Como todo Estado Democrático de Direito, a Constituição Cidadã Brasileira adotou, entre os seus princípios fundamentais, a teoria Aristotélica, aperfeiçoada por Montesquieu, da tripartição dos poderes, ou melhor, divisão das funções estatais, conferindo ao Legislativo, Executivo e Judiciário independência (art. 2º da CF/88), além de instituir, ao longo do seu texto, atribuições típicas e atípicas de cada um desses "poderes" estatais, como forma de garantir a harmonia entre eles (teoria dos freios e contrapesos).
Dentre as funções típicas do Poder Legislativo, a Lei Magna elencou o poder fiscalizatório, ou controle externo, sobre os atos do Executivo. Daí a legitimidade das Comissões Parlamentares de Inquérito, que, nos termos do § 3º, do art. 58, da CF/88, são comissões temporárias (com prazo certo de duração), criadas pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, conjunta ou separadamente, por meio de requerimento de um terço de seus membros (171 Deputados e/ou 27 Senadores), para apuração de fatos determinados, e cujas conclusões, quando for o caso, devem ser remetidas para o Ministério Público responsável, a fim de promova a responsabilização civil ou criminal dos infratores.
Da análise do dispositivo constitucional supracitado, percebe-se, de maneira irrefutável, que as Comissões Parlamentares de Inquérito não julgam, haja vista tratar-se de função típica do Poder Judiciário.
No entanto, há de se frisar que o seu poder investigatório é o mais amplo possível, muito embora também não seja universal, ilimitado. Por serem instituídas dentro de um Estado Democrático de Direito devem, necessariamente, se submeter ao princípio da reserva constitucional da jurisdição, segundo o qual determinados atos, por se referirem a direitos e garantias fundamentais do cidadão e por expressa estipulação constitucional, só podem emanar da autoridade judiciária legalmente investida na função jurisdicional (Magistrados).
Destarte, às Comissões Parlamentares de Inquérito não é lícito, muito menos legítimo, praticar certos atos de competência exclusiva do Poder Judiciário. Dentre estes, pode-se citar a quebra do sigilo das comunicações telefônicas.
Prescreve o art. 5º, inciso XII, da Lei Suprema que:
"É inviolável o sigilo da correspondência e das comunicações telegráficas, de dados e das comunicações telefônicas , salvo, no último caso, por ordem judicial, nas hipóteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigação criminal ou instrução processual penal."
Regulamentando essa garantia constitucional, a Lei nº 9.296, de 24 de julho de 1996, elencou, em seu art. 3º, como partes legítimas para requerer a interceptação telefônica, para fins de investigação criminal ou instrução processual penal, apenas o Juiz (de ofício), a autoridade policial (na investigação criminal) e o representante do Ministério Público (na investigação criminal e na instrução processual penal). Além disso, indicou, em seu art. 4º, como requisito indispensável para instrução do pedido de quebra do sigilo telefônico a demonstração de que a sua realização é necessária à apuração de infração penal. E, ainda, deixou implícito, no seu art. 2º, só ser possível a interceptação quando o fato investigado constituir infração penal punida com reclusão.
Sucede que, com a edição da Lei Complementar nº 105, de 10 de janeiro de 2001, que autorizou às comissões parlamentares de inquérito, no exercício de sua competência constitucional de ampla investigação, a obtenção de informações e documentos sigilosos de que necessitarem, diretamente das instituições financeiras, ou por intermédio do Banco Central do Brasil ou da Comissão de Valores Mobiliários (art. 4º, § 1º), parte da doutrina e da jurisprudência pátria 1 passaram a defender o entendimento de que as comissões parlamentares de inquérito poderiam, por autoridade própria, sem necessidade de intervenção judicial, determinar a quebra não só do sigilo bancário e fiscal, mas também do das comunicações telefônicas.
Na lição de Alexandre de Moraes 2,
As Comissões Parlamentares de Inquérito, portanto e em regra, terão os mesmo (sic!) poderes instrutórios que os magistrados possuem durante a instrução processual penal, inclusive com a possibilidade de invasão das liberdades públicas individuais, mas deverão exercê-los dentro dos mesmos limites constitucionais impostos ao Poder Judiciário, seja em relação ao respeito aos direitos fundamentais, seja em relação à necessária fundamentação e publicidade de seus atos, seja, ainda, na necessidade de resguardo de informações confidenciais, impedindo que as investigações sejam realizadas com a finalidade de perseguição política ou de aumentar o prestígio pessoal dos investigadores, humilhando os investigados e devassando desnecessária e arbitrariamente suas intimidades e vidas privadas.
Assim, os poderes investigatórios das Comissões Parlamentares de Inquérito compreendem: possibilidade de quebra de sigilo bancário, fiscal e de dados. (...). Acrescente-se, como destacado pelo Ministro Sepúlveda Pertence, em relação a quebra dos sigilos bancário, fiscal e telefônico, que ‘não há como negar sua natureza probatória e, em princípio, sua compreensão no âmbito dos poderes de instrução do juiz, que a letra do art. 58, § 3º, da Constituição, faz extensíveis às comissões parlamentares de inquérito’. Igualmente, conforme afirmado pelo Ministro Carlos Velloso, ‘pode, então, a CPI quebrar o sigilo dos dados ou registros telefônicos de pessoa que esteja sendo investigada. (negrito não constante no original)
Data máxima vênia, em que pese doutos ensinamentos, entendemos ser incabível, ou melhor, impossível a decretação da quebra do sigilo telefônico em sede de investigação efetivada por comissão parlamentar de inquérito.
Ora, se a Constituição Federal diz expressamente, em seu art. 5º, inciso XII, que a interceptação telefônica somente é admissível, por meio decreto judicial fundamentado, para fins de investigação criminal ou instrução processual penal, não se pode, mediante interpretação extensiva, alargar o âmbito de incidência dessa norma, sobretudo por se tratar de cláusula pétrea (art. 60, § 4º, da CF/88), só modificável por ato do poder constituinte originário.
Demais disso, a própria legislação infraconstitucional regulamentadora do tema (Lei nº 9.296/96) restringe sua incidência aos fatos relativos às infrações penais punidas com pena de reclusão, não abarcando todo e qualquer tipo de fato apurado por meio de comissões investigativas. Isso sem mencionar a questão da legitimidade para propositura do pedido de quebra do sigilo das comunicações telefônicas, que, por força da lei ordinária sob enfoque, se limita ao Juiz, ao membro do Parquet e à autoridade policial.
A bem da verdade, o que se permite às comissões parlamentares de inquérito, por autoridade própria, e mediante decisão motivada, é a quebra dos dados e registros telefônicos pretéritos dos investigados, e não a interceptação telefônica em si. Ou seja, as CPI’s podem, através da análise de documentos pertencentes aos indiciados, verificar com quem os mesmos se comunicaram por meio de aparelhos telefônicos, no período sob suspeita, mas não podem ter acesso ao teor (conteúdo) da comunicação.
Corroborando a opinião proposta, Pedro Lenza, com proficiência, afirma que:
A CPI pode, por autoridade própria, ou seja, sem a necessidade de qualquer intervenção judicial, sempre por decisão fundamentada e motivada, observadas todas as formalidades legais, determinar a quebra do sigilo fiscal, bancário e de dados, neste último caso, destaquem-se o sigilo dos dados telefônicos. O que a CPI não tem competência é para quebra do sigilo da comunicação telefônica (interceptação telefônica), que se encontra dentro da reserva jurisdicional. No entanto, pode a CPI requerer para a quebra de registros telefônicos pretéritos, ou seja, com quem o investigado falou durante determinado período pretérito.
Aliás, outra não é a interpretação que se pode defluir da análise do voto do eminente Ministro do Celso de Mello, integrante do Supremo Tribunal Federal 3:
A quebra do sigilo constitui poder inerente à competência investigatória das comissões parlamentares de inquérito – O sigilo bancário, o sigilo fiscal e o sigilo telefônico (sigilo este que incide sobre os dados/registros telefônicos e que não se identifica com a inviolabilidade das comunicações telefônicas) – ainda que representem projeções específicas do direito à intimidade, fundado no art. 5º, X, da Carta Política – não se revelam oponíveis, em nosso sistema jurídico, às Comissões Parlamentares de Inquérito, eis que o ato que lhes decreta a quebra traduz derivação dos poderes de investigação que foram conferidos, pela própria Constituição da República, aos órgãos de investigação parlamentar. As Comissões Parlamentares de Inquérito, no entanto, para decretarem, legitimamente, por autoridade própria, a quebra do sigilo bancário, do sigilo fiscal e/ou do sigilo telefônico, relativamente a pessoas por ela investigadas, devem demonstrar, a partir de meros indícios, a existência concreta de causa provável que legitime a medida excepcional (ruptura da esfera da intimidade de quem se acha sob investigação), justificando a necessidade de sua efetivação no procedimento de ampla investigação dos fatos determinados que deram causa à instauração do inquérito parlamentar, sem prejuízo de ulterior controle jurisdicional dos atos em referência (CF, art. 5º, XXXV).
Portanto, dentro de uma interpretação conforme dos preceitos constitucionais, podemos concluir que, apesar da amplitude de poderes instrutórios conferidos às Comissões Parlamentares de Inquérito, não se pode atribuir-lhes poderes ilimitados, com ferimento de garantias fundamentais do indivíduo, notadamente estando estas acobertadas pelo manto das cláusulas pétreas. Desta forma, de acordo com a determinação contida no inciso XII, do art. 5º, da Constituição Federal, as CPI´s não podem, ainda que por meio de decisão fundamentada, estipular a quebra do sigilo das comunicações telefônicas, mediante interceptação telefônica, sem que haja uma investigação criminal ou instrução processual penal simultaneamente em curso e relativa a fatos conexos ao investigado por aquela comissão 4. Inexistindo estas, o poder da Comissão Parlamentar de Inquérito, quanto à quebra do sigilo telefônico, restringe-se à possibilidade de análise dos documentos referentes aos registros telefônicos pretéritos do investigado.
Bibliografia
COMPARATO, Fábio Konder. Comissão Parlamentar de Inquérito. Revista Trimestral de Direito Público, nº 10.
FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição Brasileira. Saraiva: São Paulo, 1989.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 27. ed. Saraiva: São Paulo, 2001.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 12. ed. Atlas: São Paulo, 2002.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 7 ed. ver, atual. e ampl. Método: São Paulo, 2004.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16. ed. Malheiros: São Paulo, 1999.
Sites consultados
www.stf.gov.br
www.stj.gov.br
Notas
1 "CPI E FUNDAMENTAÇÃO VÁLIDA. O Tribunal indeferiu mandado de segurança impetrado contra ato do presidente da CPI do Narcotráfico que decretara a quebra do sigilo bancário, fiscal e telefônico do impetrante. Considerou-se não haver qualquer ilegalidade no ato impugnado, uma vez que a CPI exerceu a sua competência investigatória prevista no art. 58, § 3º, da CF, de forma fundamentada, cumprido o disposto no art. 93, IX, da CF" (STF – Pleno – MS 23.556/DF – Rel. Min. Octavio Gallotti, 14-9-2000. Informativo STF nº 202).
"MANDADO DE SEGURANÇA, CONTRA ATO PRATICADO PELO PRESIDENTE DA COMISSÃO PARLAMENTAR MISTA DE INQUÉRITO DE ROUBO DE CARGAS, CONSISTENTE NO REQUERIMENTO Nº 42, DESTINADO À QUEBRA DOS SIGILOS BANCÁRIO, FISCAL E TELEFÔNICO DAS IMPETRANTES, APROVADO POR UNANIMIDADE EM 27 DE ABRIL DE 2001 – 2. INFORMAÇÕES REQUISITADAS – CAUTELAR INDEFERIDA – 3. Parecer da PGR pela denegação do mandado de segurança. 4. Constatada e comprovada a necessidade da medida extraordinária. Indícios já existentes nos autos da CPI e de conhecimento daquele órgão. 5. Alegando-se falta de fundamentação do ato da CPI, o limite de exame da matéria, nesta via, fica circunscrito à verificação de existir, ou não, no decisum parlamentar, apoio em elementos tidos pelo órgão coator como bastantes ao Decreto de quebra de sigilo que adotou. 6. Mandado de segurança indeferido" (STF – MS 24028 – DF – TP – Rel. Min. Néri da Silveira – DJU 01.03.2002 – p. 00033).
2 In. Direito Constitucional. 12. ed. Atlas: São Paulo, 2002, pp. 385/386.
3 MS-23452 / RJ; Min. Celso de Mello; DJ 12.5.00, p. 20, ement., vol. 1990-01, p. 86.
4 COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO - QUEBRA DE SIGILO ADEQUADAMENTE FUNDAMENTADA - ATO PRATICADO EM SUBSTITUIÇÃO A ANTERIOR QUEBRA DE SIGILO QUE HAVIA SIDO DECRETADA SEM QUALQUER FUNDAMENTAÇÃO - POSSIBILIDADE - EXISTÊNCIA SIMULTÂNEA DE PROCEDIMENTOS PENAIS EM CURSO, INSTAURADOS CONTRA O IMPETRANTE - CIRCUNSTÂNCIA QUE NÃO IMPEDE A INSTAURAÇÃO DA PERTINENTE INVESTIGAÇÃO PARLAMENTAR SOBRE FATOS CONEXOS AOS EVENTOS DELITUOSOS - REFERÊNCIA À SUPOSTA ATUAÇÃO DE ORGANIZAÇÕES CRIMINOSAS NO ESTADO DO ACRE, QUE SERIAM RESPONSÁVEIS PELA PRÁTICA DE ATOS CARACTERIZADORES DE UMA TEMÍVEL MACRODELINQÜÊNCIA (TRÁFICO DE ENTORPECENTES, LAVAGEM DE DINHEIRO, FRAUDE, CORRUPÇÃO, ELIMINAÇÃO FÍSICA DE PESSOAS, ROUBO DE AUTOMÓVEIS, CAMINHÕES E CARGAS) - ALEGAÇÃO DO IMPETRANTE DE QUE INEXISTIRIA CONEXÃO ENTRE OS ILÍCITOS PENAIS E O OBJETO PRINCIPAL DA INVESTIGAÇÃO PARLAMENTAR - AFIRMAÇÃO DESPROVIDA DE LIQUIDEZ - MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO. A QUEBRA FUNDAMENTADA DO SIGILO INCLUI-SE NA ESFERA DE COMPETÊNCIA INVESTIGATÓRIA DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO. - A quebra do sigilo fiscal, bancário e telefônico de qualquer pessoa sujeita a investigação legislativa pode ser legitimamente decretada pela Comissão Parlamentar de Inquérito, desde que esse órgão estatal o faça mediante deliberação adequadamente fundamentada e na qual indique, com apoio em base empírica idônea, a necessidade objetiva da adoção dessa medida extraordinária. Precedente: MS 23.452-RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO (Pleno). PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA RESERVA DE JURISDIÇÃO E QUEBRA DE SIGILO POR DETERMINAÇÃO DA CPI. - O princípio constitucional da reserva de jurisdição - que incide sobre as hipóteses de busca domiciliar (CF, art. 5º, XI), de interceptação telefônica (CF, art. 5º, XII) e de decretação da prisão, ressalvada a situação de flagrância penal (CF, art. 5º, LXI) - não se estende ao tema da quebra de sigilo, pois, em tal matéria, e por efeito de expressa autorização dada pela própria Constituição da República (CF, art. 58, § 3º), assiste competência à Comissão Parlamentar de Inquérito, para decretar, sempre em ato necessariamente motivado, a excepcional ruptura dessa esfera de privacidade das pessoas. AUTONOMIA DA INVESTIGAÇÃO PARLAMENTAR. - O inquérito parlamentar, realizado por qualquer CPI, qualifica-se como procedimento jurídico-constitucional revestido de autonomia e dotado de finalidade própria, circunstância esta que permite à Comissão legislativa - sempre respeitados os limites inerentes à competência material do Poder Legislativo e observados os fatos determinados que ditaram a sua constituição - promover a pertinente investigação, ainda que os atos investigatórios possam incidir, eventualmente, sobre aspectos referentes a acontecimentos sujeitos a inquéritos policiais ou a processos judiciais que guardem conexão com o evento principal objeto da apuração congressual. Doutrina. Precedente: MS 23.639-DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO (Pleno). O PROCESSO MANDAMENTAL NÃO COMPORTA DILAÇÃO PROBATÓRIA. - O processo de mandado de segurança qualifica-se como processo documental, em cujo âmbito não se admite dilação probatória, pois a liquidez dos fatos, para evidenciar-se de maneira incontestável, exige prova pré-constituída, circunstância essa que afasta a discussão de matéria fática fundada em simples conjecturas ou em meras suposições ou inferências (In. MS 23652/DF - Relator(a): Min. CELSO DE MELLO - Julgamento: 22/11/2000 - Órgão Julgador: Tribunal Pleno – Publicação: DJ DATA-16-02-01 PP-00092 EMENT VOL-02019-01 PP-00106 – negrito para destaque).