A Emenda Constitucional nº 45, de 8 de Dezembro de 2004, que editou a Reforma do Judiciário, trouxe significativas alterações no âmbito processual (1), interferindo em questões sedimentadas pela doutrina e pela jurisprudência.
Se de um lado a Emenda consolidou importantes e reiterados posicionamentos jurisprudenciais e doutrinários, por outro, inovou em pontos considerados assentes, contribuindo para o estabelecimento de dúvidas aos menos avisados.
O art. 114 da Constituição Federal ganhou nova redação. Em sua versão revogada, vinha assim transcrito, literis:
"Art. 114. Compete à Justiça do Trabalho conciliar e julgar os dissídios individuais e coletivos entre trabalhadores e empregadores, abrangidos os entes de direito público externo e da administração pública direta e indireta dos Municípios, do Distrito Federal, dos Estados e da União e, na forma da lei, outras controvérsias decorrentes da relação de trabalho, bem como os litígios que tenham origem no cumprimento de suas próprias sentenças, inclusive coletivas.
§1º - Frustrada a negociação coletiva, as partes poderão eleger árbitros.
§2º - Recusando-se qualquer das partes à negociação ou à arbitragem, é facultado aos respectivos sindicatos ajuizar dissídio coletivo, podendo a Justiça do Trabalho estabelecer normas e condições, respeitadas as disposições convencionais e legais mínimas de proteção ao trabalho.
§3º - Compete ainda à Justiça do Trabalho executar, de ofício, as contribuições sociais previstas no art. 195, I, A, e II, e seus acréscimos legais, decorrentes das sentenças que proferir."
A reforma trouxe a seguinte redação para o mesmo dispositivo supra mencionado, verbis:
"Artigo 114 - Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar:
I - as ações oriundas da relação de trabalho, abrangidos os entes de direito público externo e da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
II - as ações que envolvam exercício do direito de greve;
III - as ações sobre representação sindical, entre sindicatos, entre sindicatos e trabalhadores, e entre sindicatos e empregadores;
IV - os mandados de segurança, habeas corpus e habeas data, quando o ato questionado envolver matéria sujeita à sua jurisdição;
V - os conflitos de competência entre órgãos com jurisdição trabalhista, ressalvado o disposto no artigo 102, I, o;
VI - as ações de indenização por dano moral ou patrimonial, decorrentes da relação de trabalho;
VII - as ações relativas às penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos órgãos de fiscalização das relações de trabalho;
VIII - a execução, de ofício, das contribuições sociais previstas no artigo 195, I, a, e II, e seus acréscimos legais, decorrentes das sentenças que proferir;
IX - outras controvérsias decorrentes da relação de trabalho, na forma da lei.
§ 1º - ...............
§ 2º - Recusando-se qualquer das partes à negociação coletiva ou à arbitragem, é facultado às mesmas, de comum acordo, ajuizar dissídio coletivo de natureza econômica, podendo a Justiça do Trabalho decidir o conflito, respeitadas as disposições mínimas legais de proteção ao trabalho, bem como as convencionadas anteriormente.
§ 3º - Em caso de greve em atividade essencial, com possibilidade de lesão do interesse público, o Ministério Público do Trabalho poderá ajuizar dissídio coletivo, competindo à Justiça do Trabalho decidir o conflito."
A questão a que se dedica o presente trabalho está em analisar a repercussão dos incisos IV e VII do "novo" art. 114 da Carta Política, pois o tema competência, em se tratando de mandado de segurança, merece estudo apartado.
Até antes da reforma, era a Justiça Federal quem detinha competência para processar e julgar mandado de segurança contra ato praticado por autoridade fiscalizadora das relações de trabalho.
O art. 21, inciso XXIV da Constituição Federal estabelece que "compete privativamente à União (...) organizar, manter e executar a inspeção do trabalho". Atividade esta exercida pelo Ministério do Trabalho e Emprego e delegada às Delegacias Regionais do Trabalho (DRT’s). O art. 109, inciso I, da Constituição da República confere competência à Justiça Federal para processamento e julgamento das "causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho".
Em síntese, segundo a regra básica, a competência da Justiça do Trabalho estabelecia-se quando a matéria de fundo, a causa, no sentido de lide (pretensão resistida, conforme teoriza CARNELUTTI) fosse entre empregador e empregado, mesmo que para declarar a inexistência da relação jurídica havida entre as partes. Portanto, causas entre empregador e órgão de fiscalização do trabalho (desde que federal, como as DRT’s) eram julgadas pela Justiça Federal, e jamais pela Justiça do Trabalho. Neste sentido recente acórdão, verbis:
"CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. JUSTIÇA DO TRABALHO E JUSTIÇA FEDERAL. MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA DELEGADOS REGIONAIS DO TRABALHO. RELAÇÃO EMPREGATÍCIA. NÃO CARACTERIZAÇÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL.
1. O julgamento de mandado de segurança impetrado contra atos de Delegados Regionais do Trabalho, consistentes na fiscalização e aplicação de sanções administrativas, não é da competência da Justiça Trabalhista, pois não se relaciona à demanda entre empregado e empregador. Portanto, compete à Justiça Federal apreciá-lo e julgá-lo.
2. Conflito conhecido e declarada a competência do Juízo Federal da 8ª Vara da Seção Judiciária do Estado de Minas Gerais, o suscitado".
(STJ, CC 40216, Proc. nº 200301678278, MG, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, v. u., DJU. 02.08.04, in www.stj.gov.br)
Pois bem, para se entender perfeitamente a sistemática da atribuição da competência em sede de mandado de segurança é preciso ter em mente que esta se estabelece por critérios diversos das demais ações, porque o mandado de segurança é ação dirigida à impugnação do ato.
Neste sentido cabe analisar, por primeiro, o aspecto referente aos sujeitos cujos atos são passíveis de impetração de mandado de segurança (autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público, cf. art. 5º, LXIX, CF/88), os quais, quando inseridos numa relação de emprego, ou seja, com subordinação jurídica, despem-se da qualidade de "autoridade" para assumir a de empregador, face a relação jurídica substancial existente entre as partes, levando à supressão da hipótese de cabimento de mandado de segurança.
Se o ato não for próprio de autoridade ou de atribuição do Poder Público então não será hipótese de mandado de segurança, logo, incabível a impetração de mandado de segurança por empregado contra ato de empregador, inexistindo assim competência da Justiça do Trabalho, senão nas limitadas hipóteses no campo jurisdicional (já que em atos administrativos emanados por órgãos trabalhistas também há competência de juizes trabalhistas – TRT’s e TST), restritas à impetração contra atos judiciais, tendo como competentes os Tribunais Regionais do Trabalho, em instância originária, se o ato impugnado tiver sido praticado por juiz de primeiro grau. Note-se julgado elucidativo:
"MANDADO DE SEGURANÇA. REDUÇÃO DO VALOR DE SUPLEMENTAÇÃO DE APOSENTADORIA. INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DA JUSTIÇA DO TRABALHO.
1. Em se tratando de Mandado de Segurança, a competência do órgão jurisdicional define-se pela natureza da autoridade apontada como coatora.
2. Diante desse contexto, a jurisprudência assente deste TST entende que à Justiça do Trabalho compete, tão-somente, processar e julgar "mandamus" aviado em desfavor de ato praticado por seus próprios agentes, no exercício da função jurisdicional ou administrativa.
3. Na hipótese vertente, foi apontado como autoridade coatora o Presidente do Instituto Portobrás de Seguridade Social - PORTUS -, pessoa jurídica de direito privado, com sede da cidade do Rio de Janeiro, de sorte que exsurge a incompetência absoluta desta Justiça Especializada.
4. Incompetência absoluta da Justiça do Trabalho que se declara para, nos termos do art. 113, § 2º, do CPC, cassar os atos decisórios proferidos no presente feito e determinar a remessa dos autos à Justiça Comum do Rio de Janeiro - RJ, para os fins de direito.
(TST, SDI - II, ROAG 57116-2002-900-01-00, Rel. Min. José Simpliciano Fernandes, v. u., DJU. 06.06.03, in www.tst.gov.br) – grifei.
Outro aspecto a merecer análise, ainda que extremamente sucinta, refere-se a admissibilidade do mandado de segurança, a qual reveste-se de algumas características, extraídas da própria Constituição Federal, referentes à qualidade do agente quando pratica o ato lesivo a direito líquido e certo. É uma questão de cabimento do writ, mas que tem repercussão no âmbito da aferição da competência para processar e julgar a ação mandamental. Conforme leciona HELLY LOPES MEIRELLES (2) "a competência para julgar mandado de segurança defini-se pela categoria da autoridade coatora e pela sua sede funcional", e continua, "para a fixação do juízo competente em mandado de segurança não interessa a natureza do ato impugnado; o que importa é a sede da autoridade coatora e sua categoria funcional".
Com relação ao local da sede funcional a regra é muito simples e não merece maiores discussões visto que não restou alterada pela nova redação constitucional. O juiz do trabalho competente em razão do lugar será o da sede funcional do agente coator. Conforme a moderna doutrina esposada por CÂNDIDO RANGEL DINAMARCO (3), o lugar não representa um critério de competência, mas simplesmente uma questão de distribuição das causas no território nacional. Entretanto, o foro "competente" será o do lugar onde o impetrado, ou o ente/órgão a que pertença, tenha sede ou possa ser legitimamente demandado (4).
No entanto, com relação à categoria ou à qualidade do agente ou autoridade, ensina JOSÉ CRETELA JÚNIOR (5) que "em mandado de segurança, a determinação da competência decorre, regra geral, não da natureza da questão (ratione materiae), mas da hierarquia da autoridade cujo ato se procura impugnar ou, em outras palavras, decorre da função, do cargo, da autoridade (ratione functionis, muneris, auctoritatis)". Também JOSÉ DE ASSIS afirma que no mandado de segurança o critério é sobretudo firmado ratione muneris, isto é, tendo em conta a função ou o cargo da autoridade coatora.
Para CELSO AGRÍCOLA BARBI a determinação da competência deve seguir os princípios determinadores descritos por CASTRO NUNES, quais sejam: "a) o da qualificação da autoridade coatora como "federal" ou "local"; b) o da "hierarquia" daquela autoridade (6). É, em princípio, uma competência estabelecida pela qualidade e graduação daquelas pessoas e não pela natureza da questão a ser apreciada no mandado de segurança" (7).
Pois bem, toda a doutrina ensina que, em se tratando de mandado de segurança, a regra de competência não se apoia sobre a relação material traçada entre as partes, mas na qualidade do impetrado e, num segundo plano, na do responsável em suportar os ônus decorrentes do ato impugnado. A análise da natureza do ato coator é questão de admissibilidade do mandamus e não de competência.
Toda autoridade, ou agente de pessoa jurídica de direito público ou privado, está vinculada a um ente ou órgão, seja uma autarquia, uma fundação, uma empresa estatal ou até uma empresa privada. A entidade ou órgão a que se vincula o coator é que terá o foro específico, podendo ser o especial (trabalhista, federal ou militar), ou comum, e sempre determinado pela lei ou pela Constituição. Embora o ato seja praticado pelo agente, por pessoa física investida de poder ou legitimidade para o fazer, o ônus, ou as repercussões conseqüentes do ato, serão suportadas pela entidade ou órgão da qual faz parte o coator, é daí que se aufere a competência.
Entretanto, a Emenda Constitucional nº 45, alterou esta regra.
A autoridade fiscalizadora das relações de trabalho possui, conforme já dito, vínculo com entidade federal (Delegacias Regionais do Trabalho/União), praticando, por conseguinte, em tese, atos passíveis de correção via mandado de segurança. Pela regra antiga, a competência seria da Justiça Federal porque é o ente federal (União) quem suporta os efeitos da eventual anulação do ato tido como coator.
Na nova regra, estabelece-se um novo critério para o mandado de segurança, o critério de competência em razão da matéria.
Conforme dispõe a nova redação do art. 114, inciso VII, "as ações relativas às penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos órgãos de fiscalização das relações de trabalho" passam à competência da Justiça do Trabalho, e o inciso IV, transfere competência à Justiça Especializada para julgar "os mandados de segurança (...) quando o ato questionado envolver matéria sujeita à sua jurisdição".
Ora, se o inciso VII estabelece que passa a ser de competência material da Justiça do Trabalho o processamento e julgamento sobre causas entre empregadores e órgão fiscalizador das relações de trabalho, exsurge uma nova competência material, estranha à relação empregado/empregador.
Decorre portanto que, praticado eventual ato coator pela autoridade fiscalizadora das relações de trabalho contra qualquer empregador, presentes os requisitos do mandado de segurança (prova pré-constituída, observação do prazo decadencial, etc.) poderá o sujeito ativo impetrar mandado de segurança, ajuizando-o, a partir de agora, perante a Vara do Trabalho.
Os juizes do trabalho passam então a ter competência para julgar ato de autoridade federal no exercício de função exclusiva da União, desde que o sujeito passivo do ato dito coator comprove sua qualidade de empregador e que o ato que se pretenda impugnar seja referente à fiscalização do trabalho.
A medida, embora altere a conceituação doutrinária clássica a respeito da competência em sede de mandado de segurança, trouxe benefícios de ordem prática, vez que sendo a matéria de fundo trabalhista (sanções administrativas ao empregador que descumprir normas trabalhistas) está muito mais afeita aos juizes do trabalho do que aos juizes federais.
Outra alteração é que na esfera trabalhista o mandado de segurança era originariamente de competência dos Tribunais Regionais, sempre que o ato impugnado tivesse sido proferido por juiz do trabalho de primeira instância.
WILSON DE SOUZA CAMPOS BATALHA afirma que "na falta de regras ou normas preestabelecidas, tem-se de concluir, na órbita trabalhista, que na competência judiciária para o mandado de segurança deve ficar assentado o princípio de que o juízo competente para conhecer da medida é o da primeira instância, seguindo-se a graduação desta Justiça especializada. Apenas quando o ato incriminado é de um Tribunal Regional, ou do Tribunal Superior, abre-se exceção a essa regra, devendo os mesmos conhecerem, em primeira mão, do pedido de segurança" (8).
Na ótica da regra antes vigente, em que pese o acerto científico se visto de forma limitada à questão da competência, CAMPOS BATALHA não acertava quando afirmava que, na esfera trabalhista, a competência originária para conhecer e julgar ação de segurança é do juiz do trabalho de primeira instância. No entanto, embora fora do contexto atual, esta afirmação do i. mestre apresenta-se renovada e correta aos olhos da nova regra constitucional.
Anteriormente à Emenda Constitucional nº 45/04, conforme já afirmado supra, a relação subjetiva existente entre as partes somente tinha o condão de servir como critério de aferição de cabimento ou não de mandado de segurança e, partindo-se desta premissa, o juiz de primeira instância trabalhista jamais seria (na regra antiga, frise-se) competente para julgar mandado de segurança.
Neste sentido, FRANCISCO ANTONIO DE OLIVEIRA afirma que, "no processo trabalhista, a competência originária para conhecer de mandado de segurança é dos Tribunais Regionais do Trabalho e do Tribunal Superior do Trabalho (9). O primeiro grau não tem competência originária para conhecer e julgar mandado de segurança" (10). SÉRGIO PINTO MARTINS também ensina que "no processo do trabalho, o mandado de segurança é ação de competência originária do TRT (art. 678, I, B, nº 3 da CLT). Nos tribunais em que não existam Grupos de Turmas ou Seção Especializada, a competência para julgar mandado de segurança é do Pleno. O TRT da 2ª Região possui seção especializada, que é competente para julgar o mandado de segurança, inclusive contra ato de seu presidente em execução de sentença trabalhista (Súmula 433 do STF). [...] A SDI do TST julgará os mandados de segurança de sua competência originária (art. 3º, I, b, da Lei nº 7.701/88)" (11).
Jamais o juiz de primeiro grau julgaria mandado de segurança porque a competência trabalhista nesta sede cinge-se a duas únicas hipóteses: contra atos administrativos proferidos pela própria autoridade do judiciário trabalhista, e contra ato judicial, se proferido por juiz de primeira instância, caso em que o mandado deverá ser impetrado diretamente no tribunal regional a que se subordina o referido juízo. Caso a autoridade judicial de segunda instância profira decisão ou decisão passível de impetração de segurança, então a competência para julgar o mandado deverá ser auferida no próprio regimento interno do tribunal que pertence o magistrado.
Também esta regra foi alterada, passando o juiz de primeira instância a deter competência para julgar mandado de segurança contra ato de autoridade fiscalizadora das relações de trabalho quando impuser sanções administrativas a empregador. Não mais será de competência dos Tribunais Regionais do Trabalho originalmente, salvo se a hierarquia da autoridade impetrada, conforme estipulação legal, remeter a competência a juiz do Tribunal ou do TST (caso de impetração, em tese, contra ato concreto do Ministro do Trabalho).
Conclui-se, portanto, que, com a edição da Emenda Constitucional nº 45, de 08 de dezembro de 2004, os juizes de primeira instância da Justiça do Trabalho passaram a ter competência para processar e julgar mandados de segurança impetrados contra ato de autoridade fiscalizadora das relações de trabalho quando no exercício deste mister, respeitado o critério da hierarquia funcional, quando, por tais atos, impingirem sanções administrativas a empregadores.