Introdução
A carcinicultura no Brasil é praticada há cerca de 30 anos e vem sendo alvo, ao longo desse tempo, de forma cíclica e sistemática, de muitas incompreensões, desconfianças e preconceitos que, a pretexto de tentarem enquadrá-la como uma atividade econômica de menor importância e, aprioristicamente, degradadora do meio ambiente, na verdade tem instigado aqueles que a praticam e a estudam a, cada vez, mais, contextualizá-la num cenário de desenvolvimento sustentável, de importante divisa para a economia nacional e de atividade legalmente protegida.
Longe de pretender exaurir qualquer dos aspectos legais e ambientais que se entrelaçam e que dão sustentação a essa atividade, busca-se, com esse artigo, expor uma visão um pouco mais sistêmica da questão e calibrada por fatos e informações colhidas ao longo de nove anos (2007-2016) no trato direto com a proteção e preservação do meio ambiente, os anseios dos carcinicultores, a necessidade de criação de procedimentos administrativos reguladores da atividade e as demandas judiciais propostas pelo Ministério Público Federal.
A partir da entrada em vigor do novo Código Florestal (Lei nº 12.651/2012), em 28/05/2012, os apicuns e salgados passaram a receber tratamento específico no tocante ao seu uso ecologicamente sustentável, havendo um capítulo exclusivamente destinado ao regramento das atividades de carcinicultura e salinas nessas áreas (capítulo III-A), sendo esse o objeto de análise no presente artigo.
1. A carcinicultura em Sergipe entre 2007 e 2014
No ano de 2007, após várias tratativas entabuladas entre os Ministérios Públicos Federal e Estadual, representações dos carcinicultores do Estado de Sergipe, ONGS ambientais, ADEMA e IBAMA, tendo por objeto os modelos de cultivo de camarões marinhos da espécie Litopenaeus vannamei em confronto com a legislação ambiental vigente, houve uma tomada de decisão conjunta pelos órgãos ambientais no tocante ao licenciamento ambiental e a algumas questões a ele intrínsecas, que resultaram no prolongamento no tempo da situação de informalidade da carcinicultura no Estado.
Essa decisão constou, basicamente, da definição de que não seria possível o licenciamento ambiental de cultivos que utilizassem o Litopenaeus vannamei, sob o fundamento de que se tratava de espécie exótica e que, portanto, somente as criações de camarões nativos seriam passíveis de serem licenciadas.
Passados cerca de sete anos, período de tempo no qual a carcinicultura se manteve nos limites da informalidade, sem os indispensáveis controles impostos pelo licenciamento ambiental e alijada da economia formal do Estado, finalmente em 2012 com a entrada em vigor do Novo Código Florestal, ingressou em nosso ordenamento jurídico regra inédita que viria assegurar o direito adquirido de situações chamadas consolidadas, representadas por carciniculturas instaladas e em operação em apicuns ou salgados antes de 22 de julho de 2008.
Reconhecendo o legislador que a prática da carcinicultura, ao longo de muitos anos, em áreas litorâneas, representava um segmento produtivo importante, que não poderia ser tratado de forma simplista e destoada da realidade sócio-econômica e ambiental do país, viu-se estimulado a estabelecer uma diretriz que tivesse o condão de proteger a atividade com o manto da legalidade do ponto de vista ambiental e, por tabela, embora não se saiba ao certo se também era uma vontade manifesta, inserí-la no contexto formal da economia.
2. A judicialização da carcinicultura no Estado de Sergipe: Levantamento quantitativo da atividade, autuações, embargos e regularizações
Em 21/03/2013 os Ministérios Públicos Federal e do Estado de Sergipe interpuseram Ação Civil Pública (processo nº 0001184-69.2013.4.05.8500) em face da União, IBAMA e ADEMA, tendo como objeto, em resumo, o levantamento quantitativo da atividade de carcinicultura em todo o Estado, com autuação e interdição de viveiros irregulares e regularização daqueles passíveis de serem licenciados ou regularizados pelos órgãos ambientais.
Em decisão liminar foi determinado o seguinte:
“1) o IBAMA e a ADEMA identifiquem, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, todos os carcinicultores em atividade no Estado de Sergipe e:
1.1) determinem a imediata paralisação (interdição) dos carcinicultores que desenvolvam suas atividades em evidente agressão à integridade dos manguezais arbustivos e dos processos ecológicos essenciais a ele associados, bem assim da sua produtividade biológica e condição de berçário de recursos pesqueiros, autuando e embargando os viveiros não licenciados;
1.2) após a realização da fiscalização acima requerida, apresentem a este juízo, no prazo de 15 (quinze) dias, relatório circunstanciado onde reste demonstrado quais os empreendimentos de carcinicultura atualmente em atividade em Sergipe, licenciados ou não, e os embargos efetivamente realizados nos empreendimentos;
1.3) informem ao órgão responsável da União (Superintendência do Patrimônio da União) as atividades porventura desenvolvidas em terrenos de marinha ou outros bens da União, para que o ente possa adotar as providências cabíveis;”
Tal decisão foi confirmada em sentença definitiva de mérito acrescendo-se outras obrigações aos órgãos ambientais e à União, conforme se vê:
“a) a ADEMA e o IBAMA na obrigação de fazer consistente em:
a.1) identificar todos os carcinicultores em atividade no Estado de Sergipe e:
a.2) determinar a imediata paralisação (interdição) dos carcinicultores que desenvolvam as suas atividades em evidente agressão à integridade dos manguezais arbustivos e dos processos ecológicos essenciais a eles associados, bem assim da sua produtividade biológica e condição de berçário de recursos pesqueiros, autuando e embargando os viveiros não licenciados;
a.3) apresentar a este juízo relatório circunstanciado onde reste demonstrado quais os empreendimentos de carcinicultura atualmente em atividade em Sergipe, licenciados ou não, e os embargos efetivamente realizados nos empreendimentos;
a.4) assegurar que a área total ocupada em atividades de carcinicultura em apicuns e salgados licenciadas no estado de Sergipe não seja superior a 10% (dez por cento) dessa modalidade de fitofisionomia no bioma amazônico, excluídas as ocupações consolidadas que atendam ao disposto no § 6º do art. 11-A da Lei 12.651/2012;
a.5) regularizar as atividades e empreendimentos de carcinicultura e salinas cuja ocupação e implantação tenham ocorrido antes de 22/07/2008, desde que o empreendedor, pessoa física ou jurídica, comprove sua localização em apicum ou salgado e se obrigue, por termo de compromisso, a proteger a integridade dos manguezais arbustivos adjacentes;
a.6) indicar, para os criadores interessados, alternativas ambientalmente adequadas para a utilização das áreas que hoje ocupam com a criação clandestina de camarão;
a.7) exigir a apresentação de Estudo Prévio de Impacto Ambiental - EPIA e Relatório de Impacto Ambiental -RIMA dos novos empreendimentos a solicitarem licenciamento desde que: com área superior a 50 (cinquenta) hectares, vedada a fragmentação do projeto para ocultar ou camuflar seu porte; com área de até 50 (cinquenta) hectares, se potencialmente causadores de significativa degradação do meio ambiente ou localizados em região com adensamento de empreendimentos de carcinicultura ou salinas cujo impacto afete áreas comuns;
a.8) informar ao órgão responsável da União, qual seja a Superintendência do Patrimônio da União, acerca das atividades porventura desenvolvidas em terrenos de marinha ou outros bens da União, para que o ente possa adotar as providências cabíveis, nos termos do item seguinte, e só confira o licenciamento após a devida regularização;
b) a União na obrigação de fazer consistente em:
b.1) identificar os terrenos de marinha e/ou outros bens da União que estejam sendo utilizados na atividade de carcinicultura, regularizando tais bens, desde que atendida a legislação pertinente por parte do pretendente;
b.2) anular os aforamentos, cessões, posses e ocupações que tiverem sido dadas para os projetos de carcinicultura sem licenciamento;
82. Após o trânsito em julgado desta sentença, em caso de eventual descumprimento da obrigação de fazer, fixo multa diária de R$ 10.000,00 (dez mil reais), nos termos do art. 11, da LACP, a ser aplicada às demandadas, cujos valores devem ser revertidos em favor do Fundo de Defesa de Direitos Difusos, sem prejuízo das demais sanções previstas em lei e da execução judicial das obrigações não cumpridas.
83. Mantenho a medida liminar e a prorrogação do respectivo prazo de cumprimento estabelecida em audiência (f. 672/674)”
De todas as determinações firmadas na sentença exarada pelo juízo da 1ª Vara da Seção Judiciária da Justiça Federal em Sergipe, destaca-se, pela absoluta pertinência, com o objeto desse artigo, a constante no item “a.5” referente à regularização de atividades de carcinicultura sob a condição recém estipulada pelo art. 11-A, § 6º, da Lei nº 12.651/2012.
Observe-se que o dispositivo da decisão judicial reproduz de forma literal o comando legal, não deixando margens a dúvidas acerca do seu conteúdo e alcance no sentido de assegurar a regularização das situações chamadas consolidadas, desde que atendidos os dois e suficientes requisitos: comprovação de ocupação e implantação da carcinicultura em salgados ou apicuns antes de 22/07/2008 e obrigação firmada em termo de compromisso de proteger a integridade dos manguezais arbustivos adjacentes. Diz o dispositivo:
“§ 6o É assegurada a regularização das atividades e empreendimentos de carcinicultura e salinas cuja ocupação e implantação tenham ocorrido antes de 22 de julho de 2008, desde que o empreendedor, pessoa física ou jurídica, comprove sua localização em apicum ou salgado e se obrigue, por termo de compromisso, a proteger a integridade dos manguezais arbustivos adjacentes.” (Grifos nossos)
Atente-se para o fato de que nenhuma outra condição foi imposta pela lei para que essas situações fossem regularizadas, o que por certo não autorizaria quem quer que seja ir além do que dispôs o legislador, exigindo, por exemplo, o atendimento a outros requisitos que não, exclusivamente, aqueles dois.
De igual maneira, não seria admissível que não se exigisse aquele mínimo que a lei estabeleceu, porque assim também estar-se-ia contrariando a vontade do legislador.
Obviamente que, em cumprimento à lei e escorado na competência concorrente em matéria ambiental conferida aos Estados, poderiam eles, através dos órgãos ambientais licenciadores, estabelecer outros requisitos para que a regularização das atividades de carcinicultura em apicuns ou salgados fosse assegurada, desde que não as inviabilizasse, porque aí estariam afrontando a lei e extrapolando os limites de sua competência.
Foi assim, seguindo exatamente essa diretriz traçada na lei para a regularização da carcinicultura em apicuns e salgados que, em Sergipe, após a entrada em vigor do Novo Código Florestal, houve a clara preocupação, especialmente por parte do órgão estadual de meio ambiente, a ADEMA, no sentido de dar efetividade àquela nova regra geral, estruturando-se para atender à latente e significativa demanda por parte dos carcinicultores, ávidos pela regularização de suas atividades e empreendimentos.
Não por outro motivo, então, é que, em meio à tramitação da Ação Civil Pública que discutia a carcinicultura em Sergipe, havendo a clara perspectiva de que o pedido formulado pelo MPF no tocante à regularização dessa atividade, nos moldes em que pouco tempo depois viria a ser acatado pelo juízo da 1ª Vara Federal (item “a.5”) e com vistas a dar concretude à lei, é que o Conselho Estadual do Meio Ambiente – CEMA, órgão colegiado vinculado à Secretaria de Estado do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos – SEMARH, por provocação da ADEMA, aprovou a Resolução nº 21/2014 em 22/04/2014.
Essa Resolução, a título de regulamentar no âmbito do Estado de Sergipe o art. 11-A, § 6º, da Lei nº 12.651/2012, acresceu àqueles dois requisitos outros de caráter acessório porém diretamente relacionados às melhores práticas ambientais, a serem atendidos pelos carcinicultores para que façam jus à regularização perante o órgão ambiental. Esses requisitos estão discriminados no art. 2º, incisos I a V, da Resolução CEMA nº 21/2014, adiante transcritos:
“Art. 2° - O empreendedor deverá requerer à ADEMA celebração do Termo de Compromisso com vistas à regularização de seu empreendimento/atividade, instruído com os seguintes documentos:
I - Formulário de Requerimento padrão da ADEMA;
II - Cópia de identificação da pessoa jurídica (CNPJ), acompanhada do contrato social ou da pessoa física (CPF e RG);
III - Plano de Manejo contendo requisitos pré-defmidos pela ADEMA e medidas que serão implementadas pelo empreendedor com vistas à proteção da integridade dos manguezais arbustivos adjacentes, sem prejuízo de outras a serem exigidas pelo órgão ambiental, caso entenda necessárias;
IV- Termo de Responsabilidade Ambiental assinado por profissional habilitado;
V — Prova documental acerca do que dispõe o art. 1° desta Resolução.”
Há que se destacar, como já dito, que os requisitos estabelecidos na norma estadual em nada dificultam ou impedem a regularização por parte dos carcinicultores, antes pelo contrário, pois consistem, basicamente, em compromisso firmado através de documentos técnicos (Plano de Manejo e Termo de Responsabilidade Ambiental) assinados por profissional competente que têm como objetivo assegurar a sustentabilidade da carcinicultura a partir de sua regularização perante o órgão ambiental.
Em relação ao Termo de Compromisso para proteção dos manguezais arbustivos adjacentes, um dos requisitos impostos pela lei para a regularização, é importante destacar a preocupação com o atendimento aos princípios da proteção e preservação ambiental consubstanciada nas obrigações impostas ao carcinicultor, detalhando-as de forma prática e objetiva para que efetivamente possam ser cumpridas. Além disso, a sustentação jurídica e legal da celebração desse ajuste entre o órgão ambiental e o carcinicultor está estampada na lei de forma muito clara e imune a qualquer dúvida que se possa ter a respeito.
Os seus fundamentos são a própria Constituição Federal (art. 225, caput), a Lei nº 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente) e seu decreto regulamentador (Dec. nº 99.274/1990), a Lei nº 9.605/1998, que dispõe sobre sanções penais e administrativas derivadas de condutas lesivas ao meio ambiente, e o decreto que a regulamenta (Dec. nº 6.514/2008), a Lei nº 12.651/2012, especialmente o art. 11-A, § 6º, a Resolução CEMA nº 21/2014, além da autorização expressa contida no art. 5º, § 6º, da Lei nº 7.347/1995 (Lei da Ação Civil Pública), que confere aos legitimados para propor Ação Civil Pública para proteção do meio ambiente, competência para firmar com os interessados compromisso de ajuste de sua conduta às exigências legais, estabelecer cominações para o descumprimento e conferir a este a eficácia de título executivo extrajudicial.
Já com relação às obrigações propriamente ditas no tocante à proteção dos manguezais arbustivos adjacentes, verifica-se o extremo cuidado com que foram pensadas e dispostas no Termo, sendo certo que o seu cumprimento pelo carcinicultor associado, obviamente, à efetiva fiscalização pelo órgão ambiental, haverão de resultar no atendimento pleno àquele requisito legal.
A propósito, observe-se o conteúdo de algumas dessas obrigações extraídas do Termo de Compromisso firmado por um carcinicultor com a ADEMA:
“4.2.Toda faixa de manguezal que circunda os viveiros de carcinicultura do Senhor Luizinho Marques dos Santos deverá ser mantida na sua integridade como forma de assegurar o sistema hidrobiológico e o equilíbrio da biota do solo e dos corpos hídricos;
4.3. As áreas livres e contíguas aos viveiros equivalentes a 9.348,10 m2 de área produtiva, onde se identifica o repovoamento do manguezal devem ser mantidas na sua integridade independente do estágio sucessional de vegetação;
4.4. O empreendimento não poderá ser ampliado, devendo operar apenas com número de viveiros existentes, ou seja, 9.348,10 m2, com os limites P14 (X= 710266; Y= 8402423), P16 (X= 710275; Y= 8802528) P20 (X= 710417; Y= 8802539) P24 (X= 710427; Y= 8802480) P25 (X= 710352; Y= 8802435), conforme mapa em anexo;
4.5. O compromissário deverá manter a cobertura vegetal das margens do canal de abastecimento e do canal de escoamento, bem como dos taludes dos viveiros implantados, de forma a evitar os processos erosivos e manter o equilíbrio dinâmico da área.
4.8. O compromissário deverá manter intactas às áreas de preservação permanente adjacentes ao empreendimento conforme preconiza a legislação vigente.”
Ou seja, todas essas cinco obrigações assumidas pelo carcinicultor constituem-se num detalhamento de ações a serem por ele executadas, com a finalidade de proteger os manguezais adjacentes, não só os arbustivos mas os que estejam em qualquer estágio sucessional de desenvolvimento, conforme se pode ver pelo item 4.3, reconhecendo-se nesse plus uma efetiva preocupação do órgão ambiental com a vegetação de manguezal existente no entorno dos viveiros de carcinicultura, de forma muito mais contundente e eficaz do que a própria lei estabeleceu.
Além do atendimento a esse requisito específico de proteção dos manguezais, vê-se que a ADEMA também se preocupou com a atividade produtiva da carcinicultura propriamente dita, quando exigiu dos carcinicultores que adotassem melhores práticas de cultivo diretamente associadas ao manejo, além de tomar por termo declarações prestadas por profissional competente acerca do empreendimento, o chamado Termo de Responsabilidade Ambiental - TRA, com Anotação de Responsabilidade Técnica – ART, dando conta da sua sustentabilidade ambiental e adequação às normas, critérios e procedimentos estabelecidos pelo órgão ambiental.
O Plano de Manejo contém diversas informações sobre o empreendimento relacionadas à infraestrutura produtiva (dimensões dos viveiros, canais, sistema de drenagem, porta d´água, bombas, aeradores, sistema de tratamento de efluentes), ao sistema de produção (espécie cultivada, tecnologia adotada, densidade, tempo de cultivo, produtividade, peso médio de despesca, produção, taxa de sobrevivência, taxa de conversão alimentar) e aos insumos utilizados (corretivos de solos, adubos, produtos para desinfecção/esterilização de viveiros e equipamentos, rações, pós-larvas, gelo, outros conservantes da produção etc).
Esse documento, da mesma forma como o Termo de Responsabilidade Ambiental, é assinado pelo responsável técnico pelo empreendimento, juntamente com o carcinicultor, estando ambos submetidos ao sistema de responsabilização (cível, administrativa e penal) decorrente de eventuais danos ambientais causados pela atividade regularizada.
Quanto ao outro requisito fundamental estabelecido na lei para que seja possível a regularização da carcinicultura perante o órgão ambiental, qual seja, a comprovação de ocupação e implantação em apicum ou salgado, antes de 22/07/2008, é importante ressaltar, desde já, que essa prova pode ser feita por qualquer das formas admitidas em direito, sendo bastante que a administração pública forme o seu convencimento a respeito a fim de que, no exercício de sua autonomia e lastreada em questões puramente técnicas e ambientais, proceda à regularização.
Embora se trate de condição sine qua non para a regularização conforme facilmente se extrai da redação do art. 11-A, § 6º, da Lei nº 12.651/2012, fato é que, em razão da notória informalidade sobre a qual se desenvolveram em sua esmagadora maioria as atividades de carcinicultura em Sergipe, e certamente em outros Estados, nenhuma preocupação houve por parte do carcinicultores no sentido de se resguardarem documentalmente sobre essa condição tão específica e complexa em que iniciaram suas atividades.
Pela importância do tema, algumas críticas e ponderações precisam ser feitas em relação a essa comprovação exigida por lei, para que a carcinicultura praticada em apicuns ou salgados antes de 22/07/2008 sejam passíveis de regularização. A primeira delas é de que a própria lei, como não poderia ser diferente, não definiu as possíveis formas de comprovação acerca daquela condição, não cabendo, por isso mesmo, a qualquer ato pretensamente regulamentador fazê-lo, impondo-se, por exemplo, dificuldades muitas vezes intransponíveis aos carcinicultores, legítimos detentores do direito legalmente assegurado.
Está se falando da extrema dificuldade em que se encontravam muitos carcinicultores, desde a entrada em vigor da Resolução CEMA nº 21/2014, na tarefa muitas vezes impossível de produzirem a prova fundamental para garantir a regularização de seus cultivos. É que, inicialmente, exigia-se que fosse apresentada prova documental daquela condição, na dicção do que dispunha o art. 2º, inciso V, da Resolução CEMA nº 20/2014.
Se por um lado é incontestável a preocupação do órgão ambiental num primeiro momento com a norma regulamentadora que iria propor ao Conselho Estadual do Meio Ambiente, com vistas a dar efetividade à lei, exigindo prova documental a fim de proporcionar maior segurança jurídica aos processos de regularização, por outro é certo que a restrição a apenas um meio de prova não encontra guarida no nosso ordenamento jurídico.
Sabe-se que são diversos os meios de prova em direito admitidos (documentos, fotos, imagens, perícias, testemunhas, entre outros), não cabendo à lei restringir essa garantia conferida a todos pela Constituição Federal (art. 5º, LV). Por isso jamais poderia dispor o art. 11-A, § 6º, da Lei nº 12.651/2012, que a única forma de se comprovar a condição de carcinicultura instalada e em operação em apicuns ou salgados antes de 22/07/2008 seria através de documentos. Muito menos ainda poderia uma norma regulamentadora restringir esse direito como fez a Resolução CEMA nº 20/2014 no seu art. 2º, V, exigindo prova exclusivamente documental.
Entretanto, passados aproximadamente dois anos da entrada em vigor da referida norma, há que se reconhecer, igualmente, que houve um ajuste no entendimento e na interpretação daquele órgão ambiental acerca da produção probatória definida em lei, de modo que, acertadamente, revisou seu procedimento administrativo, passando a não mais limitar a tal comprovação à apresentação de documentos.
É o que se extrai do item “13” do formulário intitulado “Análise Prévia – Regularização de Carcinicultura”, documento elaborado pela ADEMA que serve de embasamento para a regularização de atividades/empreendimentos de carcinicultura, no qual está assim disposto:
“13 – Prova documental referente à localização do empreendimento em área de apicum ou salgado até 22 de julho de 2008, conforme art. 11-A, parágrafo 6º, da Lei Federal nº 12.651, de 25 de maio de 2012, quando couber.” (grifo nosso)
Essa revisão de procedimentos, é importante anotar, foi decorrência das naturais e compreensíveis adaptações e aperfeiçoamentos pelos quais a administração pública deve passar no decorrer do tempo e em razão do exercício rotineiro de sua competência licenciadora, a fim de que os instrumentos de controle de que dispõe, a exemplo da regularização da carcinicultura, se aprimorem e estejam cada vez mais afinados com as emanações legais que os fundamentam.
A comprovação de que viveiros de carcinicultura já estariam instalados e operando em áreas de apicuns ou salgados antes de 22/07/2008, evidentemente, não é tarefa simples. Em termos de prova documental, por exemplo, sabe-se da extrema dificuldade em produzí-la em face da inexistência de registros (mapas, plantas, fotografias, imagens etc) que permitam não só a precisa caracterização das áreas em termos fitofisionômicos e de solo, mas também a própria localização dos viveiros dentro dos seus limites.
Imagina-se que a prova cabal seria aquela que certificasse que antes de 22/07/2008 a área era de apicum ou salgado e que até aquela data houvesse se instalado o viveiro. Exemplificativamente, portanto, seria o caso de uma imagem da área com coordenadas geográficas de antes de 22/07/2008 provando a existência de apicum ou salgado, e outra também anterior a 22/07/2008 já com os viveiros instalados e em operação na mesma área, com coordenadas geográficas que coincidissem com as anteriores.
Não há como não reconhecer a extrema dificuldade e, muitas vezes, até mesmo a impossibilidade de constituição dessa prova documental acerca dos fatos dispostos na lei como condicionantes para a regularização de viveiros de carcinicultura em apicuns e salgados.
Nesse particular, aliás, abre-se aqui um parêntesis para tecer alguns comentários sobre perícias judiciais realizadas em áreas ocupadas por viveiros de carcinicultura no Estado de Sergipe, notadamente no Município de Nossa Senhora do Socorro, com a finalidade de instruir processos no âmbito da Justiça Federal nos quais o Ministério Público Federal questiona essas ocupações.
Em primeiro lugar, deve-se considerar que muitos dos viveiros onde hoje se explora o cultivo de camarões foram aproveitados de antigas salinas desativadas em função do declínio da atividade econômica de exploração de sal, tradicional naquele Município, que foi durante muito tempo o maior produtor do Estado.
Conforme dados do IBGE, o Município de Nossa Senhora do Socorro já teve cerca de 380 salinas, sendo a grande maioria localizada às margens do Rio do Sal que separa aquele Município da capital Aracaju.
Com o vertiginoso declínio econômico da exploração de sal, muitas salinas ficaram durante algum tempo desativadas, sendo que, a partir do início da década de 90, com o advento da carcinicultura, diversas delas foram transformadas em viveiros para a criação de camarões.
Esses fatos não podem ser ignorados no momento em que se busca comprovar que determinados viveiros de carcinicultura foram efetivamente instalados e entraram em operação antes de 22/07/2008, em áreas outrora ocupadas por salinas.
Entretanto, o que tem se observado no tocante à produção dessa prova, especialmente no bojo das ações judiciais propostas pelo MPF, é que, mesmo muitas vezes contando um determinado empreendimento de carcinicultura com licenciamento do órgão ambiental (regularização), ele é questionado, alegando-se que está localizado em Área de Preservação Permanente, que houve desmatamento de vegetação de manguezal e que, inclusive, o órgão ambiental não poderia regularizá-lo.
Não obstante o reconhecido desvelo com que o Ministério Público Federal procura pautar suas ações em prol do meio ambiente - e tal fato é bom que se diga, não o exime de cometer falhas em seus processos investigativos, os quais, muitas vezes, resultam em ações civis públicas - é importante destacar que, em matéria de prova, nesses casos específicos de carcinicultura, há questões que precisam ser melhor elucidadas a fim de que não se cometam injustiças contra aqueles que estão amparados por uma garantia legal.
A bem da verdade, sem jamais pretender-se aqui desconsiderar o trabalho de profissionais que produzem laudos periciais para servirem como prova nos processos em que se discutem as localizações de viveiros de carcinicultura, fato é que aspectos históricos, geográficos e sócio-econômicos que envolvem as ocupações dessas áreas ribeirinhas nos municípios onde se instalaram viveiros de carcinicultura, não são levados em consideração na confecção desses documentos técnicos, em que pese serem também relevantes.
Embora as visões e os conceitos técnicos e acadêmicos acerca do meio ambiente natural sejam o pilar para que haja uma boa compreensão da sua importância para o homem, a ele indissociavelmente integrado, bem como para que suas intervenções sejam sempre sustentáveis, entende-se que essas últimas, principalmente quando impregnadas por características de consolidação ao longo do tempo, coexistência razoavelmente harmoniosa com os recursos naturais a elas inerentes e sem comprovação de serem causadoras de danos ambientais importantes, devam ser melhor avaliadas.
Essa avaliação passa, necessariamente, por uma indispensável contextualização com fatores de tempo e espaço a fim de que possa refletir a realidade da interação do homem com o meio ambiente e não de forma estanque e descortinada abruptamente, a partir de um determinado questionamento que não leve em consideração também outros princípios e direitos fundamentais igualmente caros, mas, sobretudo, compreendendo-a num prisma de evolução no qual todos nós estamos inseridos.
Apenas a título de exemplo, toma-se aqui como referência um laudo pericial produzido nos autos da Ação Civil Pública nº 0801606-74.2014.4.05.8500 interposta pelo Ministério Público Federal em face de um carcinicultor e da ADEMA, na qual formulou pedidos para que o primeiro fosse condenado a cessar a atividade de carcinicultura e a promover a recuperação da área degradada e fosse declarada nula a regularização da atividade procedida pela segunda.
Note-se que a atividade de carcinicultura em questão compreende uma área de 0,58 ha que foi regularizada pelo órgão ambiental competente, conforme Termo de Regularização de Carcinicultura - TRC nº 32/2014, embasando-se o órgão ambiental em documentos juntados pelo carcinicultor bem como em parecer técnico.
Dentre os documentos carreados pelo carcinicultor aos autos do processo administrativo de regularização, destacam-se aqueles que, embora considerados pelo órgão ambiental como prova suficiente, juntamente com a vistoria técnica, da condição estabelecida na lei como sendo de viveiro de carcinicultura instalado e em operação antes de 22/07/2008 em salgado ou apicum (art. 11-A, § 6º, da Lei nº 12.651/2012), não produziram o mesmo convencimento no Ministério Público Federal, tanto assim que culminou por ajuizar a referida ACP.
Não se discute que o órgão ambiental recebeu os documentos apresentados para fins de comprovação de posse da área onde existe o viveiro de carcinicultura e antes utilizado como salina desde pelo menos 1973, portanto há mais de quarenta anos, identificou as coordenadas geográficas obtidas pelo georreferenciamento com aquelas contidas no memorial descritivo apresentado e, finalmente, com a vistoria técnica no local validou as informações, convencendo-se pela possibilidade de regularização nos termos previstos na lei.
A discricionariedade técnica que dispõe o órgão licenciador para decidir sobre casos que envolvem uma maior complexidade analítica, levando-se em conta que o meio ambiente não é uma ciência exata, não significa, nem de longe, uma presunção absoluta sobre o acerto de suas decisões. Muito pelo contrário, elas podem e devem ser enfrentadas ou questionadas desde que, obviamente, sob fundamentos capazes de sobrepujarem-se àqueles que as motivaram.
O que se vê, porém, em alguns casos, é que sob o fundamento de aplicação quase que absoluta, incondicional, dos princípios da proteção e preservação do meio ambiente, argumentos insuficientes para desconstituírem a motivação técnica da administração pública no exercício de sua competência licenciadora, têm levado o judiciário a proferir decisões que desmerecem quase que por completo atos e processos administrativos que derivam da própria lei, a exemplo da regularização da carcinicultura prevista no art. 11-A, § 6º, da Lei nº 12.651/2012.
Voltando ao caso específico da Ação Civil Pública nº 0801606-74.2014.4.05.8500, em tramitação perante a 2ª Vara Federal em Sergipe, observa-se que a atividade do carcinicultor foi regularizada pelo órgão ambiental, expedindo-se o chamado Termo de Regularização de Carcinicultura – TRC, que nada mais é do que uma licença ambiental com todos os controles e condicionamentos inerentes à atividade.
Entretanto, acatando os argumentos do Ministério Público Federal, sentenciou o juiz da causa reconhecendo, em resumo, a completa irregularidade da atividade de carcinicultura e da regularização executada pela ADEMA, anulando, inclusive, o Termo de Regularização de Carcinicultura – TRC expedido com fundamento no art. 11-A, § 6º, da Lei nº 12.651/2012 e na Resolução CEMA nº 21/2014.
Nesse contexto, não é difícil constatar certo conflito, até mesmo ideológico, entre as visões que se revelam a partir dos atores envolvidos em demandas judiciais ambientais (Ministério Público Federal, carcinicultores, órgãos ambientais, julgadores e seus auxiliares).
No caso particular da carcinicultura, esse conflito se dá de forma aparente, não sendo avistável de forma expressa nos fundamentos de parte a parte, visto que outros direitos fundamentais e princípios constitucionais de mesma hierarquia e que, imperiosamente, deveriam compor essas demandas, muitas vezes são ignorados ou até mesmo completamente alijados dos processos em que se fundamentam pedidos, defesas e decisões.
De forma objetiva, observa-se que quando um órgão ambiental licenciador, amparado por lei, expede um ato autorizativo qualquer, por exemplo uma licença ambiental ou coisa que o valha (Termo de Regularização de Carcinicultura, nesse caso), a sindicância judicial desse ato deveria calcar-se em uma miríade de fundamentos que tivessem o condão de caracterizá-lo como ilegal, porque aí sim uma decisão judicial que assim o declarasse, retirando-lhe os efeitos, estaria acobertada pelo exercício soberano de uma atribuição típica do poder judiciário que é analisar, estritamente, aspectos de legalidade de atos administrativos, evitando ingerências indevidas em questões que dizem respeito à autonomia do poder executivo em sua feição técnica, meritória e analítica.
Quer-se dizer, com isso, que é preciso ter maiores cuidados ao se deparar com casos tais como esses, que envolvem a expedição de atos administrativos de regularização de uma atividade que tem um tratamento específico, diferenciado, dado pela lei, no sentido de que não se banalize o seu enfrentamento, retirando-lhes a essência valorativa assegurada pela independência entre os poderes constituídos e emanada da Constituição Federal (art. 2º, CF).
Concretamente, se existe uma licença ambiental expedida com base num permissivo legal (art. 11-A, § 6º, da Lei nº 12.651/2012) porque os requisitos ali expressos foram atendidos, não cabe a quem quer que seja inovar, criar outros, a fim de questioná-la ou, pior ainda, invalidá-la.
Se há comprovação de que a atividade de carcinicultura se instalou e entrou em operação antes de 22/07/2008 em apicum ou salgado e o carcinicultor assina o termo de compromisso de proteção da vegetação de manguezal adjacente, está plenamente assegurada a possibilidade de regularização, não sendo admissível, invocar, por exemplo, que os viveiros estão localizados em Área de Preservação Permanente.
A Lei n° 12.651/2012 destinou um capitulo próprio e específico sobre uso ecologicamente sustentável dos apicuns e salgados (capitulo III-A), estabelecendo tratamento diferenciado a esses ecossistemas em relação, por exemplo, às áreas de preservação permanente, que têm os seus conceitos, delimitações e regime de proteção dispostos em outro capitulo da lei, o capítulo II, seções I e II.
Por tal motivo, entende-se que a esses ecossistemas (apicuns e salgados) não se deve dar o mesmo tratamento dado às APP’s, pois se assim desejasse o legislador não teria destinado um capítulo próprio, com regime próprio de proteção e de uso ecologicamente sustentável para as atividades de salinas e carcinicultura.
A contrário senso, se a intenção fosse proporcionar o mesmo tratamento dado às APP´s aos apicuns e salgados utilizados para a exploração de salinas e carcinicultura, a nosso sentir teria mantido para esses últimos o regime geral de proteção das primeiras.
Ficou claro, portanto, para a ADEMA, que a lei, ao assegurar o direito de regularização dos carcinicultores que estivessem localizados em apicuns ou salgados antes do marco temporal estabelecido em 22 de junho de 2008, dispôs, expressamente, sobre tratamento diferenciado a essa situação com o intuito de manter a atividade da carcinicultura que atendesse aquela condição de sustentabilidade.
Finalmente, a respeito das perícias técnicas que são realizadas nesses processos deve-se destacar que são feitas com base em dados e materiais obtidos no local na atualidade, bem como em impressões técnicas construídas sob um contexto muitas vezes completamente diferente daquele existente à época, na qual se baseou a lei para estabelecer como marco temporal (22, de julho de 2008).
Não se vê, nos laudos periciais, produzidos elementos de prova contundentes acerca de terem sido os viveiros de carcinicultura escavados em terrenos onde havia vegetação de manguezal, mesmo porque afirmar-se que houve supressão dessa vegetação tantos anos após, numa área suscetível de alterações significativas, é, no mínimo, temerário.
A afirmação de que um determinado viveiro que está circundado por vegetação de manguezal foi construído em manguezal, por simples inferência das feições do seu entorno é frágil, além do que, as medições de salinidade do solo desse viveiro, nitidamente mascaradas pela entrada e saída constante de água regulada a partir da construção de portas d´água há muitos anos, não são suficientes para afirmar-se que o solo onde o viveiro foi instalado não era de apicum ou salgado, e sim de manguezal.
Fundamental, assim, anotar que os laudos periciais realizados em viveiros de carcinicultura limitam-se a caracterizar o seu entorno como vegetação de manguezal e, no tocante à área propriamente dita que os delimitam, as análises de solo feitas em amostras obviamente incapazes de medir a salinidade existente há 10, 20, anos atrás, sugerem uma interpretação com base em dados irreais.