1. INTRODUÇÃO
A dignidade da pessoa humana está prevista constitucionalmente, além de outras garantias fundamentais, portanto, entende-se que não comporta exceções, devendo inclusive ser aplicada aos detentos. No entanto, o que vemos muitas vezes sendo veiculado é a desconsideração dos presos como sujeitos não merecedores de tais direitos, como se não fossem seres humanos. Não obstante, os direitos fundamentais dos reclusos não podem ser minorados ou abrandados em razão de sua situação jurídica.
Além disso, a República Federativa do Brasil tem como um de seus fundamentos a dignidade da pessoa humana, onde ninguém deverá ser submetido a tratamento desumano. Assim, o Estado é responsável pela incolumidade física do preso que está sob sua custódia, devendo manter locais dignos para que os condenados possam cumprir suas penas.
Dito isto, o presente trabalho tem como objetivo o estudo da responsabilidade civil do Estado quando ocorrer a morte de detento em estabelecimento prisional, em virtude de estar sob o poder, proteção e vigilância do Estado a partir do momento em que é recolhido ao presídio, devendo tomar medidas para assegurar o respeito à integridade física e moral previstos na Constituição Federal de 1988.
Esse tema se justifica pelo caos que vivencia o sistema prisional brasileiro, na qual tem sido alvo de inúmeras discussões sobre o tratamento aos que se encontram recolhidos nas penitenciárias. As condições são precárias, sem oferecer qualquer condição digna ao ser humano, inviabilizando o cumprimento das penas, de tal forma que contraria o principio que rege a Constituição Brasileira, a dignidade da pessoa humana.
Explanam-se as situações de homicídio e suicídio cometido pelos próprios presos no interior desses estabelecimentos, expondo as possibilidades de cobrar do Estado a reparação dos danos resultantes.
Para tanto, foi uma realizada uma pesquisa acerca do tema, com a utilização de materiais bibliográficos e jurisprudencial, bem como consulta a sítios na internet que disponibilizam tópicos importantes sobre o assunto.
2. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Inicialmente, será tratado sobre o conceito de responsabilidade e traçar a evolução histórica da responsabilidade civil e sua introdução no ordenamento jurídico brasileiro.
2.1 CONCEITO
A responsabilidade civil surgiu no âmbito do Direito Civil, na qual consiste na obrigação de reparar economicamente os danos causados á terceiros. Denominada também de responsabilidade extracontratual, requer a necessidade da presença de alguns elementos, quais sejam: uma atuação lesiva culposa ou dolosa do agente; a ocorrência de um dano patrimonial ou moral e o nexo de causalidade entre o dano ocorrido e a conduta do agente, haja vista que o dano deve ter sobrevindo efetivamente da ação do agente.
Com relação à responsabilidade civil do Estado pode-se dizer que, nos ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Quando se fala em responsabilidade do Estado, está-se cogitando dos três tipos de funções pelas quais se reparte o poder estatal: a administrativa, a jurisdicional e a legislativa. Fala-se, no entanto, com mais frequência, de responsabilidade resultante de comportamentos da Administração Pública, já que, com relação aos Poderes Legislativo e Judiciário, essa responsabilidade incide em casos excepcionais (DI PIETRO, 2007)
Isto é, quando o Estado não cumpre o que está determinado na lei a penalidade é aplicada nas três esferas do Poder Estatal: a administrativa, a jurisdicional e a legislativa. Tal responsabilidade é sempre civil, de ordem pecuniária e proveniente de atos praticados pelos agentes públicos no desempenho de suas atividades, que, ao gerarem danos á esfera juridicamente tutelada dos administrados, origina a obrigação para o Estado de indenizar os particulares lesionados.
2.2 EVOLUÇÃO HISTÓRICA
A evolução do instituto da responsabilização estatal ao longo do tempo é demonstrada nas seguintes fases:
2.2.1 Teoria da Irresponsabilidade do Estado
A teoria da não responsabilização do Estado é um reflexo dos regimes absolutistas, em meio ao ideal de soberania do administrador máximo. Segundo essa teoria, fundamentada na infalibilidade real - the king can do no wrong -, o Estado não poderia lesar seus súditos, uma vez que a entidade estatal era literalmente personificada na figura do monarca, tendo em vista a impossibilidade de o rei cometer erros. Cavalieri Filho relata:
No Estado despótico e absolutista vigorou o princípio da irresponsabilidade. A ideia de uma responsabilidade pecuniária da Administração era considerada como um entrave perigoso à execução de seus serviços. [...] Os administrados tinham apenas ação contra o próprio funcionário causador do dano, jamais contra o Estado, que se mantinha distante do problema. Ante a insolvência do funcionário, a ação de indenização quase sempre resultava frustrada (CAVALIERI FILHO, 2014, p. 283).
Entretanto, se houvesse um dano sofrido pelo administrado, era possível a responsabilização do agente público que deu causa ao ato lesivo quando pudesse ser diretamente relacionado a um comportamento pessoal deste. Mas a ação de indenização restava, na maioria das vezes, frustrada.
Tal teoria encontra-se superada.
2.2.2 Teoria da Responsabilidade com Culpa
Nesta teoria, para fins de reparação pecuniária, o Estado equiparava-se ao cidadão comum, sendo o ente público atribuído de direitos e obrigações. Nestes termos, o Estado teria a obrigação de indenizar os indivíduos se os agentes públicos agiram com dolo ou culpa, cabendo ao prejudicado demonstrar a existência desses elementos. No entanto, pelo fato dessa difícil tarefa, tal ressarcimento dificilmente se dava. (ALEXANDRINO; VICENTE, 2010, p. 723).
2.2.3 Teoria da Culpa Administrativa
Pela teoria da Culpa Administrativa, o Estado deverá indenizar o particular quando o dano sofrido ocorrer pela existência, comprovada, de falta de serviço, isto é, uma irregularidade na execução da atividade administrativa. É mister ressaltar que essa teoria impulsionou a transição entre a responsabilidade subjetiva para a responsabilidade objetiva, adotada pela maioria dos países ocidentais.
Como preleciona Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2015) “a culpa administrativa pode decorrer de uma das três formas possíveis de falta de serviço: inexistência do serviço, mau funcionamento do serviço ou retardamento do serviço. ”
Zanella di Pietro explica que, a teoria da culpa administrativa, também denominada culpa do serviço ou acidente administrativo, desvincula a responsabilidade do Estado da ideia de culpa do funcionário, passando-se a falar em culpa do serviço público. Já na teoria do risco, a culpa vem a ser substituída pelo nexo de causalidade, firmando-se, desse modo, o fundamento para a responsabilidade objetiva do Estado (DI PIETRO, 2015, p. 789)
2.2.4 Teoria do Risco Administrativo
Esta teoria é um dos fundamentos da responsabilidade objetiva doEstado, na qual independe da comprovação de culpa por parte da vítima, basta que exista o dano sofrido pelo particular e o nexo de causalidade entre o fato do serviço e o dano ocorrido para ensejar na responsabilização da Administração Pública. Compete a esta levantar hipóteses para eximir-se ou atenuar a obrigação de indenizar, comprovando a existência de culpa exclusiva da vítima, caso fortuito ou força maior, ou em caso de culpa concorrente entre o Estado e a vítima.
2.2.5 Teoria do Risco Integral
A teoria do risco integral estabelece que o ente público sempre indenizaria todo e qualquer dano aos cidadãos, bastando a existência do evento danoso e do nexo causal, não sendo possível utilizar nenhuma excludente. No entanto, esta teoria jamais foi adotada pelo nosso pelo ordenamento jurídico, pois tenderia a gerar uma falência estatal.
3. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
A responsabilidade civil do Estado encontra-se disciplinada no Art. 37, §6º da Constituição Federal:
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Esse dispositivo estabeleceu a culpa objetiva da Administração na modalidade risco administrativo, de modo que ocorre a obrigação de indenizar pelos danos causados por exercício de seus agentes, ressalvadas as possibilidades das excludentes da responsabilidade civil.
Observa-se que sua aplicação não se dá de forma absoluta, sendo a responsabilidade objetiva fruto de uma evolução, conforme fora demonstrado, não podendo inclusive ser aplicada de forma absoluta. Hoje, impõe-se a aplicação deste dispositivo quando houver comprovação de que o fato danoso decorreu da ação de um agente público (que tenha agido no exercício de sua função ou a pretexto de exercê-la), bem como, que se comprove o dano decorrente desta atuação e o nexo de causalidade da conduta do agente estatal ao dano.
Nota-se ainda que a responsabilidade objetiva estabelecida no Art. 37, §6º não está expressamente escrita, mas a doutrina e jurisprudência assim entendem por um motivo: o dispositivo exige dolo ou culpa para que o agente público responda regressivamente, mas não faz esta mesma exigência para que o Estado tenha que indenizar. Logo, interpreta-se que a exigência de dolo ou culpa é unicamente para a ação regressiva. (ORTEGA, 2015)
4. A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO PELA MORTE DE DETENTOS NO ESTABELECIMENTO PRISIONAL
De início, pode-se afirmar que “três são as hipóteses ensejadoras de responsabilização da administração, por ação, quando se exige responsabilização objetiva, por omissão, em que se exige, majoritariamente, a responsabilização subjetiva e por último, por danos dependentes de situação produzida pelo Estado diretamente propiciatória, que se equipara à conduta comissiva da administração” (MELLO, 2001).
Conforme a Constituição Federal de 1988, o Estado deve assegurar a integridade física e moral do preso sob sua custódia. Dessa forma, o Estado será responsabilizado pela morte de detentos em estabelecimento prisional se comprovada a inobservância do dever de cuidado que lhe é imposto pelo art. 5º, XLIX da CF/88, visto que a partir da detenção do individuo, este fica sob o poder, proteção e vigilância das autoridades estatais, as quais se obrigam pelas medidas que tendem a preservação de sua integridade corporal. Assim reconheceu o Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 841.526, por unanimidade e em sede de repercussão geral, conforme vejamos:
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR MORTE DE PRESO DE DETENTO. ARTIGOS 5º XLIX E 37, §6º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Válido ressaltar que o caso tratado no RE nº 841.526, ao condenar o Rio Grande do Sul a pagar indenização à família do recluso, tratava-se de uma suspeita de suicídio. Para o STF, tanto no homicídio quanto no suicídio há a responsabilidade civil do Estado decorrente da inobservância de seu dever de assegurar o respeito e vigilância à integridade física e moral do preso. (
Entretanto, deve ser analisado cada caso para identificar se houve ou não a omissão do ente público e se havia ou não como se exigir razoavelmente que o mesmo agisse a fim de evitar o dano causado. Constata-se, portanto que se o Estado não tem como evitar a morte do preso, rompe-se o nexo de causalidade, já que não poderia se imputar dever de responsabilização ao ente estatal pelo simples fato do preso estar sob sua custódia, sob pena de se aplicar a teoria do risco integral, teoria não adotada pelo ordenamento pátrio.
Conforme fora mencionada anteriormente, a teoria da responsabilidade objetiva não se reveste de caráter absoluto, admitindo a atenuação ou a exclusão da própria responsabilidade civil do Estado, como nas hipóteses de caso fortuito ou força maior e culpa exclusiva da vítima.
Dito isto, analisaremos caso a caso.
4.1 Por agente público
Predomina o entendimento da jurisprudência, nas hipóteses de crimes comissivos cometidos por agentes públicos contra o detento, a responsabilização será na modalidade objetiva, com fundamento no art. 37, §6º da Constituição Federativa, onde prevê que o ente público responderá, independentemente de culpa, por atos praticados por seus agentes no desempenho de suas funções. Nessa ótica, basta conferir o teor de alguns julgados:
PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO AJUIZADA PELA GENITORA DA VÍTIMA MENOR DE IDADE FALECIDA EM DELEGACIA POLICIAL. DANOS MATERIAIS E MORAIS. RESPONSABILIDADE CIVIL E OBJETIVA DO ESTADO – ART. 37, § 6º DA CF/88. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DA POLICIAL MILITAR – DIREITO DE REGRESSO. RECURSOS CONHECIDOS E IMPROVIDOS PARA MANTER A R. DO JUÍZO MONOCRÁTICO QUANDO A FIXAÇÃO DOS DANOS MATERIAIS – CONDENADO O ESTADO DO AMAZONAS AO PAGAMENTO DA PENSÃO MENSAL DE UM SALÁRIO MÍNIMO MENSAL, ATÉ A DATA EM QUE A VÍTIMA ALCANÇARIA A PROVÁVEL IDADE DE 65 (SESSENTA E CINCO) ANOS. CONDENAÇÃO EM QUANTUM RAZOÁVEIS DANOS MORAIS. RAZOABILIDADE NA FIXAÇÃO DE HONORÁRIO ADVOCATÍCIOS EM 10% (DEZ POR CENTO). RECONHECIMENTO DA PROCEDÊNCIA DE DENUNCIAÇÃO À LIDE. MANTIDO OS DEMAIS TERMOS DA R. DECISÃO DE 1º GRAU” (fl. 255). [...] Não merece prosperar a irresignação, uma vez que a jurisprudência desta Corte firmou entendimento de que o Estado tem o dever objetivo de zelar pela integridade física e moral do preso sob sua custódia, atraindo então a responsabilidade civil objetiva, razão pela qual é devida a indenização por danos morais e materiais decorrentes da morte do detento
Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Morte de preso no interior de estabelecimento prisional. 3. Indenização por danos morais e matérias. Cabimento. 4. Responsabilidade objetiva do Estado. Art. 37, § 6.º, da Constituição Federal. Teoria do risco administrativo. Missão do Estado de zelar pela integridade física do preso. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. (STF. RE 418566 AgR, Relator(a): min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 26/02/2008)
Portanto, há um entendimento consolidado pela Corte do Supremo no sentido de que o Estado tem o dever de zelar pela integridade física e moral do preso sob sua custódia por força do disposto no art. 5º, XLIX, ao imperar que “é assegurado aos presos o respeito à integridade física e moral”. Desse modo, deve o Poder Público suportar o risco natural das atividades de guarda, ou seja, assume a responsabilidade por risco administrativo. (MARDEN, 2014)
4.2 Por Suicídio
Conforme dito anteriormente, o entendimento que predomina é que o suicídio do preso não exclui a responsabilidade do Estado quando houver inobservância do seu dever específico de proteção. Dito isto, julgou procedente o pedido de indenização a 6ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo ao condenar o Estado de São Paulo a pagar R$ 50 mil de indenização por danos morais para cada um dos dois filhos de um preso que cometeu suicídio.
EMENTA - AÇÃO DE INDENIZAÇÃO – Responsabilidade Civil do Estado - Danos morais e materiais - Suicídio de detento em estabelecimento prisional - Responsabilidade do Estado Responsabilidade que subsiste ainda que se trate de suicídio - Omissão quanto ao dever de custódia e vigilância - Dano moral que ocorre “in re ipsa” - Fixação do valor indenizatório que deve seguir os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade R$50.000,00 para cada autor - Valor que se mostra justo e equânime para a hipótese - Dano material - Não demonstração - Sentença de improcedência - Recurso
Parcialmente provido
Essa decisão teve como parâmetro o entendimento do Supremo Tribunal Federal em relação a RE 841.526, mencionada em tópico anterior, na qual entende que o Estado deva ser responsabilizado nesses casos de não observar o dever de segurança que lhe é imposto, ou seja, sua omissão específica em cumprir o dever especial de proteção que previsto pelo art. 5º, XLIX, da CF/88.
Na situação de suicídio propriamente dito, há o rompimento do nexo causal, elemento essencial para a configuração de qualquer das teorias, de modo que majoritariamente entende-se que nem chega a gerar dúvidas sobre a aplicação da teoria objetiva ou subjetiva.
Ocorre que na hipótese de suicídio não se verificaria a relação entre seu cometimento e a conduta do Estado, pois tal ato decorre unicamente da vontade do autor, que costuma se valer dos mais diversos métodos para efetivar sua pretensão, gerando o evento danoso por ato exclusivo seu. Logo, excepcionalmente, o Poder Público, poderá ser eximido do dever de indenizar se restar comprovado que ele não tinha a efetiva condição de evitar a ocorrência do dano, reconhecido ai o rompimento do nexo causal, pois não conseguiu evitar a morte do preso.
Pela possibilidade de afastamento da responsabilidade estatal por culpa exclusiva da vítima, argumenta Leonardo Ayres Santiago:
Concluímos que vige, como regra geral, a responsabilidade objetiva do Estado fundada na teoria do risco administrativo, com base na norma contida no art. 37, § 6º da Constituição da República. Nessa modalidade de responsabilidade, como vimos, a culpa exclusiva da vítima impede que se forme o nexo de causalidade, afastando a responsabilidade do Estado. Se foi a vítima quem provocou o dano, então não foi o Estado; se não foi o Estado, então não há que se falar em responsabilidade
Portanto, o simples recolhimento à custódia seria insuficiente para gerar o nexo de causalidade que resultaria no suicídio. Apesar das condições precárias dos estabelecimentos prisionais, o apenado que dá fim a própria vida enseja no rompimento do nexo de causalidade entre o resultado morte e a omissão estatal.
Todavia, quando a Administração Pública é atribuída do dever que lhe é imposto, tem conhecimento de casos de preso que apresente distúrbio psiquiátrico, faça uso controlado de medicamento, seja usuário de entorpecentes, ou, simplesmente, manifeste comportamento que necessite de providências cabíveis durante a sua custódia, caso contrário resulta em suicídio, resta demonstrada a falta de serviço do Estado, pois nesses casos havia a “previsibilidade” do evento danoso.
4.3 Por Ato de Terceiro
A hipótese em que terceiros levem a óbito um custodiado pelo Estado, caso seja um ato ilícito, subtende-se que a responsabilização estatal é subjetiva, pois decorre da omissão estatal quanto a garantia de segurança e incolumidade dos detentos. Mas, em relação a conduta omissiva da Administração Pública, a doutrina se divide quanto a aplicação, pois de um lado entende ser a teoria da responsabilidade subjetiva, e do outro a defesa da utilização da teoria da responsabilidade objetiva. A partir daí, é notória a divergência quanto a teoria utilizada.
Alguns entendem que o mesmo entendimento do suicídio do detento pode ser aplicado quando a morte ocorre por Ato de Terceiro (assassinato dentro da cadeia), de modo que será averiguado se o Estado poderá se eximir do dever de indenizar. Durante o recolhimento ao estabelecimento prisional, o Poder Público assume o dever de vigilância e de proteção, de tal maneira que é aguardado o cuidado de evitar contato entre membros de facções rivais durante o período de custódia, seja na mesma cela, seja durante o banho de sol, ou mesmo que o Estado providencie a troca de cela, a pedido ou de ofício, quando constatar o aparecimento de uma relação de inimizade em seu meio. (MELO, 2016)
A Décima Câmara do RJ, em Recurso de Apelação, corroborou com o exposto acima, alegando que o fato torna-se uma excludente por se tratar de fato de terceiro, ultrapassando os limites da previsibilidade.
0105421-35.2004.8.19.0001 (2008.001.35680) - APELACAODES. JOSE CARLOS VARANDA - Julgamento: 16/12/2009 - DECIMA CAMARA CIVEL - Responsabilidade Civil do Estado. Morte de detento, que em presídio, cumpria pena por homicídio. Autoria desconhecida, mas prova indica que aquele fora eliminado por vingança. Fato exclusivo de terceiros. Em sede de responsabilidade civil do Estado, tal não se pode imputar, quando os atos ultrapassam os limites da previsibilidade, sendo assim, a morte do presidiário escapa do risco administrativo, por ser ato predatório de terceiro. Sentença reformada. Recurso provido.
Contudo, é preferível o entendimento de que se aplicaria a teoria objetiva, visto que o dano não é resultante da omissão estatal, mas de um ato comissivo, já que o Estado ao cercear a liberdade de um determinado individuo, gera a situação que propicia a ocorrência do dano no interior do cárcere. Dessa forma, julgados recentes demonstram a linha adotada pela jurisprudência.
Ementa: INDENIZAÇÃO MORTE DE PRESO EM REBELIÃO Artigo 37, parágrafo 6º da CF - Responsabilidade do Poder Público - Estando o detento em estabelecimento prisional, com óbvia custódia e proteção direta do Poder Público, responsável por sua integridade física, e até, ocorrendo sua morte, responde integralmente o Estado, por culpa in vigilando É dever e atividade do Estado assegurar aos presos o respeito à integridade física e moral Artigo 5º, XLIX repisado na Lei nº 7.210/84, artigo 40 Nexo causal entre o evento danoso e conduta dos agentes - Indenização devida - Dano moral aqui reduzido - Na correção monetária adota-se a Tabela Prática do Tribunal de Justiça - Os juros de mora serão de 1% ao mês - Inaplicabilidade da Lei 11.960/09 - Termo "a quo" (Sumulas 54 e 362 do STJ) - Sentença de parcial procedência que se reforma apenas para reduzir os danos morais - Honorários arbitrados em 10% sobre o valor da condenação Recursos parcialmente providos.
Nesta Apelação, o Tribunal de Justiça de São Paulo entendeu pela responsabilidade objetiva do Estado, pois deve assegurar a integridade física e a segurança aos presidiários que estão sob sua custódia, na qual o nexo de causalidade não é afastado por ato exclusivo de terceiro, devendo a administração publica indenizar.
5. CONCLUSÃO
A responsabilidade civil extracontratual do Estado foi sendo desenvolvida com o passar dos anos, evoluindo-se da irresponsabilidade até a teoria do risco administrativo.
Conforme argumentos apresentados, restou evidenciado que o Estado deve observar o fundamento da Constituição Federal, qual seja, a dignidade da pessoa humana aplicada a todos os cidadãos, pois o fato de um indivíduo estar recluso não significa a mitigação de seus direitos.
É necessário salientar que, como fora abordado, o tema acerca da Responsabilidade Civil do Estado possui divergências de entendimentos tanto doutrinariamente quanto jurisprudencialmente, visto que não são pacíficas e muitas vezes ensejam em decisões distintas.
Com base em entendimentos jurisprudenciais, predominantemente nos casos de morte de preso em estabelecimento prisional, entende ser aplicada ao ente estatal a teoria da responsabilidade objetiva que independe da comprovação de culpa, em virtude da inobservância do dever de cuidado que lhe é atribuído. O fundamento da responsabilidade objetiva do Estado encontra-se no Art. 37, §6º da Constituição Federal, especialmente reconhecendo que a guarda de pessoas é suficiente a amparar a responsabilização objetiva do Estado pela morte dos presidiários.
Portanto, o Estado é o responsável para colocar em prática o que está elencado na Carta Magna: propiciar a todo e qualquer cidadão o direito de ter a sua dignidade respeitada, incluindo os presos, zelando pelo bem-estar. Dessa forma, na perspectiva da Responsabilidade Civil da Administração Pública ante a ocorrência de morte do custodiado, o Estado não pode deixar de zelar pela integridade física dos presos.