/BA não Emitir Parecer Prévio sobre as contas dos Gestores Públicos no prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados do seu recebimento por este Órgão, não haverá a aprovação automática de suas contas, por um suposto decurso de prazo; vez que há tão somente a penalidade de sobrestamento da pauta do TCM/BA ante a não analise da prestação de contas anual dentro do prazo ali descrito, isto tendo em vista o que determina a nossa Constituição Federal.

Devemos lembrar que todas as esferas de Poder e todos os Órgãos pertencentes a estes, incluindo-se ai o TCM-BA, devem observar compulsoriamente as regras básicas do processo legislativo federal, isto conforme precedentes do próprio STF (ADIn 822, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, ADIn 766 e ADIn 774, Rel. Min. Celso de Mello),

E dentre estas regras básicas do processo legislativo federal inclui-se a da Derrogação do Decurso de Prazo, conforme se observa do §2º do Art. 64 da Constituição Federal, que determina que em sendo ultrapassado o prazo previsto para a deliberação de determinada matéria seja esta incluída em primeiro lugar na ordem do dia da primeira Sessão imediata à este prazo, sobrestando-se as demais deliberações, até que se ultime a votação da deliberação.

A Lei Complementar Estadual 06/91 também estabelece através de seu artigo 58, parágrafo 1°, que prevalecerá o Parecer Prévio do TCM/BA, se no prazo de 60 (sessenta dias) de seu recebimento o Poder Legislativo Municipal não houver deliberado sobre a respectiva conta, ex vi:

"Art. 58. O parecer prévio deverá ser elaborado em 180 (cento e oitenta) dias a contar do recebimento das contas pelo Tribunal de Contas dos Municípios e só deixará de prevalecer pelo voto de 2/3 (dois terços) dos membros do Poder Legislativo Municipal.

§ 1º - Prevalecerá o parecer prévio referido neste artigo se, no prazo de 60 (sessenta) dias contados do seu recebimento, o Poder Legislativo Municipal não houver deliberado sobre a respectiva conta" (Lei Complementar do Estado da Bahia, artigo 58, parágrafo 1º)

Porém a interpretação deste artigo não deve ser literal, tanto no prazo dado ao TCM para elaborar o Parecer Prévio como para o julgamento pela Câmara de Vereadores, devendo a interpretação ser contextualizada dentro de todo ordenamento jurídico pátrio, que estabelece através da hierarquia das Leis a impossibilidade jurídica de Lei inferior ofender Lei superior.

É importante lembrarmos que a Constituição Federal de 1988 encontra-se no ápice das Normas Jurídicas do nosso Ordenamento Jurídico, sendo seguida pelas Emendas Constitucionais e posteriormente pelas Leis Complementares; sendo que a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado da Bahia é Lei Complementar Estadual, sendo submissa até mesmo à própria Constituição Estadual.

Sabemos que todas as normas devem estar em consonância com a nossa Carta Magna, assim temos, segundo a hierarquia das leis, a Lei Orgânica do TCM/BA visivelmente abaixo da Constituição Federal, não podendo a esta se contrapor.

Ora, pelo Princípio Fundamental do Estado Democrático de Direito, constante no art. 1º da Constituição Federal de 1988, não mais podemos falar em decurso de prazo em processo legislativo.

O julgamento das contas anuais nada mais é do que um processo legislativo lato sensu (sentido amplo), com cunho de procedimento administrativo, sendo assim, inexiste decurso de prazo neste referido procedimento.

Vejamos como se manifesta a doutrina pátria neste sentido:

"Eliminação do decurso de prazo. No tocante à votação, é preciso considerar que a Constituição eliminou o chamado decurso de prazo existente na Constituição anterior, em que o Presidente da República poderia encaminhar às Casas Legislativas projetos de lei de sua iniciativa e solicitar que a apreciação daquele projeto se fizesse em determinado prazo, sob pena de se considerar aprovado por decurso de prazo. Este instituto foi muito criticado porque possibilitava a aprovação de um projeto de lei sem a manifestação do Congresso Nacional. O decurso de prazo comprometia o ideal democrático. A Constituição vigente eliminou o decurso de prazo, mas manteve, no art. 64, § 1º, a chamada urgência para a apreciação de projeto de lei de iniciativa do Presidente da República. Se a Câmara e Senado não apreciarem o projeto em até quarenta e cinco dias (prazo global), contados do seu recebimento, não será considerado aprovado por decurso de prazo. O que ocorre é que esse projeto será incluído na ordem do dia para apreciação, sobrestando-se a deliberação sobre os demais assuntos até que se ultime a votação". (Ana Lúcia Fonseca e Campos e Marcelo Meireles Lobão, in PROCESSO LEGISLATIVO, publicado no site: http://www.noronhaadvogados.com.br/edu13.htm).

Vejamos também a manifestação do Tribunal de Contas do Ceará:

Existe o interesse público pelo julgamento das Contas Municipais. Ainda mais, não pode o Presidente simplesmente furtar-se de colocar as contas em julgamento, pois, além de ferir a moralidade administrativa, pode o mesmo vir a ferir o direito ao Contraditório e à Ampla Defesa do Gestor, caso o Parecer Prévio do Tribunal tenha opinado pela rejeição das contas.

Ultrapassado o prazo de sessenta dias, a matéria (julgamento das contas) deve ser incluída na ordem do dia, sobrestando as demais deliberações.

Da mesma forma, a Emenda Constitucional nº 32/2001, pôs fim a toda discussão, ao modificar o §2º do art. 64 da Constituição Federal, ex vi:

§ 2º Se, no caso do § 1º, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem sobre a proposição, cada qual sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, SOBRESTAR-SE-ÃO TODAS AS DEMAIS DELIBERAÇÕES LEGISLATIVAS DA RESPECTIVA CASA, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado, até que se ultime a votação. GN

Tal preceito, vem sendo aplicado, de forma analógica, a todas as formas de processo legislativo, tendo em vista, o princípio constitucional do Estado Democrático de Direito acima delineado.

Em nossa Carta Magna temos, estabelecidos os Direitos e as Garantias Fundamentais, dentre as quais destacamos: o devido processo legal, o contraditório, a ampla defesa, esculpidos no artigo 5º, inciso LV, ex vi:

"Art. 5º. (...)

LV - aos litigantes, EM PROCESSO JUDICIAL OU ADMINISTRATIVO, E AOS ACUSADOS EM GERAL SÃO ASSEGURADOS O CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA, COM OS MEIOS E RECURSOS A ELA INERENTES". GN

Vale informar, mais uma vez, que o julgamento de contas dos Poderes Executivo e Legislativo, é processo administrativo, estando, portanto, dentro da obrigatoriedade de se observar o contraditório e a ampla defesa, sob pena de nulidade de todo o processo.

Assim, apesar da possibilidade de se ultrapassar o prazo determinado pela Lei Orgânica do TCM/BA para o julgamento das contas, É OBRIGAÇÃO DO LEGISLATIVO MUNICIPAL O JULGAMENTO DAS CONTAS, com acolhimento ou não do Parecer Prévio do TCM/BA, dentro dos Princípios Constitucionais do Contraditório e da Ampla Defesa.

Assim, mesmo se o Gestor Público houver morrido durante o processo de apreciação de suas contas, estas devem ser julgadas em estreita observação aos Princípios Constitucionais, isto conforme se observa de parecer respondido pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais a respeito da matéria, a saber:

"Assunto: Consulta Nº 490.442, Formulada Pelo Presidente Da Câmara Municipal De Monte Sião, Sobre Julgamento De Contas De Prefeito Municipal Já Falecido

Saliente-se, no entanto, que deve ser preservado o direito de Defesa do responsável pelas contas do Município, nos termos do artigo 5º, LV, da Constituição Federal, e em caso de seu falecimento, sem que tenha apresentado suas alegações acerca dos fatos constantes do processo de prestação de contas, é necessário que se dê vista do mesmo a seus sucessores." GN

Sendo este entendimento ratificado por decisão do Superior Tribunal de Justiça, ex vi:

"Informativo 213 do STF

Por ofensa ao princípio da ampla defesa (CF, art. 5º, LV), a Turma deu provimento a recurso extraordinário interposto por ex-prefeito que teve suas contas rejeitadas pela câmara municipal sem que lhe fosse assegurada oportunidade de defesa por ocasião do julgamento. Considerou-se que o julgamento das contas do município pelo Poder Legislativo municipal tem natureza administrativa e que, mediante o parecer prévio do Tribunal de Contas pela rejeição, não se poderia recusar ao recorrente a oportunidade de apresentar defesa perante a Câmara de Vereadores pela possibilidade de reversão prevista no art. 31, § 2º, da CF (‘O parecer prévio, emitido pelo órgão competente, sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal’)". RE 261.885-SP, Rel. Min. Ilmar Galvão, 5.12.2000

Vale salientar que o julgamento é das contas anuais e não do Parecer Prévio do TCM-Ba, que apenas opina sobre as mesmas, sendo as comissões permanentes e o plenário da Câmara Municipal, soberanos para concordar com o parecer ou rejeita-lo por maioria qualificada, que é o quorum de dois terços dos membros do Legislativo Municipal. Vejamos o que diz os Tribunais maiores de nosso país:

EMENTA. RECURSO EXTRAORDINARIO - ACORDAO DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL - FUNDAMENTO LEGAL E CONSTITUCIONAL. O fato de o provimento atacado mediante o extraordinário estar alicerçado em fundamentos estritamente legais e constitucionais não prejudica a apreciação do extraordinário. No campo interpretativo cumpre adotar posição que preserve a atividade precípua do Supremo Tribunal Federal - de guardião da Carta Política da Republica. Inelegibilidade - Prefeito - Rejeição de contas - Competência. AO PODER LEGISLATIVO COMPETE O JULGAMENTO DAS CONTAS DO CHEFE DO EXECUTIVO, CONSIDERADOS OS TRÊS NÍVEIS - FEDERAL, ESTADUAL E MUNICIPAL. O TRIBUNAL DE CONTAS EXSURGE COMO SIMPLES ÓRGÃO AUXILIAR, ATUANDO NA ESFERA OPINATIVA - INTELIGÊNCIA DOS ARTIGOS 11 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS, 25, 31, 49, INCISO IX, 71 E 75, TODOS DO CORPO PERMANENTE DA CARTA DE 1988. Autos conclusos para confecção do acórdão em 9 de novembro de 1995. - GN (RE 132747 / DF - DISTRITO FEDERAL RECURSO EXTRAORDINÁRIO Relator(a): Min. MARCO AURELIO Julgamento: 17/06/1992 Órgão Julgador: TRIBUNAL PLENO Publicação: DJ DATA-07-12-95 PP-42610 EMENT VOL-01812-02 PP-00272)

EMENTA. ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINARIO. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. EXTINÇÃO SEM EXAME DO MERITO. CABIMENTO DO RECURSO. APURAÇÃO DE DENUNCIA CONTRA VEREADOR. COMPETENCIA DA CAMARA MUNICIPAL DE MANAUS. 1. Pacifico o entendimento deste Tribunal sobre o cabimento do Recurso Ordinário contra acórdão que extingue o mandado de segurança, na forma do art. 267, IV, do CPC. 2. Preliminar de não conhecimento do apelo rejeitada. 3. Não ha direito liquido e certo do vereador de impedir a Câmara Municipal de receber e apurar, convenientemente, denuncia contra ele formulada. 4. A DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS É PEÇA OPINATIVA QUE NÃO VINCULA NEM PODE OBSTACULIZAR A ATUAÇÃO DO LEGISLATIVO MUNICIPAL. 5. Ao Poder Judiciário incumbe o controle da apuração da denuncia, em seu aspecto formal, e na hipótese da decisão ser manifestamente ilegal. 6. Recurso Ordinário conhecido e improvido. GN (STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA Classe: ROMS - RECURSO ORDINARIO EM MANDADO DE SEGURANÇA – 4048 Processo: 199400012446 UF: AM Órgão Julgador: SEGUNDA TURMA Relator(a) PEÇANHA MARTINS )

Conforme dito anteriormente, o Parecer Prévio é peça opinativa, serve apenas como instrumento técnico de orientação para a Câmara de Vereadores ao julgar as contas municipais, pois os edis não são obrigados a serem especialistas em finanças públicas.

Este parecer, como mera peça opinativa não vincula a decisão da Câmara, que julga as contas dos Gestores Públicos de acordo com o seu livre convencimento.

O parecer das comissões, caso opinem pela rejeição do parecer do TCM/BA, deverá, tópico por tópico, expor os motivos da rejeição do parecer do TCM/BA, tudo em virtude do Princípio da Motivação dos atos administrativos em geral, imposto pela Lei Federal 9.784/99.

Princípio da motivação, isto é, o da obrigatoriedade de que sejam explicitados tanto o fundamento normativo quanto o fundamento fático da decisão, enunciando-se, sempre que necessário, as razões técnicas, lógicas e jurídicas que servem de calço ao ato conclusivo, de molde a poder-se avaliar sua procedência jurídica e racional perante o caso concreto. Ainda aqui se protegem os interessados do administrado, seja por convencê-lo do acerto da providência tomada – o que é o mais rudimentar dever de uma Administração democrática -,seja por deixar estampadas as razões do decidido, injurídicas (...).